农业剩余劳动力转移与新型城镇化建设的耦合性分析*

殷一博

(陕西师范大学 马克思主义学院，西安 710000)

城镇化是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。党的十八届三中全会提出的中国特色新型城镇化道路，就是要将“人”的城镇化作为今后工作的重心。目前，我国农业人口占比高达40%左右，而发达国家这一比例大约在2%-5%之间，所以促进农业剩余劳动力转移对我国新型城镇化建设有着重要意义。随着农业剩余劳动力的持续转移、新型城镇化建设的推进，城市服务和管理能力将逐步提高、城乡关系得以改善，反过来这些变化又会进一步带动农业剩余劳动力转移。可见，农业剩余劳动力转移同新型城镇化建设二者之间存在一种互动关系，探讨并研究这一关系对做好今后的农业剩余劳动力转移工作以及促进新型城镇化建设都有着积极意义。

一、我国农业剩余劳动力转移与新型城镇化建设背景

农业剩余劳动力转移是伴随着我国工业化、城镇化进程的重要现象。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制和现代农业生产技术的推行，我国农业劳动生产率大大提高，农村长久以来的“隐性失业”问题开始凸显。随着改革开放的深入，城市经济得到迅猛发展，城乡之间的流动障碍逐步消除，农业剩余劳动力也开始了向城市的大规模转移。据统计，从1978年到2018年的40年间，我国第一产业从业人员占比从70.5%下降到27%，与此同时，我国城镇化率则从1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，农业剩余劳动力的转移成为改革开放以来我国经济社会发展中的重要现象[1]。农业剩余劳动力的转移对发展中国家经济发展有着重要意义。在农业国家工业化和城市化的进程中，劳动力从低生产率的传统农业部门向高生产率的城市工业部门的流动，有助于提高整个社会的劳动生产率水平，这对经济增长和产业结构调整有着重要的促进作用。根据最新的全国农民工报告显示，2018年我国农民工总量达到28836万人，比上年增加184万人，增长0.6%[2]，大批的农业转移劳动力已经成为当前我国产业工人的主体。实践证明，改革开放以来的农业剩余劳动力转移对我国城镇化发展起到了重要推动作用，而推动农业剩余劳动力的进一步转移也是今后我国进行新型城镇化建设的重要动力所在。

“以人民为中心”是中国共产党长期坚持的执政理念，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要价值内核，2019年9月，习近平总书记在河南考察时，再次明确提出要“坚持以人为核心推进新型城镇化”。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》(以下简称《规划》)中明确了党和国家坚持“以人为核心”的指导思想来推进新型城镇化工作的态度，反映在实际工作中，就是要进一步推动农业剩余劳动力转移，促进农业转移人口市民化。

二、农业剩余劳动力转移是推进新型城镇化建设的重要动力

从人口迁移的角度来说，城镇化可以视作为农村农业人口持续向城市工业、服务业不断转移的过程。而中国特色新型城镇化道路则秉持“以人为核心”的理念，更加突出了“人”的城镇化的重要性。实践证明，降低农业从业人口比例，促使农业剩余劳动力向非农职业、向城市进行转移对推动新型城镇化建设有着重要作用。

(一)农业剩余劳动力转移提升了城市基础设施和管理服务水平

2012年，中国社会科学院发布的《城市发展报告(2012)》中作出一项预估，指出未来20年内将有4亿至5亿农民会持续向城市进行转移，如此巨量的转移人口势必对城市的基础设施建设和公共服务能力提出更高层次的考验和要求。

城市基础设施是保障城市经济发展和城镇人口生活的重要前提，大量的农业转移人口进入城市，如果城市基础设施长期滞后，就会导致一系列“城市病”的出现和加剧。许多发展中国家例如印度、巴西等在快速推进城市化的过程中就出现了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等一系列问题。这些问题成为了城市发展的负担，而且影响着城市居住人口的生活质量，不利于城市的良性发展。可以说，农业剩余劳动力的转移对城市基础设施建设形成了一种“倒逼”。所以，随着农业剩余劳动力不断转移到城市生活、工作，政府必须要加大在城市基础设施建设上的投入，通过改善城市交通运输、卫生环境、能源供应、防灾能力以及供排水等方面的状况，提高城市的负荷能力以此保障城市的后续发展。目前，我国许多农民工流入较为集中的城市都在加大对基础设施的投资，努力提高城市的扩容能力。根据城市基础设施建设需求和目前的规划，经过初步测算，到2020年，我国对城市交通运输、给排水、环境保护和防灾安全等工程型基础设施的投资总额将达到16万亿元左右[3]，城市基础设施的发展和完善无疑将对我国新型城镇化建设起到重要推动作用。

