乡村振兴背景下香格里拉乡村治理的困境与对策

（中共香格里拉市委党校，云南 香格里拉 674499）

一、香格里拉在乡村治理中面临的困境

1.村民自治效果不理想

热情与冷漠并存。我国转型时期农民参与乡村治理的一大特点。社会主义市场经济、民主政治的发展以及农民受教育程度的提高，使农民对乡村治理的积极性跟以前相比有所提高。他们通过民主选举村干部、村民会议、村务公开等多种形式参与到乡村治理中，推动了农村各项事业的发展。但是，这仅仅是总体上呈现出的热情高涨之势，在调研中我发现，有些村民在热情的背后也存在着大量的参与冷漠现象：放弃选举权，对村干部人选举漠不关心（会出现别人选谁我也选谁，或者出现谁跟我关系好我就选谁的现象），觉得选谁都一样，权利意识淡薄，对村务公开的内容视若无睹；主体意识缺乏，极少参与村务治理决策。

上述情况导致村民自治在实际操作中变质，极大地破坏了乡村治理的科学性、民主性。村民自治是从我国农村社会的泥土中生长出来的民主制度。在党的领导、法律监督和各级政府大力支持下，村民自治会让乡村振兴更具活力、更有生命力。村民自治是村民进行自我管理、自我教育的重要方式，是乡村治理的重要组成部分，但村民自治在实际落实中存在着诸多挑战。其一，农村优质劳动力向城市转移后，造成了许多优秀年轻的人才的流失，以至于在人口较少的村落会出现选不出合适当人选的情况。（选出的村干部会出现经常在城里对村里情况不了解情况）。其二，村官变“村霸”现象，极大破坏了基层民主。农民通过民主投票选出来的村干部相当专横、霸道的情况时有发生，导致村民不敢积极发表意见，不能表达真实诉求，切身利益得不到保障。其三，贿赂选民现象时有发生。买取选票、贿赂选民现象屡禁不止，家族势力影响选举结果，村民选村委会主任时，也并不是只选那些人品好的人，有些家族势力大的候选人，即使能力不足也会出现独占鳌头的现象。很多有能力的大学毕业生有抱负，有理想，也是因为威望不够，家族势力小，选票少，无法进入村“三委”班子。选举中的这些现象也极大影响了村干部队伍的整体素质，影响了村民自治的效果。

2.村干部队伍整体素质偏低，难以适应乡村治理发展，对村干部缺乏激励机制

村级班子整体素质不高，主要表现在三个方面。一是文化程度偏低。农村两委干部的文化程度较以前相比，有了很大程度的提高，但高中以下文化程度的比例仍然很高。香格里拉市 287 名村委会委员，从学历上看，大专及以上占 40.07%，高中（中专）占 9.06 %，初中及以下占50.87%；近年来开展村干部能力提升工程，今年，全市 25 名村干部进行了学历提升。二是村干部年龄偏大，村干部压力大。通过调研发现，村干部“断档”问题较为严重。村干部年龄偏大，从年龄结构看，40 岁以下占 41.11%，40 岁-60 岁占 51.58 %，60 岁以上占 7.32%。思想较为保守、落后，运用老方法很难适应现代化的乡村治理。三是村干部收入偏低，工作积极性不高，导致乡村治理力量不足。现在村干部的报酬相较于以前有所提高，但是与当地收入相比，收入偏低，如果不开展第二行业难以满足家庭日常开支。目前村委会主任为 2200 元/月，副主任 1800元/月，村党支部书记 500 元/月，村民小组长 500 元/月，在城里务工人员平均工资在 3000 元/月以上。村干部说是干部，但是他们大多数人没有编制，现在有一条成为正式公务员的路，就是满足报考年限的村官村干部可以报考乡镇公务员。对于能报考乡镇公务员的优秀村干部会对学历放宽要求，对学历要求要比省考国考公务员低。满足条件的优秀村干部数量一般要比服务基层人员和优秀工人、农民数量要少，竞争压力自然也会小很多。但是五年来村干部进入乡镇公务员队伍的只占总数的 2.5%，2018年推出岗位后因符合条件的人数少导致报考人数不足而取消岗位，2019年符合条件报名的仅有 3 人（仅仅限于村委会主任和总支书记可以考公务员，其他副主任、监督委员会主任和村民小组长、党支部书记一级不能报考，也降低了村干部的工作的积极性。2019年，29 名 40 岁以下、高中及以上学历的副职和监委会主任因无正职履职而无法参加考试）。2016年换届以来先后 18 名年轻村干部离职，农村青年人才回引工作中，全市排查的农村优秀人才队伍有 588 人，但愿意回村任职的只有 25 人，仅占 4.25%。

