极端主义犯罪立法完善研究

郭立新 王秋丽

摘 要：極端主义是恐怖主义的思想基础。由于恐怖主义活动具有严重的社会危害性，严厉打击恐怖主义是依法治理、实现稳定的必然态度，以预防性反恐思路依法惩治极端主义犯罪更是必需。当前，依法惩防极端主义法网存在疏漏，特别是何为极端主义、与恐怖主义是何种关系界定不清，分散于多部法律中的内容对极端主义亦缺乏单独评价，给依法精准惩治极端主义带来困扰。当务之急是完善立法，厘清极端主义与恐怖主义的关系，增加单独评价极端主义犯罪罪名，在程序法、反恐法中对极端主义单独评价，为依法“去极端化”提供更充足的法律依据。

关键词：极端主义 极端思想 极端活动 恐怖主义

一、极端主义犯罪法律规定现状分析

（一）极端主义犯罪立法脚步明显滞后于恐怖主义犯罪立法进程

实体法中，极端主义犯罪长期“隐身”。1997年修订刑法首次规定恐怖主义犯罪，正式将恐怖活动作为普通刑事犯罪定罪处罚，但未有极端主义犯罪的“身影”。直至2015年《刑法修正案（九）》，极端主义犯罪才“出镜”，特别增设的六个新罪名中有四个罪名涉及极端主义，即宣扬极端主义罪、利用极端主义破坏法律实施罪、强制穿戴宣扬极端主义服饰标志罪、非法持有宣扬极端主义物品罪。2015年我国反恐怖主义法中，较为明确地界定了极端主义与恐怖主义的关系，第4条明确“极端主义是恐怖主义的思想基础”，该条第2款明示“国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、鼓吹暴力等极端主义”，第一次以法律形式阐述了极端主义与恐怖主义的关系，且在宣示性条款中对极端主义内涵作了概括性表述。

（二）极端主义与恐怖主义实体上“合二为一”

《刑法修正案（九）》重点修订、特别增设的恐怖主义、极端主义犯罪六个新罪名中，除准备实施恐怖活动罪、煽动实施恐怖活动罪不涉极端主义，在另外四个罪名中均将极端主义与恐怖主义并列，仅有利用极端主义破坏法律实施罪系唯一针对极端主义行为进行规制而新增的罪名。这表明，极端主义作为恐怖主义的思想基础，两者难以分割，很多犯罪活动中，极端主义隐含在恐怖主义之中，特别是受极端主义宣扬“圣战”[1]蛊惑实施的恐怖活动，可以说没有极端主义就没有恐怖主义活动。比如《刑法修正案（九）》增设的“准备实施恐怖活动罪”，看似没有极端主义内容，但分析产生的犯意和动机时，则均系受极端主义思想蛊惑而为实施所谓的“圣战”做准备，这是构罪与否的大前提。

（三）程序法无单独针对极端主义犯罪的规定

为依法有效打击恐怖主义、极端主义犯罪，刑事程序法跟进刑法及时修正与完善。2012年修订刑事诉讼法时，及时更新打击恐怖主义、极端主义犯罪的程序性规定，但除了第21条将恐怖活动犯罪规定由中级人民法院一审管辖外，其余均系针对恐怖主义犯罪进行的修订完善，如第291条专门增加对恐怖活动犯罪等重大案件适用缺席审判制度，第298条对恐怖活动犯罪重大案件适用违法所得没收程序，第二章第八节专门增加对恐怖活动等犯罪采用技术侦査措施规定。但这些规定均系针对纯粹的恐怖主义活动，与刑法第120条之二至之六所涉恐怖主义、极端主义犯罪都被统称为“恐怖活动犯罪”类不同。

（四）地方立法对极端主义的细化

2016年7月29日实施的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》（以下简称《办法》），明确强调防范和惩治极端主义是新疆反恐怖主义的重要治本之策。2017年3月29日实施的《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称《条例》），虽然只有50条却意义重大，第一次明确了何为极端主义，且列举了12种行为方式，为准确理解和依法惩防极端主义提供了较为清晰的法律标准和依据。

