“封禁之故事”：明清浙江南田岛的政治地理变迁*

谢 湜

清宣统二年(1910)，浙江宁波府奉批文，在位于三门湾的南田岛成立南田抚民厅，这是清朝在东南海疆最后一次新设海岛厅县。南田岛自明初即被迁弃，成为封禁海岛，历经清初滨海地区迁界、复界，到康熙、雍正年间定海县、澎湖厅、玉环厅、南澳厅等海岛厅县相继设立，南田岛始终未得展复。在几番开禁的辩论中，官方权衡再三，还是认为海外垦辟，奸良莫辨，洋匪难防，利少害多，甚至决定“永行封禁”。今天我们登临南田岛，还可以在鹤浦镇金漆门天妃宫门口看到一块题曰“金漆门一带各岙奉旨永远封禁 道光三年□月三日立”的禁示碑。清中叶，南田岛始有弛禁之势，直到光绪元年(1875)，浙江巡抚杨昌浚上奏朝廷，认为南田情势已经今非昔比，开禁招垦的时机已成熟(1)杨殿才：《南田记略》，浙江图书馆藏清末抄本，不分卷，第99页。，终获奏准，南田岛终获开禁，并逐步设立行政建置。

明清时期王朝经略海疆的过程中，迁弃海岛常常作为一种政治地理的措置方式被付诸实施，也作为一种政治地理的理念在官方文献中被反复讨论。对于具体岛屿来说，王朝的处置方式及政策演变趋势亦不相同。部分岛屿较早被纳入海上漕运体系，但后来却逐渐难以控制；部分岛屿曾被纳入卫所军事管制体系，此后却处于松懈的半废弃状态；部分岛屿在历次军事征服后长期被弃守(2)谢湜：《14—18世纪浙南的海疆经略、海岛社会与闽粤移民》，《学术研究》2015年第1期，第99—113页。。明中期以后，王朝对于浙江海岛的整体经略，长期存在弃与守之间的两难抉择。如舟山群岛、南田岛、玉环岛等浙江近海诸岛，并非遥不可及，有的甚至近在咫尺，然而其行政建置设立的过程却都颇费周章。

“封禁”策略并非海疆之专属，明清时期在内陆山区和边疆亦有不少相似个案，譬如清代前期对蒙古、东北地区的封禁(3)赵云田：《清政府对蒙古、东北封禁政策的变化》，《中国边疆史地研究》1994年第3期，第20—27页。，以及内陆地区的“封禁山”。上田信曾撰文讨论江西广信府著名的“封禁山”——铜塘山和九岭山的历史，此二山从明代开始封禁，在乾隆年间朝廷鼓励垦荒的浪潮中，江西巡抚陈宏谋等官员开始讨论其弛禁问题，然而，其他官员在弛禁与治安的政策辩论中，对垦殖所能带来的利益存在分歧，遂造成封禁之延续(4)上田信：《封禁·開采·弛禁——清代中期江西における山地開発》，《東洋史研究》 61—4，2003年，第115—144页；唐立宗：《坑冶竞利：明代矿政、矿盗与地方社会》，台北：政大出版社，2011年。。邱仲麟集中考察了明清浙赣交界的“封禁山”——云雾山的采木事件，他发现，按照明代行政流程，山地之封禁与开禁，须经各级官员履勘，巡抚再依据勘察情况撰写奏疏上报，皇帝循例责成相关部院议奏，最后下旨做出定夺。实际的情形则是，双方彼此交锋的过程中，不论是根据勘查事情陈述，抑或编造理由以混淆视听，都必须提出撼动决策者的意见或说辞，这就使得史料里呈现出来的“封禁山”面目多变，甚至神秘莫测，围绕封禁及开禁的争议，也与地方治安、宗族群体、经济利益、政治角力、行政归属问题纠缠在一起(5)邱仲麟：《另一座封禁山——明清浙赣交界云雾山的采木事件》，《历史地理》第30辑，上海：上海人民出版社，2014年，第279—296页。。

有关南田岛封禁与开禁的不少历史文献和地图得以保存，龚缨晏等学者对其进行了细致的文献梳理和研究，取得了相当可观的成果(6)龚缨晏：《南田岛的封禁与解禁》，《浙江学刊》2014年第2期；龚缨晏、马先红：《中国古代海岛地图的若干特点——浙江图书馆所藏〈南田记略〉中的海岛地图研究》，《宁波大学学报(人文科学版)》2014年第3期；龚缨晏：《象山旧方志上的地图研究》，杭州：浙江大学出版社，2015年。。南田岛从弃置封禁到开禁设厅，相对于明清历史来说，其五百年的疆域过程既是连续的，也是断裂的；相对于其他东南海岛来说，其人地关系之演变既有共通点，也有其特质。从中考察明清时期中国东南海疆经略之因袭、海域治理之实践、社会空间之演化，颇耐人寻味。

一、朝代更迭与海岛迁弃

东南海岛的迁弃，与元明之际、明清之交的战事格局有着直接关系。明初和清初的两番海岛弃置，制度形式相似，然而各自面对的岛际格局不尽相同，遂造成海疆空间分割的不同结果。

“兰秀山之乱”(7)《明太祖实录》卷32，台北：“中央”研究院历史语言研究所，1962年，第559页。平定后，明廷将方国珍旧部编入沿海卫所，建立一套以卫所为骨干的沿海驻防体制，力绝其患。洪武时期，岛寇倭乱主要出自方国珍、张士诚余部，其籍入卫所者安身于沿海州县，这一批入卫军士与其他桀骜逋逃者，均在洪武末年老病故去，故沿海暂安(8)郑晓：《吾学编》，《皇明四夷考》卷上，(日本)刻本，第36a页。。然至洪武中期，东南海上方国珍、张士诚余党势力的衰减，并未增强朝廷在东南海岛建立统治的信心。由于卫所体制的建立，加之明初朝廷不再默许承担海上漕运的人户走私，朝廷无法管控或绥靖海岛流动人群，海上动乱依然可能重燃。因此，明廷转而采取消极退守的策略，以坚壁清野的方式下令徙民。王士性在《广志绎》中就叙述了浙江“滨海大岛”的迁弃过程：

宁、台、温滨海皆有大岛，其中都鄙或与城市半，或十之三，咸大姓聚居。国初汤信国奉勅行海，惧引倭，徙其民市居之，约午前迁者为民，午后迁者为军，至今石栏础、碓磨犹存，野鸡、野犬自飞走者，咸当时家畜所遗种也，是谓禁田。如宁之金堂、大榭，温、台之玉环，大者千顷，少者亦五六百，南田、蛟巉诸岛，则又次之。近缙绅家私告垦于有司，李直指天麟疏请公佃充饷，萧中丞恐停倭，仍议寝之。然观诸家垦种，皆在倭警之后，况种者农时篷厂，不敢列屋而居，倭之停否亦不系此。(9)王士性撰，周振鹤点校：《五岳游草·广志绎》(新校本)卷4《江南诸省》，2019年，上海：上海人民出版社，第278—279页。

论者常以海岛弃置归咎于信国公汤和因战事失利怒迁海岛，其言似过之。明初迁弃东南海岛，与漕运、卫所军制等整体政策走向有关，其结果则造成明中后期近海岛链长期脱离州县治理，南明时期海上诸势力所依赖的航路和据点，正是明廷所整体迁弃的东南岛链。

关于迁弃海岛是否合理、可否开禁的问题，不少明代的官员和士人从海防的角度亦展开了讨论。万历中期，鉴于浙江防倭形势紧张，时任浙江按察使司管海兵备道的范涞，领浙江巡抚之命，在郑若曾《筹海图编》及《海防类考》的基础上，编纂了《两浙海防类考续编》(10)李恭忠、李霞：《倭寇记忆与中国海权观念的演进——从〈筹海图编〉到〈洋防辑要〉的考察》，《江海学刊》2007年第3期。。该书“海山沿革”一节，集中追述了浙江宁、温、台三府沿海诸岛的治政演变，对各种政策观点也有所辩证。

海山之间，讲求利害，是大多数海防政策论辩的焦点，范涞用几句话反映了当时的主流观点：

天下之利，莫利于安澜，莫不利于波沸；收尺寸之利而因得须臾之安者，利之利也，幸尺寸之利而遂基潜伏之忧者，利之不利也。(11)③④ 范涞：《两浙海防类考续编》卷8《海山沿革》，《中国方志丛书》华中地方第482号，台北：成文出版社，1983年，第1065—1066，1064—1065,1067页。

即是认为开复海岛得不偿失，宁可禁闭，或者起码维持弃守状态。这种观点本来有望得以纠偏，然而，明代中期海岛通倭事例的频发③，令海防官员谈岛色变，毕竟通倭大罪，没有任何讨论的余地。不少官员还是习惯用农耕编户的惯性思路来考虑行政负担，将海上人群视为乌合之众、亡命之徒④，认为开复海岛只会造成尾大不掉的被动局面。