3.流出人口多，村庄空心化问题严重

随着工业化、城镇化的快速推进，大量农村人口向城镇转移，农村空心化问题日益严重。人口空心化演变为土地、技术、产业、服务、文化和公共设施的空心化，农村经济社会整体下滑（在调研中：部分乡镇幼儿园存在一个问题整个学校在校生人数只有 30 余人，大多都选择到香格里拉城区幼儿园就读，而城区幼儿园出现饱和现象，报名人数过多只能采取抽签形式）在香格里拉部分乡镇，农村经济基础薄弱，缺乏产业支撑，企业数量少、规模小、就业岗位少，农民“务工”与“务农”在时间和空间上是分离的。青壮年劳动力大量流向香格里拉城区，留守的主要是妇女、儿童、老人以及一些无所事事的社会闲散人员，农业边缘化、农民老龄化、农村空心化的现象比较普遍。 即便是在像上江乡自然环境、气候条件方面最有优势的地方，也存空心化问题。在节假日或农忙时节，外出农民集中返乡可以算是村里最热闹的时候，街上的超市在这几天可以算是生意最好的，但是过不了几天，又恢复了往日的宁静，有时村里需要盖房子或是红白事时，帮忙的大部分都是老人和妇女，会出现请不到青壮年情况。由此，中国农村有两种截然不同的景象：一种是农村人、财、物的流出，从而导致农村的衰落；另一种是农民将外出务工经商获得资源用于村庄内的竞争，首先是建房竞争，其次是举办仪式的人情竞争，村庄看起来变得异常热闹，尤其是春节期间外出务工经商年轻人回村的时候。这种变化是农民选择的结果，一方面城市有了越来越多的就业机会，另一方面体制改革为农民提供了进城的保障。农民进城，农村一直以来存在的人多地少的问题就会很大程度的缓解，农民收入持续提高，农村贫困大幅度减少。在当前中国经济发展的阶段，农民进城往往只是家庭青壮年劳动力进城，而不是全家进城，因为全家进城成本高。农民选择了年轻子女进城务工经商、年老父母留村务。这种必情况必然会出现留守儿童和留守老人，大量青壮年劳动力进城造成农村空心化。农民工进城务工、农村新兴人才定居城市、农村学子上城求学等，农村剩余人群多为空巢老人、留守儿童等弱势群体，这些群体自主生活能力较弱，无法负担高强度的农业生产，因此需要更多的公共服务和社会关怀来保障他们的生活质量。

4.村民缺乏治理主体意识，参与积极性不高

农民群众既是乡村治理的受益者，又是乡村治理的参与者，他们了解乡村社会的情况，也最有发言权。但是绝大多数村民不愿意主动地去了解并参与其中。具体表现在：一方面，没有把自己融入乡村治理的主体中；（在调研中我参与了村里几次集体会议发言的人很少，大多数人坐在边上带小孩、做手工、聊天）另一方面，村民没有充分发挥民主决策的作用。村民会议是村民参与民主决策的重要平台，但由于村民主体意识不强以及受传统乡村治理模式的影响，村里大小事物的决定者也只是村里的村干部，自己说了起不了什么作用。

二、乡村振兴背景下香格里拉推进乡村治理的对策

1.优化村民自治，提升村民主人翁意识

乡村治理的主体是村民，优化乡村治理的落脚点是提高村民的生活质量，因此优化乡村治理，首先要依靠村民自治，以调动其主人翁意识。加强对村民群体的培训力度，提升村民主人翁意识的同时，改善村民自治现状，无论是乡村治理还是村民自治，其实践的主体就是村民，因此，为了保障乡村治理优化的科学性和有效性，将治理的落脚点放在提高村民生活质量、改善村民生活现状等方面是其重要的基础和根本保障。换言之，乡村治理的优化必须依靠村民自治，故应采取如下手段，调动村民的主人翁意识。其一，对村民定期进行相关知识的教育。村民自治作为乡村自治的重要组成部分，基层党组织的领导人员必须提高对村民自治意识的重视程度，即通过定期开展国家“三农”政策的知识宣传会、农村经济未来发展的规划会等，让村民切实了解与自身生活等息息相关的农村产业发展信息，进而为村民领会政策要求、进行自我管理等奠定了良好的基础。其二，有效发挥好村民监督委员会作用。村官的综合素质和专业技能水平作为乡村治理战略实施的指标，在一定程度上对村民自治的工作效率具有重要影响，坚决杜绝村官变村霸等现象，因此，为了保证村庄治理的优化、科学、合理，应充分发挥村村民监督委员会作用，同时对村官的行为进行监督和反馈，最大程度地降低“村霸”“私授贿赂”等现象的发生。其三，定期召开民主座谈会，从而保障农民权益的充分发挥。农民作为村民自治和乡村治理的实践者，其具有基层领导机构所没有的主体作用和主体地位，但从传统的乡村治理过程中看出，农民在乡村治理过程中的权益都被减弱了，从而也间接降低了他们对于农村的归属感，为规避上述问题，提高农民对于乡村发展的关注度，基层党组织需定期召开民主座谈会议，在会议中，农民可对自身关心问题、切身利益问题以及发展规划政策等与领导人员进行协商沟通，而在充分发挥其自主作用的同时，极大地调动了农民的参与热情。其四，积极引进新型人才，为乡村治理注入新兴活力。由上述可知，人才的流失尤其是优质人口的缺失是阻碍乡村治理顺利实施的重要问题，因此，基层党组织要改善现状，一方面可积极引进外来专业人才，为乡村治理输入一批专业性强、素质度高、有活力的新型人才的基础上，有效改善人才流失的问题，另一方面，基层党组织也可以提高村级专业人才培养的重要性，通过采取一些激励和补贴政策，从而在加强村级人才培养的同时，有效地控制人才流失。