二、极端主义犯罪的法网疏漏

（一）对极端主义界定不清

法律法规中对恐怖主义、极端主义概念的界定，除反恐怖主义法第4条第2款宣示“国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义，消除恐怖主义的思想基础”之外， 未有对极端主义的完整解释。《刑法修正案（九）》新增极端主义罪名，作为组织、领导、参加恐怖组织罪的分属罪名，但对极端主义犯罪无具体解释。实践中，除极少数典型的犯罪案件既从事恐怖主义又从事极端主义活动，体系化、组织化特征明显外，二者单独出现的情形越来越多。因此，无论是实务界还是理论界，对何为极端主义争论不断，直接影响对具体犯罪活动的准确区分和精准打击。

（二）未厘清极端主义与恐怖主义的关系

1997年修订刑法首次规定了恐怖主义罪名，即刑法第120条组织、领导、积极参加恐怖活动组织罪，这开创了我国恐怖主义犯罪的立法先河。但其罪状表述是“恐怖活动”而非恐怖主义，也未涉及与极端主义的关系。实践中，追究恐怖活动犯罪的主观动因时如果出现受极端主义的影响和蛊惑，则基本适用危害国家安全罪相关罪名。之后2015年制定反恐怖主义法时，第3条用5个款项对恐怖主义等进行界定，第4条宣示条款中则显示了恐怖主义与极端主义的关系，但也仅是从法条本身去理解。即使在《刑法修正案（九）》增加涉极端主义新罪名，也只是将恐怖主义、极端主义并列，两者究竟是何关系亦未明确。因而，是选择极端主义还是恐怖主义，罪名适用标准难以把握。

（三）极端主义与极端活动两个概念混用

由于《刑法修正案（九）》增加的罪名正式出现“极端主义”，又与恐怖主义并列使用，在引起广泛关注的同时也引起不解。一些具体的违法犯罪活动，是极端主义还是极端活动没有区分。如受极端思想蛊惑而实施所谓“圣战”的“独狼”式恐怖活动，和仅因个人受挫对社会不满而采取极端手段报复社会的普通犯罪，后者典型的如厦门公交车爆炸案。两者均为极端个人犯罪，后者定爆炸罪无疑，前者定爆炸罪也没错，但两者犯罪动机明显不同，如何有效区分以突显极端主义思想基础尤为重要。但由于刑法使用了“极端主义”却未明示何为极端主义，同时在第120条之系列罪名中，有的用“恐怖活动”有的用“恐怖主义”，显然对恐怖主义、恐怖活动作了区分，但对涉极端主义罪名，则仅出现极端主义犯罪，而未有极端活动犯罪，笔者认为此为法律规定不精密之处。因而在具体案件处理和法律适用中，就会出现将极端主义犯罪和极端活动犯罪混淆的情况，直接影响对具体犯罪的精准打击与处理。

（四）一律由中级人民法院管辖的程序规定障碍凸显

《刑法修正案（九）》增加的涉恐怖主义、极端主义六个新罪名中有四个涉极端主义犯罪，特别是“利用极端主义破坏法律实施罪”系唯一一个字面上和恐怖主义犯罪不在一起的新罪名。新罪名的量刑档次均较低，如非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪只有一个量刑档即3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。但却因均归位于恐怖活动犯罪中，根据刑事诉讼法第21条规定，均由中级人民法院第一审管辖，结果导致大量有期徒刑及以下涉极端主义案件归由中级人民法院管辖。

（五）极端主义罪名未完全覆盖极端犯罪活动

《刑法修正案（九）》在120条后增加的罪名中，有两个单纯规定了恐怖主义罪名，即帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪，将恐怖活动的帮助犯、预备犯正犯化。但只有一个单纯的极端主义罪名，即利用极端主义破坏法律实施罪，罪状表述为“利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施”。对此，笔者认为该规定有不周延之处，尽管有煽动、胁迫表述，但对象仅是信教群众，没有涵盖煽动、蛊惑、教唆他人实施极端犯罪活动的行为，以及实施极端活动的行为。