明清之际，南明部将利用浙闽海岛的区位优势拥兵自重，与清朝周旋。南明政权后期所谓的“分饷分地”，导致海岛社会经历了土地、税收及其他财富重新分配的社会重构。清初征伐南明部将及岛寇，胜败参半，遂使清廷愈发失去对浙闽海岛的掌控能力，视其为寇仇。沿海“迁界令”之实施，针对的即是盘踞于东南海岛的敌对势力(12)谢湜：《明清舟山群岛的迁界与展复》，《历史地理》第32辑，上海：上海人民出版社，2015年，第80—98页。，是明代海岛迁而未复所导致的进一步战略退缩。然而，徙民安插和军饷供应的压力、赋役和盐政的困境，诸多问题很快引发官民要求复界的呼声。康熙二十二年(1683)郑克塽投降后，复界全面展开，展复范围涵盖滨海及近海岛屿。基于南明“海上藩镇”时期所形成的各个海湾的区位特质，朝廷对东南岛屿采取了选择性展复，辅以沿海绿营体系的洋防巡哨制度。在浙闽沿海，位于舟山群岛的定海县以及乐清湾的玉环厅的设置和运作，大体循此路径。

与舟山群岛、玉环岛相比，显然南田岛更为靠近大陆，然而，对于众多海湾来说，具体某个岛屿到底展复与否，有着诸多掣肘因素。包括南田岛在内的三门湾诸岛和海域，是南明名将张名振、张煌言的抗清基地。顺治十一年(1654)，两江总督马国柱在题本中称，据他获得的情报，张名振及其部将正往南田一带聚集(13)《马国柱题为张名振欲攻崇明事末》(顺治十一年九月十一日)，见厦门大学台湾研究所、中国第一历史档案馆编辑部主编，中国第一历史档案馆满文部选译：《郑成功满文档案史料选译》，福州：福建人民出版社，1987年，第51页。。鉴于此，南田岛一直被对岸象山县石浦镇的驻防清军置于严密监视之下，始终处于封禁状态。

康熙年间东南沿海和近海岛屿的复界，在各地呈现出不同的进程和面貌。例如舟山群岛之展复，系由沿海之原定海县(后因舟山本岛新建定海县，原定海县改为镇海县)牵头操办。定海知县郝良桐先从舟山本岛开始展复，以优惠政策招徕垦荒，对于明初迁徙后版籍久失的金塘岛、大榭岛则不必强求开复(14)康熙《定海县志》卷3《形胜·海防(附)·请复舟山议》，舟山市档案局馆整理本，2006年，第93页。，至于离舟山本岛更远的大衢山(或作大朐山)等岛屿，始终搁置不开，一直到光绪四年(1878)才正式展复。南田岛的封禁命运几类大衢山，但过程更为曲折。

自康熙年间舟山展复并设立定海县，雍正六年(1728)浙江总督兼巡抚李卫展复玉环、设立玉环厅之后，关于南田岛的展复之议开始浮出水面。据目前查得的文献，雍正年间历次动议的详请，似乎是在乾隆五十二年(1787)浙江巡抚觉罗琅玕的奏折中才有详细的回顾。据称，雍正十二年(1732)，宁波府鄞县人范淇园曾呈请开垦南田，当时浙江布政使张若震查得“南田孤悬海外，内无陆汛，外乏水师，或通别省，或通外番，一经开垦，匪徒群集，巡防难周”。 浙江巡抚嵇曾筠批饬“永行封禁”。乾隆皇帝的朱批是：“依议，该部知道。”(15)②⑧⑨ 《觉罗琅玕奏闻查明久禁荒地南田地方不便开垦缘由并绘图贴说恭呈御览》(乾隆五十二年十月十三日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：403052005。

“孤悬海外”的说法多少有点夸张，只要稍微了解实地的人都明白南田岛近在咫尺，然而，在普遍抵制开禁的政策导向下，“孤悬海外”、 “永行封禁”成为了后续文书关于南田问题的常用语句。乾隆十四年(1749)，浙江民人宋美英请垦南田，巡抚方观承委派宁波府知府胡邦佑踏勘，胡邦佑禀请弛禁，时因方观承升任直隶总督，此事暂时搁置。其后，藩司叶存仁会同宁台二府查勘，以“海外垦辟，奸良莫辨，洋匪难于防范，仍请永远封禁”，浙江督抚喀尔吉善、永贵饬遵永禁②。一年之后，江西道监察御史欧阳正焕奉差到浙，他在乾隆十七年(1752)上奏，主张开垦南田：

(南田岙)东北距石浦卫城不过五里，西南从斗门墺出入外周大涂，中有三十六墺，约计地面平衍之处可垦上田九百余顷，其海滨山角稍瘠者，亦可垦田八百余顷……如玉环、舟山以及金塘、黛山等处，皆经前督臣奏准陆续开垦在案。玉环去海数百里，黛山之田不及九百余顷，一经耕种，遂成沃壤，昔荒今熟，初无弃地。况南田近在咫尺，兼以象山、健跳等营船沿海周布，既万无滋事之虞。(16)《欧阳正焕奏请开辟浙省南田岙土地以资民生》(乾隆十七年)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：007893。

欧阳正焕的奏议有理有据，然而, 对于清廷来说，南明时期整个三门湾地区抗清势力之顽固盘踞，多少令人心有余悸。闽浙总督喀尔吉善和浙江巡抚觉罗雅尔哈善都不赞成开禁，表示此前玉环、舟山开禁时未及南田，肯定有深谋远虑(17)《清实录》卷412，乾隆十七年四月上，北京：中华书局，1986年，第14册，第395—396页。。他们还认为，南田岛“孤悬大海，直接外洋”，其海岸特点和舟山、玉环也不一样，都是平坦沙滩，没有淤泥，停舟和起航都非常便利，一旦开垦之后，垦户将米谷豆麦、铁器硝磺、盐斤贩运出海，接济匪盗，就会给海防带来极大的困难(18)《喀尔吉善、觉罗雅尔哈善奏覆南田岙应请照旧永禁开垦折》(乾隆十七年三月二十九日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：403001329。。在这番讨论期间，喀尔吉善已年老乞休，觉罗雅尔哈善则是在前一年才由工部右侍郎转任浙江巡抚，兼管两浙盐政，不知是出于派系政治，还是开垦南田触及某些具体利益，上述辩驳的依据显得十分牵强。而且，喀尔吉善和觉罗雅尔哈善也一口咬定欧阳正焕“未身履其地”(19)《清实录》卷412，乾隆十七年四月上，第14册，第395—396页。。欧阳正焕到底有没有亲自上岛调查？暂无从考证，不过，朝廷还是接受了封禁之议。从军机处的前后表述来看，朝廷似乎有意力挺觉罗雅尔哈善(20)《清实录》卷412，乾隆十七年四月丙午，第14册，第395—396页；赵尔巽等撰：《清史稿》卷314《列传》101《觉罗雅尔哈善》，北京：中华书局，1977年，第10699—10701页。。结果，南田岛这个相当靠近大陆、适垦土地颇为可观的岛屿，在有清一代很长时间内，继续成为封禁海岛。

乾隆四十八年(1783)后，不少人催促官方批准南田复垦，到乾隆五十二年，“浙江会稽人王绍修呈请将宁波府象山县地方荒地数百余顷开垦，召民佃种等情，随详加询问。据称，象山县大小南田、樊岙、鹁鸪头、大佛头、大月岙五处地方，有荒田数百余顷”⑧。从档案叙述来看，王绍修是在京城提出此项呈请，朝廷“将此案交与新任巡抚觉罗琅玕，确查档案，并委大员前往详细履勘”；因王绍修患病，此番调查延至三月，“觉罗琅玕派委宁绍台道印宪曾，台州府知府王贻桂，吊齐历来原卷，带同原呈人王绍修，前往象山县详察情形”；最后“勘明南田等处，久经封禁，今若开垦，利少害多，请仍行封禁，绘图贴说”⑨。

从雍正到乾隆有关南田的一系列请垦案件，均以永禁告终，官方反对开垦的理由，也常以前案为据，因循封禁，率由旧章。值得注意的是，档案叙述中也透露了当时南田占垦的不少具体情况，比如抚臣觉罗琅玕就提到：

查沿海一带，凡垦山种茹、捕鱼挑贩之辈，闽人十居七八，土著不及二三。一经弛禁，承垦之人亦须召佃雇工，无籍之徒闻风而至，聚集更多，往来杂沓，最难稽查。日久蔓延，难保无勾结为匪之事。(21)② 《觉罗琅玕奏闻查明久禁荒地南田地方不便开垦缘由并绘图贴说恭呈御览》(乾隆五十二年十月十三日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：403052005。

觉罗琅玕反对开垦的态度十分鲜明，其提议，“除立案不行外，仍将具呈之人从重治罪，以绝奸匪而靖海隅。南田既不准其开垦，则附近之箬鱼山、鹁鸪山，亦应一体永远封禁，以归画一”②。朝廷依照其奏议，此后对请垦者采取严厉的态度，封禁的范围也进一步扩大。