农业剩余劳动力的转移不但要求城市基础设施不断发展，而且也要求城市管理和服务能力有所提升。大量的农业转移人口进入城市，首先面临的就是就业问题，这就要求政府应当做好职业介绍和信息咨询工作。近年来农业剩余劳动力的转移逐渐呈现举家迁移的趋势，由于部分家庭成员缺乏在城市谋求职业的能力，所以政府还应当展开对农业转移人员的职业技能培训，并且尽可能地为这些人员创造就业岗位。农业转移劳动力在城市就业过程中还可能面临着就业歧视、拖欠工资、就业环境恶劣等一系列问题，所以政府部门还需要加强对农业转移人员的权益保护。

随着越来越多的农业转移劳动力在城市工作、生活，社会保障、子女入学教育、住房等已经成为他们关心的重点问题。长期以来由于城乡二元结构和户籍制度的存在，城市的基本公共服务和福利待遇难以覆盖到农业转移劳动力，这种情况使得农业转移人口在城市中出现边缘化倾向。由于今后一段时间内，还会有大批的农业剩余劳动力转移到城市，如果这些农业转移人口被排除在城市的公共服务体系之外，那么就会导致城市阶层分化，从而形成城市内部的新“二元结构”。 这种结构无疑将会阻碍我国新型城镇化和现代化建设的步伐。从这个角度来说，要确保新型城镇化建设顺利进行，就必须提升城市的管理和服务能力，以保障农业转移人口平等、公正地享有城市基本公共服务。

在观察分析城镇化问题时，我们可以发现，农业人口的市民化过程势必与城市基础设施建设水平和公共服务能力的提升相辅相成，一方面，农业转移人口的流入必然对城市基础设施和公共服务形成新的更高层次的需求，另一方面，城市基础设施的新增和公共服务能力的提升反过来也会对农业人口的转移形成新的“吸引力”，而与此同时新型城镇化的建设进程也会随之加快。

(二)农业剩余劳动力转移带动了城市经济的发展

城市经济的发展是推动新型城镇化建设的直接动力，也是城镇化建设成果的重要体现。农业剩余劳动力的转移不但带动了城市经济的发展，而且通过扩大内需使我国整体经济水平得以提高。

改革开放以来农业剩余劳动力转移对我国经济发展起到了重要作用，大规模的农业转移人口进入城市带来了城市基础设施、公共服务设施、住宅建设等方面的巨大投资需求。有学者曾经通过测算指出，在1978—2003年期间，农村劳动力转移在拉动我国经济增长方面的效应大约在1.9%，而其对经济增长的贡献率则达到了17.9%[4]。城市常住人口的快速增长，不仅需要政府跟进完善城市基础设施建设，同时也会推动政府在教育、医疗、社会保障等公共服务方面加大投资力度，而这些投资将为城镇经济持续发展提供充足的动力。

伴随着农业转移人口市民化工作的持续推进，将会有一部分具有稳定城市生活能力的农业转移人口被纳入到城市的社会保障和福利体系之中，这不仅改变了农业人口的“身份”，同时也会逐渐改变他们的生活方式和消费方式。由于养老、子女入学、医疗等导致高储蓄率的因素得到了一定程度的化解，所以农业人口以前那种消费水平低、储蓄率高的状况将逐步过渡为消费能力提高、消费结构升级，这将为城市的汽车、房地产、日常消费品等行业的发展提供新的增长空间。根据近年来国家统计局公布的《农民工监测调查报告》显示，东西部农民工收入差距不断缩小，劳动密集型产业进一步向中西部地区转移，加之中小城镇户籍政策的放开，这些因素都将会吸引越来越多的农业人口选择就近转移到中小城镇，由于中小城镇的发展能够有助于提升我国城镇化建设的整体水平，因此，新一轮的农业劳动力转移将对中小城镇的发展形成强而有效的推动力。

我国出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》中指出，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，这远低于发达国家80%的平均水平[5]，所以在今后一段时间内，促进农业剩余劳动力的转移将会对城市经济发展起到持续的带动作用。