2.提高村干部待遇水平，培育文化素养，提升村干部乡村治理能力

一是发展集体经济，改变村级无钱办事的局面，村级统筹集体经济收益适当提高村干部收入，改善村干部生活条件。二是建立人才回引制度，出台好政策吸引本土人才回乡投资创业，参与乡村治理，有利于吸引高学历、年轻、有能力的青年返回农村。三是加强青年人才党支部建设。一方面，让年轻人加入村干部中可以弥补了村干部年龄偏大，体力、智力等不足问题，另一方面，年轻干部思维活跃，通过网络等渠道学习，引进其他地方乡村治理的先进经验。四是加快村干部晋升机制建设，对工作出色的村干部可以通过民主推荐、考试等多种机制，吸纳进乡镇干部队伍。

3.多措并举，农民实现就近就业，改变乡村“空心”问题

当前，由于工业化、城市化进程的不断推进，大部分乡村青壮年人口通过考学、进城务工等形式进城，出现了空心化问题。空心化是各国现代化过程中所经历一个发展阶段，其主要是城乡社会发展过程中资源分配不对称造成的。与以往旅游选择的名胜古迹不同的是选择风景优美、环境优雅在城市周边的乡村地区度假，成为一种新时尚（特别是今年，香格里拉城区大部分人选择就近旅游，离我们香格里拉最近的维西县塔城镇这几年乡村旅游搞得非常红火，我们可以学习一些好的做法）最后，政府应加大在农村教育、医疗、卫生、养老等社会保障建设方面的投入力度，缩小城乡之间的差距，进而吸引城市人群回乡创业。

4 调动村民参与乡村治理的积极性

当前，一是应当通过培育基层社会组织。如“巾帼志愿者”每个月都会定期地打扫村里卫生，也会组织妇女参加消毒等活动；成立老年协会：如三坝乡白地村水甲社成立老年协会，老人因为年龄较大，一般不从事主要生产劳动，闲暇很多。老人协会将这些闲暇很多的老人组织起来自娱自乐，使老人的生活变得充实。老人协会开始时是为了维护老人权益而介入到诸如子女不孝、婆媳不和等家庭矛盾的调解之中。老人协会调解家庭矛盾的能力很强，因为老人空闲时间多，工作可以做得很细，老人们又天天在一起，相互议论，形成完全主导了村庄的舆论。而一旦可以调解家庭矛盾，也就自然可以调解村内其他的民间纠纷，这种调解纠纷的效果自然也会出奇的好，以解决村干部陷于民间纠纷没有精力开展工作的困境。老人们还在闲暇时间组织起来一起做传统手工，唱纳西歌谣，在他们的带动下村里的妇女也会在闲暇时间跟着做传统手工，还组建一个微信群专唱纳西歌谣，可以说老年协会在传承纳西文化也起了很好的作用。二是创新形式让村民都参与乡村治理，建立微信群、微信公众号搭建外出务工的村民随时随地了解家乡事，参与家乡事的平台，通过互联网提升农民的民主意识和参与意识，促进乡村治理工作规范化。

结语

进一步推动农村经济的发展，缩短其与城市经济之间的差异，农村治理的优化已成为主要的行业机构，实现振兴国家的发展战略的基本前提和重要保障，为此，国家相关产业部门在党的十九大会议报告中更是明确指出了“乡村振兴发展”的战略和目标，在努力优化农村治理的同时，实现农村经济的可持续发展。