到了嘉庆十四年(1809)，又有镇海耆民至楠等“具呈步军统领衙门，以人多地窄，吁请展辟南田”。据至楠请呈中称，他的请求在乾隆十四年就已经提出，宁波府吴邦裕奉饬查勘，详请耕种，没有得到批复。于是，从乾隆四十八年至五十三年“民人次呈叠催。皆由司道批准候勘，迁延已久，迄未举行”(22)庄士敏：《玉余外编文钞·上南田事宜书(代)》，收于杨保彝辑：《大亭山馆丛书》，清光绪中阳湖杨氏刊本，《稀见清代民国丛书五十种》第5册，北京：国家图书馆出版社，2014年，第462页。。嘉庆十八年(1813)，“户部尚书托津奏报浙江民人张鹏翮违例具呈开垦象山县属之南田禁地”，认为：“该民人张鹏翮等以久经封禁之地，违例具呈开垦，妄生觊觎，殊非安分之徒，一并请旨，将该民人张鹏翮等即交兵部，解往该省，照例治以应得之罪。”(23)《户部尚书为民人呈请开垦事》(嘉庆十八年十月二十一日)，台北：“中央”研究院历史语言研究所内阁大库档案，登录号：049816—001。显然，在觉罗琅玕奏议获批之后，请垦者并未善罢干休，有的甚至铤而走险。

从这些奏议档案的行文来看，乾嘉之际，官僚系统内部对于南田垦复案这个“烫手山芋”常常互相推诿，各级政府则采取拖延战术，谁都不想担责任。其中，觉罗琅玕还提到一个很重要的现象，就是在沿海开垦荒地的过程中，“闽人”占据相对优势。而庄士敏上书中提及的至楠，其“镇海耆民”身份也十分突出，至楠和上述这些催促官府开禁的“民人”，是否就是觉罗琅玕描述的“土著”，他们的急切申请，是否出于应对闽、广人继续在南田“违例”占垦的情状？假若官方无意将开禁摆上台面，又睁一只眼闭一只眼，为何这些宁波府人民不能直接上岛与闽粤人竞争，是否是实力居于下风？给我们留下很大的想象空间。觉罗琅玕还提到，在沿海垦荒过程中，召佃雇工是一个普遍的现象，而这些“自由劳动力”，对官方来说就是最令人头痛的“无籍之徒”，除了户籍人群的竞争，沿海及海岛占垦中的雇佣关系扮演了什么角色，需要进一步考察。

二、封禁海岛的开复之议

道光元年(1821)，帅承瀛出任浙江巡抚，对于南田封禁及其“惯例”，他在道光二年四月二十七日与闽浙总督庆保联署的奏折中讲得很清楚：南田仍然处于封禁状态，只允许春冬二汛各渔户在南田岛各个山岙搭盖棚厂，晾网晒鱼，事毕即行驱逐拆毁，每年照例委员季巡岁哨，以防藏匿。有意思的是，帅承瀛道光元年到任，“正值渔汛之时”，到了十一月，他经过认真巡察，“闻该处仍有民人聚集”，帅承瀛纳闷，“其时渔汛已过，何以尚未散归？”恰好在那个时候，庆保来到浙江，他得知情况后，与帅承瀛商议，知会浙江提督王得禄，各派员弁前往南田暗访。结果得知，禁山之内已有男妇老幼四五千人，草寮一千五百余间，已垦山田平地共约三万余亩，由于土地肥沃，易于耕种，无业游民借口采捕，潜行垦艺，由于是禁山，官兵不常驻扎巡逻，于是聚集日多(24)以上见《闽浙总督庆保奏为浙省南田地方历久封禁大略情形拟委大臣前往确勘事》(道光二年四月二十七日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—22—0044—038。。

庆保本籍满洲，曾于嘉庆年间代理台湾府知府，有治理东南海岛的经验。嘉庆二十二年(1817)九月任湖广总督，嘉庆二十五年至道光二年任闽浙总督。王德禄是嘉庆年间的水师名将，曾先后与李长庚、邱良功抗击蔡牵，战功卓著，历任福建提督、浙江提督，对闽浙海域的局势应该也是了如指掌。庆保和王德禄的海疆治理经验，对于初任浙江巡抚的帅承瀛，应该是很有帮助的。有意思的是，在道光元年、二年的渔汛时期，督抚对南田治理问题都选择了暂缓处理。在海洋历史上，个体、群体乃至国家在渔汛期往往采取非常规的经营和应对方式。布罗代尔曾提到，16世纪瓦洛阿家族和哈布斯堡家族争夺海上霸权时，双方约定在鲱鱼汛期停止出兵，并且大致上遵守信约，从而保证欧洲不至于失去这个天赐的食物(25)[法]布罗代尔著，唐家龙、曾培耿等译：《菲利普二世时代的地中海与地中海世界》第1卷，北京：商务印书馆，1998年，第249—250页。。清代闽浙官员在渔汛时期不强求维持海上秩序，究其原因，或许是出于保护渔民的经济利益，或许是黄鱼汛期东南海域复杂的海上环境并不利于任何主动治理的举措。

帅承瀛和庆保的奏折中，他们的态度都是希望对封禁成例有所突破，但没有正面提出开禁，其原因在奏折中亦有所透露，即是南田永禁早已写入户部则例，难以轻易改变。结合前面的叙述，很可能在嘉庆十八年(1807)户部尚书托津严饬惩治私垦之前，禁令就已纂入户部则例。在奏折中，帅承瀛和庆保回顾了雍正以来历次申请开禁无果的过程，指出了私垦问题屡禁不止的事实，由此认为，冰冻三尺非一日之寒，如果拘泥于封禁成案，执意驱逐私垦穷民，则容易诱发匪乱。他们提议，在五月渔汛结束后，委派按察使朱桂桢率员上岛调查，勘明地形及私垦确数，然后讨论妥善安顿之法(26)③ 《闽浙总督庆保奏为浙省南田地方历久封禁大略情形拟奉大臣前往确勘事》(道光二年四月二十七日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—22—0044—038。。

无论开禁与否，既然督抚已经提到私垦严重的既成事实，不得不设法解决，道光皇帝在朱批上表明了支持态度：“此系必应办理之事，查覆后悉心妥议，务期经久无弊，方为至善，所奏知道了。”③庆保、帅承瀛的上奏和道光皇帝的批复，催生了南田垦复史上一份重要文献，即是按察使朱桂桢的调查报告《论南田山开垦状》的诞生。前面提到，乾隆十七年欧阳正焕到底有无上岛调查，成为疑案，而此番朱桂桢之调查，则有确切的记录。道光二年六月二十一日，庆保上奏称，六月二十日奉道光皇帝的朱批， 奉旨勘察无业游民在南田禁山垦种的情况，但其时由于新任浙江巡抚成格尚未到任，朱桂桢兼任藩司，故未能马上赴南田调查(27)《闽浙总督庆保奏为催勘南田禁山事》(道光二年六月二十一日)，中国第一历史档案馆，文献编号：03—2975—034。。到了七月初五，帅承瀛上奏汇报，成格已经上任交接，朱桂桢将于七月十二日选带明干文武员弁七人，自省起程，前赴南田勘办(28)《浙江巡抚帅承瀛奏为朱桂桢自省起程赴南田查勘禁山情形事》(道光二年八月十三日)，中国第一历史档案馆，文献编号：03—2527—035。。随后，朱桂桢写成《论南田山开垦状》一文，对这次调查的过程和结果做了详细的报告，其文曰：

本司遵于七月十二日带印起程，于二十三日抵石浦，带同委员人等，于次日一早渡港，十里抵长山嘴，为入南田初境。山势绵亘，进山一里，方见草寮零星散处，随即按里挨查，其所种多系蕃茹，亦间有平田……旁有海涂，开垦山粮平田，是为南田山极处。又转至林门，系大南田之西，沿港一路甚长，谓之林门掘港，山土尚厚，地多开垦，其下海涂亦宽。计查南田山内十一岙，共垦户一千五百七十四家，男女共四千零九十八口。山地平田共一万三千三百十六亩零。自长山嘴以南至金漆门，约斜长五十里，广约三十余里不等，皆连山共土，并不隔港，总名南田山。自八月初一日渡港，查附近南田之山共七岙，曰大、小乌岩，即珠门山，与大、小蛤蜊山势相连，去林门港仅二三里。地势甚狭，搭寮住者零星数户，每户所开自数亩至十数亩而止。曰箬鱼山，与打鼓寺、合电门各为一山，旧绘为一岙，殊谬。其山甚小，曰花岙，即大佛头，山虽雄秀，地颇瘠薄，并无平畴，山前、后亦有搭寮开垦者。曰蟹礁头，长有十四、五里，山下有海涂平地，穷民开垦渐多。曰鹁鸪头，山内有大塘、小塘、坦塘、白箬塘，地颇平坦肥饶，开垦亦多。山虽只有六、七里，而人烟稠密，衡宇相望。曰花屿湾，居人稀少，惟山之半坡，亦间有开垦者。以上七岙，共垦户八百三十八家。男女二千三百八十九口，山地平田共三千三百八十六亩七分，系在南田山以外，向亦封禁。共长约五、六十里，岛小地窄，不能多聚人丁。亦不能多种田亩。本司查看之时，并细为询问，皆系无业贫民。临海、黄岩县人居其大半，温州、平阳居十之一二。象山虽附近，转不过百余人。有祖孙父子数世在山开垦者，有三四十年、二三十年不等者，皆携有家室。间有不带眷属者，皆依棲南田山内耕种，所以近年来开田渐广。外来游棍每于秋收后聚集匪徒，肆行强割。穷民甚以为苦。因在封禁山内私垦，有干例禁，不敢控官究治。(29)朱桂桢：《庄恪集·论浙江南田山开垦状》，载朱绪曾：《金陵朱氏家集》，收入《清代家集丛刊》第57册，朱桂祯《庄恪集》，收入《清代家集丛刊》，北京：国家图书馆出版社，2015年，第652—657页。

