北京水影响评价相关标准在水土保持方案编制中适用性的几点思考——“水影响评价适用性标准研究”课题成果

刘德军，祁兴会，祝 荻，彭桂云，李旭阳

（1.北京市水科学技术研究院，北京 100048；2.北京市水影响评价中心，北京 100073；3.北京市怀柔区水务局，北京 101400；4.北京外交人员服务局，北京 100010）

2013 年，为贯彻落实北京市人民政府《关于进一步优化投资项目审批流程的办法（试行）》，做好涉水行政审批事项试点工作，规范建设项目水影响评价报告编制、技术审查、申报、审批的管理，市水务局制定了《关于落实进一步优化投资项目流程涉水行政审批事项试点指导方案》和《北京市建设项目水影响评价报告编制指南（试行）》。2016 年，按照国家简化行政审批程序的要求，北京市将“建设项目水资源论证”“开发建设项目水土保持方案”和“建设项目洪水影响评价”3 项行政许可整合为1 项“水影响评价审查”。党的“十九大”以后，为进一步优化营商环境，水影响评价制度继续进行了深化。水影响评价审查制度是北京市水务制度改革的一个重大创新，其目的是落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”战略思路，落实最严格水资源管理制度，实现北京市水安全、防洪安全、生态安全的目标，促进北京市水资源可持续利用和城乡可持续发展。北京市实施建设项目水影响评价制度，是水务部门贯彻落实国家和北京市简政放权、放管结合、优化服务要求的具体体现。

水土保持篇章是水影响评价报告的重要组成部分，虽然北京市山区面积略大于平原区，但绝大多数项目均处于平原区（城区），虽然总体目标相同，但水土保持篇章编制与传统水土保持方案还是有一些差异。根据笔者从业经历，从以下几个方面对相关标准在水土保持篇章中的适用性进行分析。

1 法律、条例及标准

1.1 法律、条例分析

2010 年修订的《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）和2019年修正的《北京市水土保持条例》（以下简称《条例》），其主体内容和要求是一致的，但也存在一定差异。在《条例》中增加了“山区生态清洁小流域建设”“雨水控制与利用”和“施工降水”等内容，由此决定了水影响评价报告中水土保持篇章相关内容及技术难度会适当增加。

1.2 国家标准和水利行业标准

2018年以来，《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433-2018）、《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434-2018）和“水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持技术文件编写和印刷格式规定（试行）的通知”（办水保〔2018〕135号）等文件和标准相继发布，进一步完善了各类建设项目水保方案编制时需执行的要求。通过梳理发现，水利部系统内现行有效的标准及通知逾40项，这些均是传统水土保持方案编制的基础，而水影响评价报告中的水土保持篇章需要编制的内容还略有增加，由此可见，依据各类标准规范，编制好水影响评价报告中的水土保持篇章有相当的技术含量。

1.3 地方标准及其它

近年来，住房和城乡建设部、北京市也相继发布过一些涉及水土保持的标准及文件，如《雨水控制与利用工程设计规范》（DB11/685-2013）、《绿色建筑设计标准》（DB11/938-2012）、《居住区绿地设计规范》（DB11/T 214-2016）和《城镇雨水调蓄工程技术规范》（GB 51174-2017）等，住房和城乡建设部系统单位（含北京市规划和自然资源委员会）擅长于城市规划、给排水、雨水控制与利用、园林绿化，与水利部的水土保持行业标准目标一致，技术手段各有所长，都是水影响评价报告水土保持篇章编制的重要技术支撑。

综上，法律、条例是必须遵照的。技术层面上，北京水影响评价报告水土保持篇章编制时需要参考的各类通知及标准众多，编制单位的技术人员需要不断学习，通过具体建设项目，进行了解、掌握及应用才能编制出实际操作性更强的水土保持篇章。

2 方案与篇章

2.1 章节对比分析

水影响评价报告中水土保持篇章名为“水土流失防治分析”，其中包括：水土流失预测、水土流失防治方案（防治目标和防治措施）和投资估算，其核心内容与水土保持方案一致。因北京水影响评价报告中还包含水资源论证和洪水影响评价内容，故在报告综合说明部分和项目附图部分包含了传统水土保持方案要求的相关内容。

2.2 特性表及相关指标对比分析

水影响评价报告书的特性表基本包含了生产建设项目水土保持方案特性内容，防治指标中水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防护率、表土保护率、林草植被恢复率和植被覆盖率6项指标均涵盖；土石方量中的4 项（挖、填、借、余/弃）并存；水影响评价报告特性表中增加了表土剥离量和表土利用率2项。水土保持专业方向的各项指标基本一致。

北京水影响评价报告特性表中（水土保持篇章）增加的内容包括：蓄水池容积、硬化地面透水率和绿地下凹率等《雨水控制与利用工程设计规范》中的指标，传统水土保持专业的编制人员学习市政相关专业知识势在必行。

