政府绩效审计存在的问题及解决对策

郭静怡 于易铭

（1.安徽财经大学 会计学院，安徽 蚌埠 233030；2.安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

随着经济的发展及公民对自身权益的关注度不断提升，对政府工作开展具有监督作用的政府绩效审计变得越来越重要。王光远和郑晓宇以2001—2016 年我国31 个省的数据为研究样本，分析了法治环境对政府审计治理效果的影响及政府审计对司法效率的调节作用［1］。马东山等从财政分权的视角出发，以2005—2016 年我国31 个省级政府为样本进行实证研究。结果显示，政府审计对地方债务的增长具有抑制作用［2］。潘俊、王禹等对政府审计与地方政府债券发行定价之间的关系进行了实证检验。结果显示，政府审计可以有效降低债券发行的利差［3］。现有学者关于政府审计方面的研究对本研究具有重要的借鉴意义。

一、政府绩效审计的含义及特征

（一）含义

政府绩效审计是一种审查与评价活动，审查和评价的对象是政府、部门和其他组织的相关经济活动。根据不同的标准，可将政府绩效审计工作分为不同的种类。最常见的、使用最广泛的是根据政府绩效审计的评价层次，将其分为公共部门绩效审计、公共项目绩效审计和公共资源审计。其中，公共部门绩效审计是从整体上把握，把政府或政府部门履行职责的绩效状况作为审计内容；公共项目绩效审计是对重点层面的评价，即评价政府履行政府责任的履行绩效，其把政府对公共投资领域的为公民服务的投资项目作为审计内容；公共资源审计是单项层面评价，即评价政府管理的公共资源的履行绩效，主要对政府或政府部门负责管理、分配和利用公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价。

（二）特征

政府绩效审计作为一种较高层次的审计活动，主要具有以下几方面的特征。

第一，审计范围广。绩效审计范围广体现在其涉及的内容较多。例如，对有害废物中心建设项目进行绩效审计时，不仅要考虑车间及设备的采购，还要考虑该项目对周边生态环境的影响以及工作人员的生命健康。

第二，审计评价标准多样。首先，中国地大物博，各地区的发展沿革与客观情况也不尽相同，地区差异使得政府政策和社会环境不同；其次，审计对象的特征不同，评价标准自然存在差异。

第三，审计过程的延续性。绩效审计过程的延续性主要体现在公共工程项目上。例如，生态环境治理、易地扶贫搬迁项目，该类工程资金投入产生的效益难以在短期内通过具体的数字显现出来，对当期活动进行直接审计显然不合理。针对此类工程项目，跟踪审计显得尤为重要。

第四，审计方法多样性。审计方法的灵活性与审计内容的多元化密不可分。绩效审计工作开展过程中不仅可以选用顺查法、逆查法等传统方法，而且可以选用分析法、论证法等新兴方法。

二、我国政府绩效审计存在的问题

（一）缺乏相对独立性

第一，审计组织独立性差。从法律层面来讲，审计机关的审计对象也包括本地政府层次，但在“以地方领导为主”的监督模式背景下，审计机关对地方政府首长工作的监督显然受到了限制。第二，审计行为独立性差。地方政府决策人的个人意识往往会对审计工作造成影响。如果地方负责人法律意识淡薄，其为了夸大业绩或担心审计人员揭露问题过多，很可能会对审计工作进行干预。第三，审计人员聘任独立性差。审计机关人员主要由政府部门进行招聘，或来自政府内部。这种聘任模式使得绩效审计结果的公正性受到挑战［4］。

（二）政府绩效审计制度不完善

首先是审计公告制度不健全。目前，我国审计公告制度仍处于探索阶段，公告的标准与形式还没有完全明确。部分媒体对绩效审计过程中揭露的问题进行宣传存在表达不准确或不清晰的问题，导致对良好绩效审计环境的营造产生负面影响。

其次是预算编制制度不完整。目前，各地区在编制预算时，主要是将预算内收入纳入国家预算范围，而大多数的预算外收入却没有被纳入预算范围；同时，由于预算外收入自身的复杂性及难以定量性，也很难纳入预算范围。统计结果显示，实际纳入国家预算范围内的收入在政府实际收入中的占比仅为1/3［5］。

再次是责任追究体制不健全。按照相关规定，绩效审计工作应在相关负责人离任之前开展，但在实际执行过程中，许多地方部门出于各种目的，一般采用先调任再审计的方法。这种“事后审计”的形式对追究有关负责人的责任以及追回国家损失均缺乏相应的监督机制。

（三）审计人员专业能力不足

审计人员在整个审计环节中最为关键，审计人员的工作素养直接影响审计工作的开展和成效。因此，审计人员不仅要具有较强的专业能力，而且要掌握一定的法律、现代信息技术等知识。但目前，我国审计人员专业能力较差，同时掌握会计、审计、法律、信息技术等知识的人才更少。可见，我国政府绩效审计存在人才需求与供应严重不配比的情况。

三、政府绩效审计改善措施

（一）加强绩效观念，创新技术方法

开展绩效审计，是政府审计发展的新阶段，是深化政府行政体制改革，促进政府职能转变，改善政府服务质量，提升政府管理绩效的重要举措。各级审计机关单位应充分认识到政府绩效审计的重要意义，积极寻求与大数据、区块链等新兴技术的结合，开发与应用更加有效与便捷的审计软件与方法［6］。

（二）提高审计机关的独立性

国内现行的审计模式为行政式，从实质上来讲，其属于国家“内部审计”，审计工作开展必然受到政府的影响。但是，这种实施模式在短期内无法实现转变。因此，在此背景下，应当从隶属关系层面出发，增强基层审计机关的独立性，避免政府人员的不正当干预。同时，完善经济问责制度，以提高政府工作人员的工作效率及审计人员的监督力度，坚持党政同工同责，虚心接受人民群众的意见，保证信息公布公开透明。

（三）做好审计人才培养工作

在全球竞争日趋激烈的今天，社会所需要的审计人员不再仅仅局限于掌握基本的会计、审计知识，而是要求具备专业知识，并掌握法律、教育、信息技术等知识的多元化人才。第一，完善审计人员知识结构。不同教育背景下审计人员的个人素质也不同。因此，有关部门应当依据审计人员自身素质的实际情况，对其进行不同程度和不同学科的综合培养。第二，加强对审计人员的培训。开展培训工作是提升审计人员工作能力、丰富其知识储备的重要手段。传统财务审计人员对政府绩效评估了解较少，不符合绩效审计工作对工作人员的要求。因此，开展培训工作，培养差异化人才迫在眉睫。

结语

虽然中国政府绩效审计工作起步较晚，目前还存在评价体制不明确、审计人员不能满足市场需要等缺陷；但是，只要我国勇于探索实践，积极完善相关评价体系与监督体制，不断提高职业人员的工作能力，中国政府绩效审计工作就会取得巨大进步。