朱桂桢首先摸清了海岛占垦土地的具体位置和规模，纠正了一些过去调查中的地名错误，这也说明，乾隆五十二年觉罗琅玕派人与王绍修等查勘后所要求的“绘图贴说”的决定(30)④ 《觉罗琅玕奏闻查明久禁荒地南田地方不便开垦缘由并绘图贴说恭呈御览》，(乾隆五十二年十月十三日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：403052005。，应该是得到了落实，朱桂桢很可能利用了当时绘制的地图。根据朱桂桢的访谈，私垦南田诸岛的无业贫民大多数来自浙江台州、温州，而且已经颇具规模，成定居之势，来自对面象山等处的垦户反倒不多。私垦者在封禁状态下的土地开发过程中，也存在利益的纷争。关于私垦者的来历，此前觉罗琅玕曾言“闽人十居七八，土著不及二三”，朱桂桢则进一步指出了临海、黄岩、温州、平阳几个来源地，笔者在此前的研究中已发现，这几个地方私垦者其实就是长期活动在浙闽海域、经历了清初海岛占垦入籍、将籍贯身份定为浙江温州、台州沿海县份的操闽方言的海上人群(31)谢湜：《14—18世纪浙南的海疆经略、海岛社会与闽粤移民》，《学术研究》2015年第1期。。

面对南田占垦开田一万六千七百多亩，私垦者六千四百多人的局面，朱桂桢提出了若干对策建议，包括：任命南田海疆直隶同知，定为海疆要缺，管理地方；与南田各处加强防守，移驻水师；石浦应归南田管理；应严拿游棍以安穷民，抓拿大南田岛最凶横之金某等；丈量南田地亩，报部升科；化私为公，官府收买私煎盐灶等等。朱桂桢认为，基于南田地势险要，封禁已久，首先要加强防守；然而私垦问题由来已久，积重难返，为防止穷民作乱，还是要妥善安顿，“若不因地因时，筹度久远之策”， “徒袭封禁之故事”，“转虑贻患将来”④。

正如帅承瀛所说，以前每次调查都未能获知私垦人户及土地的确切数字(32)《浙江巡抚帅承瀛覆查宁波台州连界南田封禁地方私垦户口及开地亩实在数目事》(道光二年十一月二十九日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—01—0624—033；或《浙江巡抚帅承瀛奏为查办南田封禁地方情形事》(道光二年十月二十九日)，中国第一历史档案馆，文献编号：03—3386—073。，与此相比，朱桂桢的考察结果比较详尽，更重要的是，整个查勘工作的发起与执行都有从中央到地方的各级文书记录。因此，其调查结论不同于乾隆年间欧阳正焕的上奏，各级官员难以质疑其可靠性，唯有根据其调查结果及其初步处置建议，进行对策讨论。

到了该年十一月二十九日，帅承瀛向朝廷奏报了朱桂桢考察的结果，在奏折中，帅承瀛肯定了朱桂桢调查的结果，但基本上否定了其主张。帅承瀛认为，虽然朱桂桢意在抚恤贫民，但是南田封禁已久，未便遽议更张；而且为了安顿秩序，必须设官驻兵，需要大量经费，而且防范效果未见得理想，不出数年，就与弛禁无异，必须计出万全，方可无虞(33)《浙江巡抚帅承瀛覆查宁波台州连界南田封禁地方私垦户口及开地亩实在数目事》(道光二年十一月二十九日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—01—0624—033；或《浙江巡抚帅承瀛奏为南田私垦民人散尽并妥为安顿等事》(道光三年正月十二日)，中国第一历史档案馆，文献编号03—3387—001。。为此，帅承瀛采取了较为严厉的清查措施，其中特别提到了抓拿“老本”的决心，关于“老本”，他在奏折中称：

该处垦户俱系宁、台两府所属各县民人，其始皆由豪强之徒，私相占踞，招人垦种，计亩收租，名为老本。如有不由招佃自来耕种者，该老本等即以私垦禁地，向其挟制，至秋收时，将花息肆行抢割，最为强横不法。是欲期禁地肃清，必先驱除老本。至各垦户等，多系去来无定，每年收获完竣，一经地方官驱逐，即行散归本籍，或有深山僻岙，巡查未及者，所剩不过数百人……今自十月以后，归还本籍者已有二千余人，现尚有陆续散出者，是该升司原查户口各数与目前又属不符。此等散归民人既系本籍，各有家室，岂容于封禁重地任其出入自由？若此时不为查禁，一至明岁春融，渔汛旺盛，势必乘机复行窜入，或更从而影射招邀，纷纷前至，亦属无从辨别，则人数愈众，措置愈难……宁波府知府任兰祐会同营员，拿获著名老本苏赖一富等二十名。(34)⑤ 《浙江巡抚帅承瀛覆查宁波台州连界南田封禁地方私垦户口及开地亩实在数目事》(道光二年十一月二十九日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—01—0624—033；或《浙江巡抚帅承瀛奏为南田私垦民人散尽并妥为安顿等事》(道光三年正月十二日)，中国第一历史档案馆，文献编号03—3387—001。

帅承瀛的这番表态，一方面是因为朱桂桢八月突然离任(35)陈汉章：《南田志略》，收入氏著《缀学堂丛稿初集》，浙江省图书馆藏，民国二十五年铅印本，第14a页。，一方面则是因为在朱桂桢调查之后，委派府县官员进行了新一轮复查。其调查结果展现了南田诸岛占垦人群的更多面向。特别是其中的时空特征和权力关系，渔汛之时，往往也是占垦者入驻海岛之时。海岛也并非占垦者的自由天堂，一旦土地垦熟，那些把持资本、雇佣劳力开垦禁地的“老本”，常常会肆意抢夺弱者的劳动成果；而入秋以后，三分之一的占垦者又已退出海岛，返回原籍。在帅承瀛看来，“老本”们和这部分“游耕者”当然不应该列入安抚之列，而应加以驱逐。

在朱桂桢离任，帅承瀛决意惩治老本的时候，浙省人事又有了重大变动，赵慎畛接替庆保，任闽浙总督(36)赵尔巽等撰：《清史稿》卷379《列传》166《赵慎畛》，第38册，第11599—11601页。。赵慎畛是湖南武陵人，嘉庆元年进士。在惠潮嘉道任上，“海阳、普宁民械斗掳掠，聚众久，官不能治。公驰往，捕诛之。沿海民多寮居，藏匪销赃，公悉编入保甲，毁其栅寮，水陆获盗无数”(37)赵慎畛著，徐怀宝点校：《榆巢杂识》，收入《历代史料笔记丛刊·清代史料笔记丛刊》，北京：中华书局，2001年，附录，《武陵赵文恪公事略》，第243—247页。。显然，赵慎畛对沿海治理颇有经验，其手段也非常果断。道光二年(1822)，朝廷温谕褒勉，擢升其为闽浙总督，令其严申军律，督促诸镇营汛勤加训练，率领水师缉拿海盗。当时浙洋商艘报劫，赵慎畛严责水师，立海口渔船出入章程，水陆合捕。福州闽安镇外有琅琦岛，居民二千户，多为奸利济匪。赵慎畛得知后，移驻水师于岛上，建炮台、望楼，有力地加强了防守⑤。

赵慎畛这位捣匪拆寮厉害角色的任命，似乎激发了帅承瀛的斗志。道光三年正月，在赵慎畛尚未到任之时，帅承瀛上奏皇帝，禀报了复查南田私垦案的调查及处理的进展：

前升司朱桂桢甫行筹议安顿，即有武生鲍龙辉等带领数十余人入山占垦，经委驻石浦弹压之宁波府同知熊濬拿获究办……今若将四千余人安顿在内，必致辗转勾结，渐聚渐多，同在一山之中，势不能划分界址，此开彼禁，使此后不添入一人，增垦一亩，是名为安顿，不数年间直与弛禁无异。从此豪强之徒互相攘夺，必将争占不休……该府等随即亲入南田，在于适中地方支设帐房驻扎，逐日分赴各岙挨厂勘查，该垦户等皆知遵奉劝谕，即于旬日之间尽数散出，将原搭棚厂全行拆毁，所收米谷杂粮裹担旋归，俱系自愿搬移，略无刑驱势迫，其情形极为安静。统计十八岙中，仅有老病及无家可归者二百二十名，业经该府派员送至石浦安置，按日赏给口粮，并查明有无原籍，分别抚恤递送。其林门岙、蟹礁头二处有私煎之户金宗贵等六名，自恃强悍，不肯迁移，当即拘拿惩办等情。前来臣查南田私垦各户皆由老本包庇，以致聚集多人，今既将老本拿办，伊等无可依恃……查此等垦户俱系象山、临海、宁海、天台、黄岩、太平、平阳七县民人，前升司朱桂桢曾于查勘时编造姓名籍贯清册……该垦户等向曾筑有堤埂塍围……复行逐岙搜巡，将堤埂次第犁毁，其拆决处所，一经潮水灌入，即成废地……即封禁之地可期肃清。(38)② 《浙江巡抚帅承瀛奏为委员覆查南田私垦民人现已尽数解散并设法安顿事》(道光三年正月十二日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—22—0046—003；或《浙江巡抚帅承瀛奏为南田私垦民人散尽并妥为安顿等事》(道光三年正月十二日)，中国第一历史档案馆，文献编号：03—3387—001。