(三)农业剩余劳动力转移有助于统筹城乡关系

推进新型城镇化建设的目的之一就是要打破长期以来形成的城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化发展。改革开放以来，大批的农业人口离开土地转移到城市从事非农职业，在这个过程中，他们并没有能够真正实现区位和职业的双重转变。由于城乡二元户籍制度的存在，我国的农业劳动力转移呈现明显的“候鸟式”和“兼业”的特征，农业转移人口长期流动于城乡之间，因此，实现农业剩余劳动力真正意义上的转移对改善城乡关系，实现城乡一体化发展产生积极的推动作用。

缩小城乡居民收入差距是统筹城乡关系的一个重要着力点。相较于传统的农业，工业、服务业部门的劳动生产率高、投资报酬高，这些特点也决定其收入回报要高于农业部门。改革开放以来，伴随着我国制造业、服务业的快速发展，这些部门的用工需求急剧增加，这也吸引着农业劳动力向城市进行转移就业，而通过转移就业获得的工资性收入已经成为改善农村居民收入的最主要渠道，因此，转移就业对改善农村低收入群体的经济状况以及精准扶贫工作都发挥着积极的作用。有学者通过分析也曾指出，农业转移劳动力个人收入水平提高能够对农村内部收入增长和收入分配产生积极影响，而且其对“抑制城乡之间、地区之间、甚至于农村内部的收入差距的扩大无疑会起到一般收入再分配政策都无法替代的积极作用”[6]。

目前，受制于长期以来形成的城乡二元结构，农业转移人口的工资增长和职业发展还面临许多障碍。但是随着农业转移人口市民化工作的推进，农业转移人员的工资待遇、职业技能都会得到改善。农业剩余劳动力不断向城市的聚集还能够带动城市产业结构的调整，促使城市产业体系不断完善，这又会创造出了大量的就业岗位。随着城市吸收和容纳越来越多的农业转移人口，农村人口将不断减少、农业就业比重不断下降，这不仅缩小了城乡间的收入差距，而且有助于“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型城乡关系的形成。

解决“三农”问题对促进城乡融合、实现城乡一体化发展至关重要，而促进农业剩余劳动力的转移是解决“三农”问题的前提条件。我国农村人口多，土地资源紧张，农业生产经营的规模化一直难以实现，这是“三农”问题难以解决的根源所在。从农业发展的角度来说，随着农业剩余劳动力向城市的转移，将缓解农村长期以来人多地少的矛盾，实现土地资源的集约化利用，这可以促进农业生产的规模化和机械化，有助于实现农业向现代生产经营方式转变；从农民增收的角度来说，随着农业剩余劳动力转移，农村人口将大大下降，农村人均资源占有量将提高，而且随着农业劳动生产率的提高和现代化农业生产经营方式的确立，农民将实现更大程度的增产增收；从改善农村面貌角度来说，农业劳动力的转移减少了农村内部人口，这在一定程度上意味着政府政策规划难度和投资成本的降低，从而有助于政府集中规划、扩大公共服务供给，随着农民收入增长和农业现代化生产经营方式的确立，整个农村的面貌会发生积极的变化。所以，促进农业剩余劳动力转移将有力的化解“三农问题”，打破城乡二元结构，实现城乡一体发展，这对新型城镇化建设意义重大。

三、要通过新型城镇化建设来进一步带动农业剩余劳动力转移

农业剩余劳动力的转移对新型城镇化建设具有重要意义，而如何促进农业剩余劳动力转移就成了当前最主要的问题。新型城镇化建设强调“以人为核心”，其目的归根到底还是为了人民群众的幸福生活，所以应该利用新型城镇化建设的契机，促进农业剩余劳动力转移，推动农业转移人口市民化，努力让全体人民共享改革发展的成果。

(一)加快中小城镇发展，促进农业剩余劳动力就近转移

改革开放以来，由于区位和政策支持等原因，我国形成了例如北京、上海、广州等一批特大型城市，这些大城市在农业劳动力转移中扮演了重要角色。但是随着人口规模的逐渐扩大，这些城市的承载压力变大，交通拥堵、住房紧张、就业困难等一系列问题开始出现。所以严格控制特大城市人口规模，促进中小城镇的发展成为了新型城镇化规划的重点。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提出要改变“以特大城市为重点的发展思路，在项目安排、资源供给、用地指标、公共投入等方面实行向中小城市和县城镇倾斜”[7]。随着新型城镇化建设的推进，中小城镇的基础设施会不断完善，公共服务能力将逐步提高。