2.3 增加章节分析

除特性表内容增加外，还可以从“北京市建设项目水影响评价文件专家审查表”（17 项）中找到水土保持篇章需要回应的增加条目，如：第14 条：“施工降水方案明确及最大限度减少外排水量”，针对这个条目，没有一定水文地质相关知识并通晓北京市节水政策法规的方案编制人员会有一点难度。

水影响评价报告书中增加的海绵城市建设内容亦需要编制技术人员对政策、条例、相关规定及标准进行认真学习。在项目规划文件涉水事项中经常出现的是《关于加强建设工程用地内雨水资源利用的暂行规定》（市规发〔2003〕258 号）、《关于加强雨水利用工程规划管理有关事项的通知（试行）》（市规发〔2012〕791 号）和《雨水控制与利用工程设计规范》（DB11/685-2013）等。这些内容与建设项目水影响评价报告中水土保持篇章关联紧密。从文件排序上可以看出，部门规定和通知优先于地方标准。

3 难点分析

3.1 施工降水

2020 年10 月9 日，中共北京市委生态文明建设委员会印发了《北京市节水行动实施方案》（京生态文明委〔2020〕5号），其中第16条对施工降水有明确描述。从该文件具体内容及要求分析，其内容与《北京市建设工程施工降水管理办法》（京建科教〔2007〕1158 号）和《北京市建设工程施工降水管理办法实施细则》（京建科教〔2008〕92 号）一致。水土保持篇章编写人员只要充分学习上述3 个文件，面对实际项目时，即能处理得当。北京市水务局、国家税务总局和北京市税务局于2018 年联合发布了《关于规范取水许可管理做好水资源税征收工作的通知》，实际操作中，建设单位在降水水量计量、复核及缴税依据方面需要参照项目所在地各区相关要求执行。上述通知内容需要编制人员了解并掌握，并且有义务向建设单位宣传，避免建设单位因为未缴纳水资源税而受到处罚。

3.2 雨水控制与利用

条例第三十条明确规定了建设项目雨水控制与利用工程应当纳入水土保持方案，与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用（即水土保持“三同时”）。从实际出发，水土保持篇章编制人员首先需要掌握水影响评价3、5、7 具体内涵，与主体设计单位紧密配合，摘取满足水影响评价报告中要求的各项指标。虽然不需要水土保持篇章编制人员具体编制雨水控制与利用相关设计，但需要熟悉了解相关政策及标准，同时需要深入学习海绵城市建设相关标准体系。水土保持篇章编制人员将在原来的专业基础上，拓展市政排水乃至园林、景观专业，只有不断学习，才能编制出好的篇章。

3.3 林草覆盖率

按照标准释义，林草覆盖率是指项目水土流失防治责任范围内林草类植被面积占总面积的百分比。从定义内容分析，该指标与规划文件中的绿化率几近相同，但从实际项目来说，还是存在一定区别。根据北京市园林绿化局、北京市规划委员会《关于北京市建设工程附属绿化用地面积计算规则（试行）》（京绿规发〔2012〕6 号）文件规定：覆土厚度达到0.6～0.8 m 的屋顶绿化面积可按20%计入附属绿化用地面积。覆土厚度达1.5 m（含1.5 m）以上、不足3 m 的，其绿化面积可按50%计入附属绿化用地面积。北京市多数城区项目用地紧张，大部分项目林草覆盖率和绿化率有可能不达标。另外一种情况是，在林草覆盖率达标的情况下，项目绿化率有可能不达标。虽然绿化率指标是规划部门的要求，但如果建设项目绿化率或林草覆盖率指标不达标，这还需要编制人员根据建设项目实际情况和主设思路进行认真把握。

3.4 屋顶绿化

由于个别项目完成水土保持验收后，屋顶绿化措施即取消，使得水土保持主管部门对屋顶绿化面积纳入林草覆盖率不一定予以认可。从屋顶绿化实际来看，其绿化面积是否可计入林草覆盖率，没有文件明确规定。从城市整体方面看，屋顶绿化对城市是有好处的，是政府鼓励项目。从技术和造价来看，在考虑屋顶承重和灌溉等因素后，实现较为容易。难点在于，后期管理维护需要专人负责，只有有实力的单位和个人可以支撑屋顶绿化的长期养护。由于个别单位只是在建设项目验收时考虑林草覆盖率指标而突击实施了屋顶绿化工程，验收通过后即无人养护，相当于恢复了硬化屋顶，所以，主管单位在验收时一般不把屋顶绿化面积计入林草覆盖率指标。因此，水影响评价报告编制单位在选取该选项时，需要同时考虑政策因素、业主和主体设计的思路，由于覆土厚度、植被选择、灌溉方式及水源保障等不一定是水影响评价编制单位特长，所以在水土保持篇章中容易出现纰漏。