此次调查基本上全盘否定了朱桂桢的“安顿”之议，指出“安顿”实为“弛禁”，因此采取了强硬的驱散行动。宁波府知府任兰佑充当了急先锋，将私煎私垦人户及占地招租之“老本”尽数驱逐。此次肃清海岛落网的私煎之户金宗贵，或许就是朱桂桢曾提到的“大南田岛最凶横之金某”。在此次行动中，官府对宁波、台州、温州三府的私垦户一视同仁，对私垦户的棚厂和田堤也搜寻拆毁。道光皇帝的朱批是：“详慎妥议办理，据实具奏，再降谕旨。”②似乎颇为满意。

两个月后，赵慎畛正式上任，同时兼理福建巡抚。他认为帅承瀛既然肃清了海岛，就要恢复封禁旧制(39)④ 《闽浙总督赵慎畛奏为浙省查办南田民人擅自垦种情形等事》(道光三年四月初十日)，中国第一历史档案馆，文献编号：03—52—2976—009。。考虑到渔汛一到，忠奸难辨，私垦者又可能会浑水摸鱼。赵慎畛分别饬令定海、黄岩两镇及昌石、健跳各营严密巡逻，他还主张，将来善后各事，需要议设文武员弁，添置卡汛兵丁以资防守④。赵慎畛在奏折中也提到，他上任后几个月其实主要在闽省办公，所以朝廷的指示仍由帅承瀛就近详细复定。

到了七月十三日，赵、帅督抚联署上奏，再次回顾了历次南田欲开复禁以及种种不便开禁的过程和原因。通过协调浙江各府县，特别是垦户的原籍府县，以置换荒地的方式安置游民，同时加强海上巡防。督抚宣称“南田十有八岙实已全数肃清”，进而提出了若干善后章程的草案，其中重要的主张是将原来驻扎在宁波府鄞县的海防同知移驻南田对岸的石浦港，并改为冲繁海疆要缺，以利威慑弹压。他们还推荐原石浦巡检宗人寿出任海防同知，其他的水师兵力调配,此不赘述。针对渔汛时期的秩序，督抚建议划定渔户上岸搭寮的界址，防止他们借机私垦，此外，渔船到石浦一带须前往同知衙门挂号登记。对每年宁绍台道及定海、黄岩二营巡洋会哨制度已作出严格要求(40)《浙闽总督赵慎畛奏为肃清浙省南田禁地偷入煎垦游民并遵旨会议善后章程事》(道光三年七月十三日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—01—0644—022。。整体看来，各项善后章程都比较具体可行，立意也不可谓不高。八月十二日，吏部收到移会，宁波海防同知移驻石浦,专管南田禁山的决策得到了落实(41)《吏部为南田禁地全就肃清由》(道光三年八月十二日)，“中央”研究院历史语言研究所内阁大库档案，登录号：180388—001。。

从南田开禁之议浮出水面、朱桂桢入山查勘并提出安顿之策，到赵慎畛、帅承瀛肃清海岛、遣徙私垦户，一年间政策风向大转弯，多少显得蹊跷。单从现存奏折文书，难以判明其中奥妙。稍后的文献对其中原因有一种解释，即是督抚意见不合。

同治年间宁绍台道史致谔的幕宾庄士敏曾专述南田事宜，其文曰：

复查朱庄恪桂桢于道光二年任浙臬时，有勘议南田山开垦节略，载入《皇朝经世文编》。迹其躬履筹划，详审精密，瞻言百里，哀我惮人之劳。俯仰盛时，见先大夫之肃，按庄恪家集，以升任甘藩，去浙，两院复意见相左，议遂不行。其时总督为赵公慎畛，巡抚为帅公承瀛。(42)庄士敏：《玉余外编文钞·上南田事宜书(代)》，收于杨保彝辑：《大亭山馆丛书》，清光绪中阳湖杨氏刊本，《稀见清代民国丛书五十种》第5册，第462页。

光绪年间，石浦同知杨殿才编纂的《南田记略》收入了一篇《道光壬午岁浙江按察司朱桂桢遵札勘议南田山开垦节略》，所列朱桂桢开禁议与前引《庄恪集·论南田山开垦状》内容基本相同，杨殿才在文后另附加一篇《南田禁山记》,其文亦见于前引《庄恪集》，曰：

道光壬午，余奉督抚奏委前往相度，盖重其事也。余于七月望后……私垦者皆搭篷以栖，或数十人，或百余人，相聚处所种多苞谷黍粟，身无完衣。余见而悯之，询其疾苦，佥曰：“民等来此偷种，特救死耳。每秋成时，辄有强暴暨兵役勾结，抢其粮去，以奉封禁，不敢声张。”余尤悯之，遂揆度形势，凡岛内高下险夷之处，无不亲至。拟请开南田，议设府同知一员，都司一员，兵四百名以卫之，虽不封禁而无后患矣。会余升任甘肃藩司，不果竣事，督抚意见不合，格之而止。后方伯贺公长龄见其议，叹曰，此民生利病，不可废也。遂采入《皇清经世文编》。是役也……危极亦快极也，因追而记之。(43)朱桂桢：《庄恪集·雪泥鸿爪记·第三图南田禁山》，第659—660页。亦见于杨殿才：《南田记略》，第34页。

该文为朱桂桢之补记，其中提到了贫民遭遇兵匪双重压榨的窘境，并直接点明了督抚意见不合遂造成开禁事罢的经过。有关督抚相格的细节，自然是难以求证，然而道光初年这番政策抉择的过程十分值得玩味。朱桂桢的总体思想，就是他所谓的“化私为公”，对于合理性和可能性，他强调，安顿这些私垦穷民，绝对不是姑息养奸，而是务实地考虑海疆的安定。然而，一旦承认私垦者的合法性，实质上就突破了户部则例所规定的“永禁”成例，如此一来，就容易被那些持保守观念、支持封禁的人抓住“违制”的把柄，这着实给督抚出了一道大难题。

帅承瀛在开禁的问题上，首先是表达出关心民瘼的立场，同时又对否定封禁成例表现出不以为然的态度，相比之下，朱桂桢的务实方案显得更加激进，于是采取了一种更加严厉的处理办法，即是先清查而后复垦，结果导向了剿而不复的境地。赵慎畛上任之后，这种观念导向愈演愈烈，遂愈请愈禁，行政官员的立场越来越保守，政策越来越严苛。

道光三年以后的数年间，官府加强了象山石浦港一带的炮台、营房等军事设施的修建和维护(44)《浙江巡抚刘彬士奏为封禁南田案内奏准添建营房等工照案兴办以资戍守事》(道光八年八月初四日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—20—0012—020。《浙江巡抚乌尔恭额奏为南田炮台坍坏请旨动项修办事》(道光十五年四月二十一日)，中国第一历史档案馆，文献编号：04—01—20—0013—022。，继续封禁南田并保持防守。到了道光十七年(1837)，南田封禁事又现风波，当年四月，兵部尚书、经筵讲官朱士彦调查石浦同知邓廷彩玩忽职守一案。据朱士彦调查，邓廷彩于道光四年五月初四日起任石浦同知，被人检举，称其“盘踞省城，夤缘钻剌”，久不回任，“以致南田虽系禁山，居人不啻阛阓”，经查明并非如此，邓廷彩仍算称职。朱士彦还提到，宁绍台道周彦于道光十五年(1835)抵任后两度踏勘南田岛，发现并无游民居住以及私垦私煎的痕迹，加上每年冬季都执行烧荒之令，岛上几乎没有数尺高之树，也就无从搭盖寮棚，旧有庙宇也已坍塌(45)《奏为遵旨查明南田禁山情形及石浦同知邓廷彩参款恭折奏闻》(道光十七年五月二十日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：405000969。。封禁海岛、肃清私垦，是道光朝浙江高层官员审度国策民情、海岛人地时局作出的政治选择，不过，中英鸦片战争的爆发及一系列海上战事给不平静的东南岛链带来了更多麻烦。

道光二十一年(1841)八月，英国军舰入铜瓦门，进犯石浦，后又犯钱仓、石浦等处，被清朝定海三镇官军努力击退，但清军兵力亦是损失严重，近乎失守。道光二十九年(1849)，陈双喜在鱼山岛聚众起义，清水师往剿，昌石营都司王廷鳌、健跳营守备游击王大成被杀。咸丰元年(1851)九月，前广东禁烟乡勇头目布兴有等，举众掠三门湾，并集船只于五屿门，其船外壳绿色，人称“绿壳”，后至石浦，浙江巡抚以重贿招抚，授以六品顶带。咸丰五年(1855)七月，广东海盗船“广艇”十三艘至象山墙头、西周、淡港、龙屿等处，向欧、王、孔三家索银数万两;八月，大批“广艇”又进入石浦港(46)王先谦：《东华续录》，道光二十一年八月；象山县志编纂委员会编:《象山县志》，杭州：浙江人民出版社，1988年，篇首《大事记》，第13—14页。。