长期以来，我国中小城镇因为“规模小、极化效应弱、投融资体制不健全、基础设施不完善”等原因缺乏对人口和经济的吸引力，由于人口“达不到一些经济活动要求的‘门槛人口’”[8]，所以中小城镇二、三产业发展滞后，其带动农业剩余劳动力转移的作用也难以充分发挥。在新型城镇化建设过程中，中小城镇的基础设施和公共服务能力将得到改善。根据唐纳德·博格(D.J Bogue)的推拉理论，中小城镇的发展对农业转移人口可以形成很好的“拉力”，这种“拉力”表现为较低的转移费用和生活成本、熟悉的人际关系、家庭团聚、子女入学容易等，这种“拉力”将有助于促进农业剩余劳动力实现就近转移。而且随着国家政策支持和大中城市产业的梯度转移，今后中小城镇会成为劳动密集型产业的主要承接者。劳动密集型产业的发展将会创造出大量的就业岗位，这可以吸引一部分农业剩余劳动力转移到中小城镇就业。随着越来越多的农业人口转移就业又会扩大中小城镇的消费需求，从而衍生出更多的就业机会，这能够进一步带动农业剩余劳动力转移。

促进中小城镇的发展对带动农业剩余劳动力的转移有着重要作用，从农业转移人口个人角度来说，就近转移可以降低转移成本，更好地照顾家庭成员，这些因素也将提高其本人的转移意愿。农业转移人口在城市安家落户后也会释放出巨大的消费潜力，能够进一步推动中小城镇经济的发展。所以，要利用中小城镇加快发展的契机，努力促进农业剩余劳动力实现就近转移。

(二)促进农业转移人口市民化，实现农业剩余劳动力深层次转移

改革开放以来，大批的农业剩余劳动力已经实现了由农村向城市、由农业向非农业的转变。大批的农业转移人口为城市经济发展做出了重要贡献，但是由于户籍制度的障碍，他们难以享受到城市的公共服务和社会保障，这使得我国农业剩余劳动力转移呈现“候鸟式”和双向流动的特征，这种状况对稳定农业剩余劳动力转移成果、解决“民工荒”问题都造成了不利的影响。要改变这种局面，就需要加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，保障具有稳定城市生活能力的农业转移人口享受城市基本公共服务和福利政策，只有打消农业转移人口的后顾之忧，才能真正实现农业人口的彻底转移。

推进农业转移人口市民化工作是国家新型城镇化规划中的一项重要任务，目的就是要将长期在城市工作、居住的农业转移人口纳入到城市的公共服务和社会保障体系范围内。针对目前农业转移人口在城市面临的主要问题，今后在新型城镇化的建设中，应当着力解决以下几点问题。

第一，加强农业转移人口的社会保障和住房改善工作。要扩大参保覆盖面，逐步将农业转移人口纳入到城市养老保险、医疗保险的覆盖范围内，而且要完善农村养老、医疗同城镇养老、医疗保险之间的衔接和转换机制，妥善解决农业转移人口关心的养老和医疗问题。同时要强化企业为农业转移人口缴费的责任，要努力扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险的比例。为了改善农业转移人口的居住环境，政府部门应该将农业转移人口纳入到城镇住房保障体系之内，通过建设廉租房、公共租赁住房、发放住房补贴等多种办法改善农业转移人口的居住条件，在此过程中应该敦促企业发挥作用，积极承担起本单位就业农民工住房环境改善的责任。

第二，完善农业转移人口子女异地入学、升学制度，保障农业转移人口子女的受教育权利。今后要努力将农业转移人口子女的义务教育纳入到转入地政府的教育规划和财政预算中，确保农业转移人口子女的义务教育以公办学校为主。完善农业转移人口子女在流入地参加中考、高考的政策，避免其在升学考试中受到歧视。

第三，要建立城乡统一的人力资源市场，保障农业转移劳动力的就业权益。政府不但要做好针对农业转移劳动力的职业介绍工作，还应该加强对农业转移劳动力就业权益的保障工作。当地政府要敦促企业积极履行责任，确保农业转移劳动力能够实现平等就业，同工同酬，对于农业转移劳动力在就业中发生的歧视、拖欠工资等现象，政府应当出面予以协调解决。