三、极端主义犯罪的立法完善

（一）准确界定极端主义、极端思想和极端活动

1.极端主义。2001年《上海公约》已对极端主义作了解释，即“极端主义是指在使用暴力夺取政权或改变国家宪法体制，通过暴力手段侵犯公共安全，包括为达到上述目的组织或参加非法武装团伙，并且依各方国内法应追究刑事责任的任何行为”。该解释包括多个要素，从国内法角度对应刑法，则极端主义行为可追求分裂国家之目的、暴力危害公共安全之目的等，主体为组织或团伙等，体现出政治性、暴力性等特征，为我们立足实际精准适用极端主义犯罪提供了原则标准。但该规定还需与我国实际情况相结合，否则在具体犯罪行为及罪名认定时，就出现不能对应、难以理解和适用的问题。认真梳理我国法律规定，结合上海公约对极端主义的解释，对照《条例》第3条第2款关于极端主义的规定，即“本条例所称极端主义，是指以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等的主张和行为”，笔者拟将极端主义解释为，极端主义是指以歪曲宗教教义、假借宗教名义或以其他方法煽动宗教狂热、煽动民族仇恨、歧视、鼓吹暴力、煽动实施恐怖活动等的主张和行为。之所以作出扩张解释，是基于实践中的极端主义行为或主张，有的歪曲宗教教义，有的则假借宗教名义，有的则直接煽动宗教至上，有的更是直接煽动实施暴力恐怖活动等。

2.极端思想。在解釋极端主义的同时，有必要对极端思想予以明确。《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》中多次出现“宗教极端思想”这个概念，但在上位法、其他地方立法中均未对此明确。笔者根据具体案件分析，认为极端思想应包括圣战论、异教徒论、清真泛化论、宗教至上论等。圣战论，是指宣扬“圣战殉教上天堂”的内容，就是说只要杀死所谓的“异教徒”后世就可上“天堂”，否则就会下“地狱”;异教徒论，是指将一切不遵循极端做法的人都视为“异教徒”，通过“圣战”杀死“异教徒”是信教者的“功课”或“义务”;清真泛化论，是指将清真概念扩大至清真食品领域之外其他领域，包括药品、化妆品等生活生产用品，借机排斥、干预他人世俗生活;宗教至上论，是指主张教法大于国法，教民只能遵守教法不能遵守国法，否则就不是虔诚的信教者等。[2]

3.极端活动。极端活动是极端主义、极端思想的下位概念，是针对具体行为而言。之所以界定极端活动，是因为实践中形形色色的非法宗教活动包含许多极端活动，或违法或犯罪。对于部分已具社会危害性的行为，《刑法修正案（九）》将其入罪，但亦未规定具体情形。至于极端活动包括哪些内容，根据《条例》第9条规定的15种“极端化”情形，笔者将极端活动归纳为6类：宣扬、散布极端主义思想的行为;以宗教为名干预他人文化娱乐活动，排斥、拒绝广播电视等公共产品和服务，抵制接受国民教育、结婚或离婚不领取国家证件、故意毁损居民身份证件、户口薄等国家法定证件，干涉或破坏计划生育政策实施等行为;借用宗教信仰之名，干涉他人婚丧嫁娶、遗产继承等行为;以信仰宗教为借口，鼓动或强迫男性蓄大胡须、女性穿戴黑色蒙面罩袍等渲染宗教狂热行为;出版、印刷、发行、销售、制作含极端化内容的文章、出版物、音视频等行为;打着“不清真”旗号，将清真概念扩大到清真食品领域之外的其他领域，排斥、干预他人世俗生活的行为等。

（二）增设煽动实施极端活动罪、实施极端活动罪

1.增设煽动实施极端活动罪。刑法第120条之“宣扬”类、“利用”类、“强制穿戴”类、“非法持有”类涉极端主义罪名，可统称为极端主义犯罪，应当说分类规定具体罪名的目的是将极端主义行为或活动细化为若干具体罪名以便准确适用。但笔者认为其中缺乏“煽动类”极端主义罪名，实践中多被煽动民族仇恨、民族歧视罪替代。其实，煽动民族仇恨、民族歧视罪并不能完全包括煽动实施极端活动所有行为，因为刑法增加极端主义罪名均以行为表现形式确定罪名，而煽动民族仇视、民族歧视罪则是以行为所要达到的目的而确定。