有关道咸间之兵燹，时人多有讨论，魏源在《武事余记·军政篇》中提到：“其时提督田雄亦言，舟山易克难守，盖城逼海滨，船抵城外，与台湾、琼州、崇明形势迥殊，今封禁内地之南田，而守孤悬之荒峤，以徒贻外夷之挟制，此失地利者一矣。”(47)魏源：《圣武记·附录》，收入《魏源全集》第3册卷14《武事余记·议武五篇·军政篇》，长沙：岳麓书社，2004年，第561页。夏燮在《中西纪事》“闽浙再犯”篇中则认为定海之役输在战略，若能以南田为堡垒，则为上策(48)夏燮：《中西纪事》卷7《闽浙再犯》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊初编》第11辑，台北：文海出版社，1973年，第72—80页。。

对于这类“事后诸葛亮”的评论，民国时期《南田志略》撰者象山人陈汉章不以为然，他认为将定海失守归咎于南田封禁是言过其实，南田与定海所在的舟山群岛相比，更是弹丸之地，舟山都已失守，南田当然不可能幸免于难，遑论拱卫定海(49)④⑤⑥ 陈汉章:《南田志略》，收入氏著《缀学堂丛稿初集》，第18a—b,19b,19b,19a—21a页。。东南海岛的迁弃问题，在国难之际再次上升为国家疆域安全层面的宏大议题，与嘉道时期围绕垦复和秩序恢复的舆论走向又产生了偏离。

与此同时，南田岛私垦问题又有了新动向。道光末年，宁海“老本”仲谟在南田山大百丈村垦地收租，获利不资。临海豪强“金独角”闻之，“纠数百人挟枪炮与仲谟争。仲谟之徒，以习拳棓，故不能当，皆大败去。独角遂据大南田寺基山脚，筑寨屯守，效仲谟之所为”④。在金独角取胜之后，“有象山县马屿村人徐福金，据南田樊岙村，与独角分石门岭为界，岭以南属金独角，其北属徐福金，两家往来，甚相得”⑤。其后金独角击败徐福金，于咸丰十年(1860)独霸南田。徐福金之子赴宁海大胡村，拜杨家保为义父，求为报仇，当时杨家保“募乡勇，董民团，保护洋面，声威方赫然”。杨氏协助徐氏杀入南田，打死金独角，成为南田霸主。不久，杨氏入狱，金氏族人金得利乘机在南田筑城聚众，势力大增。象山知县与石浦绅董民团合力，均不能制。此间，湘军已攻入南京，平定太平天国。同治四年(1865)调集湘军，乘势南下攻南田，竟也败在金得利手上。无奈之下，“宁波府边公乃请发兵勇六千人，四面围守，绝其水米，并请西洋兵轮船，以炸弹攻之”。几经激战，才最终攻下南田岛⑥。

道光二年，巡抚帅承瀛清查私垦，缉拿“老本”，试图维护象山垦户作为佃种者的“无辜”身份，可能也是着眼于清除盘踞在三门湾的闽、粤、温、台豪强势力。然而，随着海疆策略上升到封禁乃至永禁的程度，历任官员越发不敢挑战成规，他们并非不知开垦之利，但估计谁都不想在宦海浮沉中落下违制之口实，遂情愿将封禁海岛上的占垦者视为游民乃至寇盗。因此，中下级官员对于海岛私垦田土和人户的调查结果，到了高层官员这一层面，就难以据实发布，起码在数目字上可以商榷修订，具体的表述和举措也取决于高层的政治权衡。

然而，官方在道光中期虽声称肃清了南田岛，南田却再次迎来新、旧私垦者，来自宁波府、台州府的各路人马乘虚而入，角逐于南田这个权力真空地带(50)龚缨晏：《南田的封禁与解禁》，《浙江学刊》2014年第2期，第37页。。由此来看，邓廷彩的弹劾案绝非空穴来风。宁海仲谟与临海金独角的火并，也彰显了海上的丛林法则远远重要于所谓的籍贯人群之争。

三、疆域安全与土地利益

从明初迁弃海岛到清初沿海迁界，海岛政策大致经历了强制徙民，厉行肃清，再到永远封禁的三番转变，治理方式大概经历了民政撤离、军事管制、坚壁清野的三个阶段。从疆域空间上看，似乎呈现出战略撤退所导致的边界内缩；从政治地理观念上看，迁遣抑或封禁，不是领土的放弃，而是空间管控的不同形式。至于“奉旨永远封禁”之类的政治地理口号，形式上是封禁之“升级版”，实际上大多出自政治权衡，以封禁为由，处理含混之境，敷衍应对开禁之势。

在引言中，笔者提及封禁山与封禁岛问题的相似性以及清代前中期的舆论趋势关于封禁山、封禁岛的开禁问题，在乾隆年间开荒裕国的政策导向中被带出，随后则一直徘徊于开荒利弊和行政负担的辩论之中，前明税使矿监之害及流民矿盗之扰，亦留下挥之不去的阴影。因此，尽管持封禁论者提出诸如“开则必有遗害”之类的宽泛理由，或者空列几条不可预知的危害性，仍然可以得到很多官员的附和以及上峰的支持；而持开禁论者，往往撇开治理难题，强调编户齐民，务本归农的好处(51)胡宝瑔：《请仍封禁铜塘山疏》，载贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷34《户政九·屯垦》，收入沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第74辑，台北：文海出版社，1966年，第1251—1253页。。不过，真要做到履亩编户，在于各级行政官员上下一心、号令一致，而类似闽浙赣三省交界之封禁山，以及迁弃多年、权属不清的诸多封禁海岛，则常常面临困境，要在不同府、县之间达到“齐抓共管”的统一步调，绝非轻而易举，不同官员任期不一，主张不同，各有各的考虑，于是最终的结果常常是以维持现状，甚至变本加厉而告终。

对于朱桂桢实地踏勘后的开禁条议，《南田志略》的编者陈汉章对这篇收入《皇朝经世文编》的文章给予了很高评价，他认为：

《文编》选刻经世有用之文，例不著年岁，此朱庄恪公以道光二年由陕西潼关道擢浙江按察使后，奉抚札查勘南田私垦时所上状也，详悉筹画，化私为公，所举地形并由目验，洵可以坐言起行。(52)陈汉章：《南田志略》，第13a—b页。

“化私为公”四字可谓言简意赅，点明了朱桂桢开垦议的关键之处，因为要解开封禁之成例与私垦之违例之间的紧张关系，其关键点就是正视大量私垦的事实，接纳私垦者的报垦和认垦，承认他们的合法编户身份。清代中叶以后，主张开禁者往往援引舟山、玉环开禁的成功例子，并归结为朝廷的果断决策。当我们回顾了舟山、玉环始弃终复的曲折历程，就可以看到，两者最终顺利开禁并建立了相对稳固的州县行政，关键在于有识官员顺应了明清之交海岛的人居情况和社会动向，在清代前期重整土地赋役的过程中采取了较为弹性的措施。在这个过程中，地方精英重建集体记忆，通过契约、谱牒等各种民间文本的历史叙事，或强调前朝旧制的传统，或适应新朝新政的改变，对社会组织加以维系和更新，确认并保护其资源权利。地方政府在重建管理秩序中的务实化趋势，与民间的合法化策略相得益彰，使得粮户归宗、海岛复垦等改革得以顺利施行。清代中期，朱桂桢等“弛禁派”官员的基本思想，其实也是如此。

清代争辩南田开禁问题，常以舟山群岛和玉环作模拟。实际上，舟山与玉环的秩序重建，关键不在于展复决策的下达，也不在于定海县、玉环厅这两个标志性海岛厅县的建置；重要的是，定海县与玉环厅设立伊始，厅县官员逐步顺应了海岛占垦、闽粤势强的人地格局，采取了比较务实和温和的认垦政策，实现了州县的顺利施政，逐渐将海岛土地领土化，海上人群在地化，并进一步稳固海域汛防、巡哨的军事秩序。相比之下，“袭封禁之故事”的南田岛，虽近临大陆，与陆上社会嬗变、海上内外战事唇齿相依，却因缺乏稳定州县行政，屡屡成为群雄割据的角斗场。在错过康、雍展复契机之后，历经两百年曲折反复，南田问题再次陷入了封禁遣徙的死循环。正如前揭宁绍台道史致谔的幕宾庄士敏所言： “辗转因循，势必流为官样文字……仍封禁之名，滋蔓延之实，是禁而无以善其禁,何如开而思所以善其开。”(53)庄士敏：《玉余外编文钞·上南田事宜书(代)》,收于杨保彝辑：《大亭山馆丛书》，清光绪中阳湖杨氏刊本，《稀见清代民国丛书五十种》第5册，第463页。石浦同知杨殿才的论述也非常精辟，他说：

南田或禁或否，皆不能经久而无弊，总之治法赖有治人，有治人则禁之，而山境肃清，开禁亦无他患。无治人则禁为具文，开禁亦不能必盗贼之不生也。二者相衡，朱庄恪开禁之议较有实际。(54)杨殿才：《南田记略》，第33页。

“治人”虽无，私垦者倒是前赴后继。在清代两百多年封禁期的后段，来自宁波、台州的占垦者势力呈上升之势，胜过闽粤垦户。乾隆时，巡抚觉罗琅玕所述“闽人十居七八”，以及道光年间朱桂桢所说的“临海、黄岩县人居其大半，温州、平阳居十之二三。象山虽附近，转不过百余人”的情况似乎不再。从明清浙闽海域人群流动和势力消长的整体走势看，闽粤人在东南岛链多处居于优势，主要源于其长期从事海上流动作业、渔业及其他贸易的传统，及其组成规模化船帮并具有雄踞海岛的实力。不过，清代雍正年间，宁波象山一带本地渔民、渔船组织的兴起，逐渐显露出后来居上之势头。这种势力消长是否与闽粤人群的拓展重心逐渐趋向南中国海贸易有关，尚需进一步考究。