在新型城镇化建设的过程中，加快推动农业转移人口市民化工作，努力将农业转移人口纳入到城市的社会保障和公共服务覆盖范围内，才能确保农业人口向城市转移的渠道畅通，实现农业剩余劳动力的深层次转移，而加快户籍改革也可以使农民和城镇居民在“同一个制度平台上凭能力参与市场的公平竞争, 这会给城镇化的发展带来强劲的动力”。[9]

(三)利用产业结构变动促进农业剩余劳动力就业

改革开放以来，随着经济的发展，我国三次产业中的第一产业产值比重不断下降，二、三产业的产值比重不断上升，尤其是第三产业已经逐渐成为我国经济增长的重要来源。根据国家统计局数据显示，2013年我国第二产业增加值占国内生产总值的比重为43.9%，第三产业增加值占比46.1%，第三产业增加值占比首次超过了第二产业。[10]随着新型城镇化建设的推进，三次产业产值结构还会持续发生变化，第三产业将会成为我国经济增长的重要活力所在。

三次产业产值结构的变化将对我国就业结构产生重要影响。由于新型城镇化建设的推进会使城镇居民生活性的需求随着城镇人口密度提高而快速增长，这将使第三产业得到深入发展。第三产业由于大多具有劳动密集型的特点，其在发展过程中无疑会创造出更多的就业岗位，这将有助于进一步带动农业剩余劳动力进城就业。随着新型城镇化建设的推进，城镇居民生活水平会不断提高，消费需求会呈现多样化发展，所以今后除了要继续发展例如交通运输、商业餐饮服务等传统第三产业，还应加快促进旅游、信息咨询、金融保险、文化教育等新兴第三产业的发展，不断优化和调整第三产业内部结构，这是提升城镇居民生活质量和促进农业剩余劳动力转移就业的必然选择。

利用产业梯度转移，大力发展中西部地区的劳动密集型产业。经过改革开放30多年的发展，东部地区已经成为我国劳动密集型产业最为集中的地区。近年来，劳动力成本不断攀高，使得作为我国农业剩余劳动力主要流入地的东部地区开始面临生存和发展的压力。要谋求生存，东部地区的劳动密集型产业就必然要向劳动力成本较低的中西部地区转移。在新型城镇化建设的过程中，随着东部城市的产业升级换代，一批劳动密集型产业将会逐步转移到中西部地区。而这种区域间产业转移“将产生挖掘劳动力供给潜力的效果”。由于目前农村农业主体大多是40岁以上的人群，他们已经难以适应跨省、跨地区转移，而一旦“他们发现可以在省会城市或者本市获得就业岗位，就会大幅度增加劳动力供给的基础”[1]。中西部城市要抓住产业转移的机遇，利用自身人力资源充足的优势，发展起形式多样的劳动密集型产业，这不但可以促进农业剩余劳动力的转移，而且也有助于实现区域间的协调发展。

在新型城镇化建设中，我们要继续改进优化第一、二产业的内部结构，稳定发挥其吸收农业剩余劳动力的作用。同时应该积极适应产业结构调整和转移等一系列新的变化，在国家政策引导下，大力促进第三产业的发展，建立起与工业化和新型城镇化相适应的就业结构，这对促进农业转移劳动力就业有着深远意义。

四、结语：实现农业剩余劳动力转移同新型城镇化建设的互相促进

农业剩余劳动力转移同新型城镇化建设是协调发展、互相促进的关系。农业剩余劳动力的转移完善了城市基础设施和公共服务、增加了城市的投资需求、加快了城市经济的发展、缩小了城乡收入差距，这些都将直接推动我国的新型城镇化建设。而随着城镇化建设的推进，中小城镇的发展、产业结构的转换升级将创造出更多的就业机会，为农业剩余劳动力的持续转移提供了可能，而且新型城镇化建设中的农业转移人口市民化工作将实现农业剩余劳动力的深层次转移，稳定长期以来的转移成果。所以说，农业剩余劳动力转移是推动新型城镇化建设的重要动力，而新型城镇化建设又能够进一步促进农业剩余劳动力转移。实现二者的相互促进不但可以实现城乡一体化发展让全体人民共享改革成果，而且这也是全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。