3.5 节水灌溉

由于北京市的政策要求，所有水影响评价4 类项目的报告书中涉及绿化灌溉时几乎都是“无灌溉不节水”，对于滴灌，很好理解。但是，大部分的建设项目都“愿意”选用喷灌，还都在报告中承诺使用再生水。无论是滴灌还是喷灌，对水质和水压都是有一定要求的，面对设计精美的节水灌溉管网，很多报告中却描述不清再生水水源或临时保障用水水源，也没有对喷头的使用寿命及更换频次进行描述。给人的感觉就是直接接自来水管网并且多年不用更换喷头。如果建设单位的本意就是使用自来水或地下水，水影响评价报告编制单位有责任和义务宣传北京市节水法规和相关标准。

3.6 地上拆除物归属

目前，在建设项目红线范围内的地上构筑物拆除中存在2 种说法：水土保持工作始于项目区正负零以下动土范畴，地上原有构筑物拆除等一系列工作属市政市容委负责监督管理；地上和地下均属水土保持工作范畴，水影响评价报告中需要描述清楚。2 种说法并无最终定论，所以水影响评价编制单位一般选择后者。但是，许多项目工作不一定全部由建设单位负责，有可能是代建单位或总承包单位负责。北京市地域差异大，甲单位的弃土和余方可能就是乙单位的外购土。不完全是一张渣土消纳说明就能解决所有问题，具体项目需要具体分析。

4 解决方案及建议

4.1 明晰项目外围条件

项目前期支撑材料信息量大，是各专业门类技术人员智慧的结晶，水影响评价报告编制人员在认真学习后，即会产生出第一印象，同时会产生一些涉水事宜的疑问。许多材料不能只停留在市政综合和相关证明。建议编制人员多了解周边道路、已建成项目及街区等相关情况。

4.2 掌握项目红线内各项内容

红线内各项内容更是咨询或评价工作的主体，无论遇到哪一类项目，建议水土保持篇章编制人员首先考虑的是项目区竖立高程规划及现状，地下室挖深、是否施工降水、屋顶绿化、灌溉制度设计情况等，着眼项目难点情况分析。

4.3 选取适用的水影响评价标准规范

在符合政策法律、条例、规定及通知的基础上，从地方标准、行业标准到国家标准中斟酌选取适用于本项目的标准及相关条款，按照项目建设内容，逐一回应水影响评价报告中水土保持篇章需要解决的各类问题，在顶层设计基本完成后，即可着手报告编制工作。

5 结语及建议

5.1 水土保持篇章切入点

从性质上看，水影响评价报告是咨询，也是评价；不是可行性研究报告，也不是主体设计。报告技术深度要求有限，自取消编制资质以来，众多咨询单位介入其中，报告质量参差不齐。但是，水影响评价主管部门对报告编制质量控制较严，就水影响评价水土保持篇章编制而言，编制人员既要掌握水土保持方案编制的各项标准，并及时了解水利部对建设项目水土保持方案编制的各类通知和相关标准，还需要对水文地质、市政给排水和园林景观等专业有所了解，尤其需要参考限定性因素的相关规定和标准。水土保持篇章编制人员需要对适用标准进行综合性分析、考虑并运用，才能充分界定好工作任务，明确工作责任主体。

5.2 标准的非唯一性分析

从水影响评价报告水土保持篇章的编制过程分析，标准的效力是排在法律、条例和部门规章之后的，前者侧重于行业管理，内容重点在“干什么、怎么干和罚则”，后者只是在细化“怎么干”。建设项目关联的部门较多，水利部门与住建、环保等部门标准的侧重点不同，水影响评价相关标准知识性强，文字严谨，内涵丰富，因此，在编制水影响评价报告水土保持篇章时，既要符合各主管部门的宏观要求，也要谨慎选取适用的相关标准，即分析选取与建设项目关联度高的标准规范。

5.3 编制起点

作为一个咨询评价类技术服务成果，其最终目标是架好建设单位与审批主管部门之间的“桥梁”。从这个角度分析，水影响评价编制单位也承担了向建设单位宣传类相关规章和标准的职责，作为“宣传员”，其自身的专业知识门类应该是齐全的。同时，由于专业性强，可行性研究和主体设计编制单位对涉水相关规定和标准不一定掌握齐全，水影响评价编制单位还有对他们进行“普法宣传”的义务，水影响评价编制人员需要具备较高专业素质，所以，水影响评价从业人员的学习是持续和常态化的。

5.4 项目全流程考虑

不谋全局者不足以谋一域。在水影响评价报告中，水土保持篇章是一个特殊的章节，由于有上位法和“三同时”要求的存在，所以在水土保持篇章的编写过程中需要有项目建设全流程的考虑，立足于方案期，着眼于监测和验收期，把未来有可能出现的状况充分考虑清楚。认真开展前期调研及分析工作，全心全意服务好建设单位。

建设项目水土保持设施自主验收政策实施以来，有关单位即着手开展了执行中项目的“跟踪调查”和完成验收项目的“自验核查”等工作。《水土保持法》和《条例》中各项罚则比较齐全，相信建设单位和报告编制单位会认真对待，把服务建设项目的各项工作做好。