据象山当地文献称，从康熙后期到雍正时期，东门岛渔民开始仿福建式样造大捕船，每年农历三月二十三或四月初八，大捕船队北上岱山岛、衢山岛一带洋面，采用大捕抛碇张网作业，张捕大、小黄鱼。因捕鱼得利丰厚，东门不少大户人家纷纷造大捕船，开办鱼行。当时，东门大捕船在岱山东沙角铁畈沙做埠，租借民房为栈房，经五十余年的发展，有大捕船80多艘(55)《象山东门岛志略》编辑委员会编：《象山东门岛志略》，象山县机关印刷厂，2000年，第100、154页。。

东门岛渔帮于乾隆三年(1738)创立太和渔业公所，比奉化渔帮的栖凤公所(1748)成立早10年，比普陀螺门渔帮庆安公所(1863)成立早一百多年，是浙省较早成立的渔业组织。出现大型船网工具后，拥有较多渔船渔具的渔民，渐成“渔东老板”，在三门湾一带俗称“长元”(或掌元、张年)，部分受雇于“长元”的渔工所在的渔村开始形成”长元制(雇佣制)”。“长元”初期与渔工一起劳动，船、网工具按一定股份收取酬金，称“硬脚长元”。乾隆至嘉庆间，大对、大捕船作业兴起，部分“长元”脱离劳动，雇佣渔工出海劳动，称“海上长元”。有一种“长元”仅岸上组织指挥生产，称“岸登长元”。另一种租渔船、渔具雇工捕鱼，称“砂锅长元”(56)民国《鄞县通志》第五《食货志》，见《中国方志丛书》华中地方第216号，台北：成文出版社，1974年，第2027页；《象山东门岛志略》编辑委员会编：《象山东门岛志略》，第104页。。限于目前所得文献，尚无法确认象山渔东老板“长元”与南田招人私垦的“老本”是否为同一人群，但宁波、台州籍人群控制三门湾一带沿海及海域的趋势已经显露。

咸同之际，官方费尽气力才得以剿灭金得利等豪强，然而，南田岛很快又沦为私垦者的乐土，官府也无法掩饰这个事实。同治十三年(1874)八月，杨殿才新任石浦同知，三个月后，他与同僚一道乘坐“红单船”，前往南田各处视察。所谓“红单船”，源于广东商人造船需禀报海关，给予红单以备稽查，故名“红单船”。这类船体大坚实，行驶快速，每艘可安炮二三十门。在晚清时常被官府雇募，用于海防。太平天国时期，清政府把红单船武装调至长江流域协助镇压叛乱，非常具有时代性。杨殿才在樊岙将红单船换成舢板小船，由小港趁潮驶进，抵达官基步，登上川洞岭，瞭望四周。他没有发现私垦者，只将一二破草寮烧毁之后，就趁退潮出港。在九龙港过夜后，由普陀门上岸，抵达新塘庄、下洋墩等村，看见那里塘埂屹立，阡陌纵横，到了坦塘正面山麓，发现开垦田亩相当可观。他在报告中还记载了他的访谈所得：

据老民林老五等供称，现在坦塘一带筑成四塘，种熟田地约三千余亩，居民百余户，计男妇大小四百余口，皆系宁海、天台、黄岩、临海、象山各县之人，有来此七八年者。共立柱首八人，各管田三、四百亩不等。附近无业穷民向柱首租田耕种，每亩每年交租钱四、五百文或六、七百文。柱首胡长满、胡长昌等并不住在坦塘，有住宁海县属之大湖村者，八九月间着人来收租钱。又毗连坦塘之鹁鸪头、虎爪头，每年春间有渔船十余只，约百余人前来张网，即在山边搭篷棲身，垦地种粮等语。卑职听闻之下，不胜骇异。(57)④⑤⑥ 杨殿才：《南田记略》，第86—87,77,79,89页。

杨殿才通过实地走访，发现了胡长满、胡长昌这些新一代“老本”的死灰复燃、肆无忌惮的情况，他认为南田各岙的淤积成陆刺激了南田私垦的再度兴起。面对这一番“山海变迁”，光绪元年(1875)，杨殿才纂成《南田分图》一部，上呈抚院司道。在图说中，他认为：“所谓沧海变桑田者也。若不因时因势，妥筹布置，徒泥封禁之虚文，必酿异日之阴祸。”④他从民情、地形、国计，明确提出开禁的必要性，并一针见血地指出，如果“当事惮于更张，仍旧驱遣封禁，其实何能真禁也？”⑤可以说是把开禁的主张表达得非常到位了。

光绪元年六月，南田开禁案终于重新摆上了台面。《南田记略》难得地保存了杨殿才的禀文，其中透露了另一个此前未曾提到的细节，即是帅承瀛、赵慎畛肃清海岛后，曾一度想将禁山划为屯田，设官驻兵防守，后来觉得难以施行，不如收田地入官，分给农民耕种，官收其租，交营散给弁兵，最后方案未定⑥。杨殿才经过详细踏勘之后，向浙江巡抚杨昌浚提出了山地田塘应分别清丈，南田粮税应仿照玉环厅新例起科，承垦业户应取附近绅耆的保，象山十七、二十一两都地方应拨归石浦同知管理，南田地面应移驻巡检两员，水陆弁兵应分别调拨，南田盐务应由地方官试办，善后事宜应先借款举办等八项条议，基本上考虑了南田开禁后各方面的治理问题，提出了较成熟的可行方案。

同年十月，浙江巡抚杨昌浚、闽浙总督李鹤年会奏，指出南田开垦“实天地自然之利，弃之可惜，徒袭封禁之名，后患难防，不若明示章程，用固吾圉。现值筹办海防，是处亦称要隘，不先招民耕作以实其地，难保无不逞之徒引外人窥伺”(58)② 杨殿才：《南田记略》，第99,100页。。朝廷很快批复了此项奏议。不仅如此，光绪皇帝在上谕中还提到：

定海厅属大衢山向系荒地，并无封禁明文，现在该山居民甚众，生齿日繁，即着督饬地方官勘明田亩分数，按则升科，并确查户口、人丁、田地、山荡若干，将粮赋征税事宜一并议奏。②

杨殿才把这个上谕放到《南田记略》的最后一页，可谓“压轴大戏”。“先招民耕作以实其地”的考虑，强调了开放垦种的先行必要性，体现了高层官员就妥善配置土地和人口以实现疆域安全的路径达成了某种共识，终于挣脱了“永远封禁”则例的观念束缚。

光绪皇帝未必知道南田、衢山的具体情况，对海岛封禁和复垦的来龙去脉也可能并不十分了解，然而，地方官员显然擅长于顺水推舟，因势利导，结果也促成了衢山岛的正式垦复。可谓一禁皆禁、一开俱开，令人不胜感概。

南田宣布开禁后，浙江巡抚梅启照于光绪三年(1877)借阅兵之便，乘坐轮船到大佛头，再换小船顺流入南田内港，垦户们显然还不知道官方的态度，“皆纷纷逃避”。于是官员们“复招之，使来询问详细，赏以洋银，乃得其地上出产之实。细察所收稻粱、杂粮并蔬菜等，皆好。惟酌水尝之，其味咸，非筑堤养淡不可”。为了防止大量游民聚集引起纠纷，浙江巡抚也决定选派一营勇丁前来弹压(59)《光绪四年正月二十九日浙江巡抚梅札文》，见郑松才、韩利诚点校：民国《南田县志》卷34《杂志·公文》，收入钱永兴主编：《象山县地方文献丛书》，北京：中华书局，2010年，第196—197页。。当时办理垦放事务者为时任玉环同知杜冠英(60)民国《南田县志》卷7《职官表》，第23页。。据民国《南田县志》的统计，光绪元年开禁后，南田招垦，编户四千，男女丁口一万有奇(61)民国《南田县志》卷27《户口》，第129页。。光绪五年(1879)，宁绍台道瑞璋派杜冠英前往南田建设衙署，设立了“南田垦务局”(62)施仁纬:《鄞象合筑南田龙泉大塘节略》，收入民国《南田县志》卷34《杂志》，第188页。，这是一个以垦务为中心事务的管理机构，较之此前移驻石浦同知、修筑炮台以管控禁地的做法，有很大的不同。关于其设置，一开始是“派垦务保甲委员设局办事，专司编户收租，而无刑名专责”(63)《奏报浙江省宁波府南田地方设置抚民厅》(宣统元年六月十日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：179573。。也就是说，垦务局主要掌管的是南田土地的放垦和编户收租，关于这些放垦土地的原本所有权，显然就默认为官方所有，民国十九年(1930)南田知县吕耀钤在县志的序言中表述得很清楚：