2.增设实施极端活动罪。主要是为了避免将聚众扰乱社会秩序罪作为兜底或“口袋”罪予以适用。实践中，极端活动形式变化多样，在出现《刑法修正案（九）》增加的罪名不能包含的极端活动行为时，如果可以用实施极端活动罪来“兜底”使用，则能突显该具体行为的极端主义特性。而如果用聚众扰乱社会秩序罪定罪处罚，一定程度掩盖了极端主义特征，不利于发挥一般预防作用。

（三）修订完善刑事程序法相关规定

1.修订涉恐怖主义、极端主义案件一审审判管辖规定。将刑事诉讼法第21条规定的由中级人民法院管辖的第一审刑事案件中的“恐怖活动案件”删除。理由是，既然将恐怖活动罪名归类于危害公共安全罪，就应当将恐怖活动类案件与其他危害公共安全罪同等对待;恐怖活动案件除组织、领导、参加恐怖活动组织罪最高刑为无期徒刑外，其他均为有期徒刑;恐怖活动案件作为类案，包括刑法第120条之恐怖主义、极端主义所有罪名，数量占比很大，由中级人民法院管辖有心却无力。

2.修改限制律师会见的恐怖活动、极端活动案件类型。将其中与危害国家安全罪性质同等的恐怖主义、极端主义犯罪案件剥离出来限制律师会见，而对大量一般的恐怖活動、极端活动案件保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，适度适用认罪认罚从宽制度等，争取该类被作为“工具”的犯罪嫌疑人、被告人提前“去极端化”，尽早消除其人身危险性和潜在社会危险性，减少“对立面”以实现特殊预防与一般预防的目标。

（四）修订反恐怖主义法或制定配套细则

1.借用国家安全法实施细则模式制定反恐怖主义法实施细则。《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》《新疆的职业技能教育培训工作》白皮书的发布，为国际反恐、去极端化提供了“中国方案”。笔者认为，总结出的这些经验作法应当入法，通过修订反恐怖主义法或制定反恐怖主义法实施细则，将《办法》《条例》相关内容上升为国家法律规定，细化明示极端主义等规定，以便适用反恐怖主义法和刑法时实现法法衔接、法律适用标准清晰。

2.修改细化“情节显著轻微”的情形规定。反恐怖主义法第80条对“情节轻微，尚不构成犯罪的”，细化为“宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动”四种情形，并明确进行行政处罚。笔者认为，“情节轻微，尚不构成犯罪的”规定，与刑事诉讼法第15条依法不追诉原则中第1项“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”规定不一致;罗列的情形却与刑法第120条的规定基本一致。比较两法规定，易使适用者产生困惑。笔者建议将反恐怖主义法“情节轻微，尚不构成犯罪的”在实施细则中修改为“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”，将原罗列的具体情形再细化，以便对刑法具体罪名准确理解、精准适用。

注释：

[1] “圣战”一词在《古兰经》中被称为“吉哈德”，本意实为“奋斗”，通常将该词与“为安拉”连在一起用时方有“圣战”之意。但在恐怖主义、极端主义犯罪中，有意将“圣战”曲解为滥施暴力、“圣战殉教上天堂”。参见“‘去极端化问题研究”课题组：《“去极端化”问题研究》，宗教文化出版社2017年12月版，第35-38页。

[2] 参见国务院新闻办公室：《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》白皮书，人民出版社2019年版，第11页。

本文系最高人民检察院2019年度检察应用理论研究课题“打击恐怖主义、极端主义犯罪法律适用问题研究”阶段性成果。

最高人民检察院法律政策研究室副主任[100726]

新疆维吾尔自治区人民检察院法律政策研究室主任[830002]