南田自清初禁垦，视同瓯脱。同光之际，弛禁招垦，然田土仍属国有。(64)民国《南田县志》，“吕耀钤序”，第2页。

“国有”的土地一旦招垦，垦户也就一并编入官方户籍，缴纳赋税，显然垦务局即充当了临时地方民政机构的角色。

南田垦务的一大主题是海塘的修筑。由于南田岛可以直接垦种的土地并不多，“其天生之土，立可耕种者十分之二，由各都海滩集资圈筑，藉人力以成田者十占其八”(65)⑩ 民国《南田县志》卷25《地理志·海塘》，第51,51页。。所以同治十三年(1874)杨殿才登岛时，首先描述的便是“塘埂屹立”。民国《南田县志》对开禁后筑塘之人事着墨不少，譬如关于鹤浦、龙泉两大塘，“承垦建筑多日，悉由客民醵金巨万，辟田千顷，间岁添修，费难预计，民资民办，垂为定例”⑩。在二塘的修筑过程中，先由宁波、台州两帮协筑，此后由于资金、人事的升降沉浮，宁帮逐渐主导大局，台帮渐弱，此间又有鄞县鄞帮和象山县象帮的业户，在筑塘工程以及随后的利益分成、股份计算中，分分合合，还有广帮及温州垦户夹杂其中，参与具体海塘的修筑、经营和利益博弈。所谓“民资民办”，绝非虚言。不过，应该看到，除了投资筑塘的“新老本”，塘成之后佃种的垦户主要是来自四面八方的民众。据民国《南田县志》载，南田垦复后，户口渐增，但性别比例长期失调，因为“新旧垦户皆由他邑航海而来，或本无业游民，难觅配偶，垦种日久勉能有室；或独客务农，家在故乡，无力远徙，宜乎开垦三十余年而女口仍少于男远甚也”(66)民国《南田县志》卷27《户赋志·户口》，第65页。。根据民国元年的统计，南田全县4，457户，男12，965口，女7，393口，合计20，358口。为此，该志撰者还在考虑如何拓展女子职业的问题。

整体看来，南田垦务逐渐走向地方化治理，彻底将海疆经略归入内地行政之范畴，成为后来南田县级行政的施政雏形，亦对南田岛内岛外各地缘势力之升降，产生了深远影响。自保甲垦务局开设以来，不少客民纷纷前来认垦，其中来自温州府、台州府者尤多，面对这些“去来无定，抚辑良难”的客民，垦务局无法应付日常的治安事务，于是，宣统元年(1909)六月，浙江巡抚增韫上奏请设立南田抚民厅(67)《奏报浙江省宁波府南田地方设置抚民厅》(宣统元年六月十日)，台北故宫博物院清代宫中档及军机处档折件，文献编号：179573。。朝廷很快批准这一奏议，南田抚民厅应运而生。显然，保甲垦务局的体制以及龙泉、鹤浦两塘的开发秩序得以顺利延续。辛亥以后，民国肇始，南田不再重演因朝代更迭之际而被迁弃的悲剧。

余 论

面对长期迁弃直至封禁的疆土，在“奉旨永禁”与“化私为公”两种政治地理观念之间，我们可体会传统国家治理方式的演进。吉登斯曾认为，传统国家，特别是大型传统国家，都拥有众多的初位聚落边陲。在对帝国进行征服的过程中，本土居民一般来说只要已经交纳了他们应交纳的赋税或者是已经呈奉了必要的贡物，就能保有先前的行为模式，甚至很大程度上还不会触及他们已经建立的行政体系。不过，在绝大多数情况下，新来的征服者会有组织地试图让某些人离开自己的家园，并让其他人居住于此。传统国家的存在依赖于权威性资源和配置性资源的产出，监控能力的发展是作为组织的国家所创建的行政力量的基础(68)[英]安东尼·吉登斯著，胡宗泽等译：《民族—国家与暴力》，北京：三联书店，1998年，第62—63页。。从明清浙江海疆历史与海岛社会的考察中我们可以看到，贡赋体制下的传统国家边陲管理，其理想状态是以权威式的赋税管理进行社会管控，确保清晰、安全的行政方式。然而海上生计和海岛社会，与山地生活和山区社会一样，长期充满着流动性和不确定性，这往往令官府感到棘手，当他们感觉到权威容易受到挑战，也就选择了不配置资源，在宣称疆域权力的同时，只保留尽可能低限度的远观式的监控，以节省行政成本。

雍、乾时期，海岛私垦问题日益突出，后来甚至出现了“老本”招佃、计亩收租的组织化私垦现象。这与黄宗羲描述的南明时期海上枭雄“如土司之法，为不侵不叛之岛夷”的情况如出一辙。假若等闲视之，任其发展，则完全可能再次出现“海上藩镇”格局，无论是海岛之土地乃至海岛之人户最终将落入敌手。事实证明，“老本”武装实力的发展绝对不可小觑，前述同治四年湘军兵败南田金得利之手，无奈请来西洋兵轮船以炸弹进攻，即是典型事例。从朱桂桢到杨殿才，不少有识官员都主张因时因势利导，而不是“惮于更张，仍旧驱遣封禁”， “徒泥封禁之虚文，必酿异日之阴祸”(69)杨殿才：《南田记略》，第77、79页。。

有关疆域、领土管理中的人口观念，中西方国家可能各具制度传统和特质，然而其演变趋势或可试做联系和比较。福柯曾在法兰西学院的演讲中重点讨论了安全、领土与人口的议题，他敏锐地指出，马基雅维利的学说代表着君主的统治权及其领土保障方式达到了时代顶峰，然而，18世纪之后出现了新的变化，政府治理的优势开始突出，18世纪中后期，重农主义者在针对谷物、饥荒的公共管理方法的探讨中引导出一种全新的治理术形式，人口不再被视为法律主体的集合，而是作为应该服从统治者意志的主体的集合。在这一思想影响下，国家把人口看做整体的过程，对这些过程的治理应当置于它们所具有的自然性之中，将人口与财富的组合视为治理理性的首要目标，从对个体的规训式管理转向人口层面的治理。福柯将这一转变过程简称为从“领土的国家”到“人口的国家”的过渡(70)[法]米歇尔·福柯著，钱翰、陈晓径译：《安全、领土与人口：法兰西学院演讲系列，1977—1978》，上海：上海人民出版社，2010年，第52—61、324页。。

从18至19世纪有关浙江海岛开禁的若干辩论，我们同样可以看到关于人口与疆域安全的辩论一直缠绕其中。朱桂桢与杨殿才的探访和报告有不少相似之处，首先，与明朝官员辩论海防利弊不同，他们着重讲求垦利之归属。朱桂桢认为如果将所有私垦行为归为违禁，那么穷民垦田之后被匪徒游棍强割，都不敢控官究治，实际的垦利落入匪徒之手(71)朱桂祯：《论南田山开垦状》，第1253—1256页。；杨殿才亦认为，在封禁状态下，任由老本招佃私垦，“若不及早处置，窃恐三数年间一百八岙尽皆开种，利归奸豪，害贻官民”(72)⑤ 杨殿才：《南田记略》，第86—87,99页。，所谓封禁其实只是一纸空文，朝廷其实完全失去了对海岛的掌控权。其次，与一般泛谈私垦之害不同，他们在调查中清晰地统计了私垦土地所承载的实际人口规模，力图展示海岛现实的人地关系，以及建立常规行政管理，将资源分配与人口控制结合起来的必要性。

然而，随着19世纪鸦片战争的爆发、边疆危机的凸显，东南海岛的迁弃问题，在国难之际再次上升为国家疆域安全层面的宏大议题，前面提到魏源、夏燮关于定海、南田局势的叙述，诸如“今封禁内地之南田，而守孤悬之荒峤，以徒贻外夷之挟制，此失地利者一矣”(73)魏源：《圣武记·附录》卷14《武事余记·议武五篇·军政篇》，第561页。等观点，颇类于明代海防利害之讨论，魏源所言“地利”，实际上是海防之利，而非朱桂桢、帅承瀛、杨殿才所言行政之利。这类关于海岛开禁的言论，实际上偏离了嘉道时期围绕土地垦复和人户管理的舆论趋向。

同、光之际，随着筹办海防过程中“先招民耕作以实其地”⑤观念的渐入人心，海岛垦复和人户管理才重新被提上日程，并顺利实现。随着地方自治事务的推进，南田垦务局设立并运作，在此基础上，民国元年南田厅改为南田县。然而，随后一年内就上演了区划纷争的风波，先是“昌石镇地方自治会会长”秦英鉴提出将石浦、昌国从象山划归南田，在一片反对声中，浙江省临时议会批准这一请求。到了十月，象山议会派出陈汉章等代表，赴省城面陈利害，并派人到北京上书。值得注意的是，陈汉章在呈文中使用了“属人主义”与“属地主义”这样的现代概念来进行“政治地理”的利害辨析(74)陈汉章:《南田志略》，第26b页。，将海岛问题从领土安全拉回地方行政层面的讨论。

此时，南田地方人士也因合并后新的南田县拟将县治改设于石浦，迁离本岛，故提出抗议。最终，民国二年浙江议会复议，撤销原来的决议，南田恢复单独设县，石浦、昌国仍归象山县管辖(75)民国《南田县志》卷34《杂志·公文》，第203—212页。。这就是民国《南田县志》所谓“始则象争，继则石争，历史甚长”的缘由。“历史甚长”四字意味深长，两县之争，必定涉及相当复杂的人事纠葛，无论如何最后以南田存县告结，较之元明之际与明清之际，南田岛的问题终于落入地方行政事务范围，不再进入国家的疆土大政视野，也终于告别了“封禁之故事”。