降低公安机关行政复议案件数量的策略

刘雨晗 何启蔓

（四川警察学院，四川 泸州 646000 ）

随着法治社会建设的深入，人民群众的维权意识不断增强，尤其是与自己利益息息相关的行政类案件，申请行政复议的人数逐年增加，其中，公安机关行政类复议案件数量更是居高不下。2018 年，全省公安机关受理行政复议案件1985 件。2019 年全省公安机关受理行政复议案件1998 件，比去年增加13 件。公安机关行政复议案件数量不断上升，反映出部分群众对公安工作的满意度不高，同时也对公安机关行政类案件办理的程序和效率提出了新的挑战和要求。

1 公安行政复议案件产生的原因

公安行政复议制度，是指公民、法人或者其他组织认为公安机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上一级公安机关或同级政府提出申请，由上一级公安机关或同级政府对该具体行政行为进行审查并作出处理决定的法律制度。公安行政复议案件主要分为三类，治安案件、道路交通纠纷和其他（强戒、政府信息公开等）案件。公安行政复议制度是公安机关解决公安行政争议的重要手段，也是公安机关联系人民群众的重要纽带和进行自我监督的有效途径。

行政复议申请人多对行政处罚决定书不服提出复议申请，这类申请内容大部分针对民警办案期限超期、适用法律不当、证据不足、相关决定未及时告知本人等问题，但也存在申请人认为公安机关不履行法定职责，要求其履行的情况。以泸州市为例，2020 年泸州市公安局共受理行政复议案件64 起，其中申请内容中涉及办案期限超期案件11起，涉及适用法律不当34 起，涉及未及时告知本人行政处罚通知3 起，涉及要求公安机关履行职责15 起。公安行政复议案件比重大，既反映出人民群众日益提高的维权意识，也反映出民警在办理行政案件时存在一定问题。

1.1 群众工作处理不当

在公安机关的日常工作中，由于民警每天的工作量大，在处理个别行政类案件时，常常忽视群众的合理诉求。

（1）群众无法通过快捷的途径进行咨询并获得专业的答复。例如，在交警违法处理中心，群众对于自己所涉嫌违法行为产生疑问，但不能及时得到准确的解答，需要到其他部门才能咨询。甚至有些地方基层部门并未设有专门的法律咨询人员，或者由于咨询人员为律师或上级公安机关法制部门的民警，并非该部门自己的人员，出现咨询窗口没有相应工作人员的情况。这使群众咨询成为一个难题。

此外，在与群众就相关法律法规进行解释时，会出现较为明显的两级分化。一种情况是民警多采用专业法律知识或者使用公安机关内部术语，让群众无法准确理解公安工作实情、流程和相关法律法规。从而使看似为民服务的咨询工作，成为了需要“门槛”的咨询；另一种情况是安排某些辅警或临时工作人员对群众的疑惑进行解释，而辅警或临聘人员的文化层次参差不齐，对相关的法律知识了解不足，往往解释得模棱两可，在无法解决群众问题的同时，还加深了群众对公安机关执法能力的质疑。

（2）群众难以准确了解案件办理过程。由于民警在办案过程中很少反馈群众案件的进展或工作中出现的问题，缺乏与群众的交流沟通，一旦因为执法程序有待规范提高或是某些不可抗力（如天气将物证损坏等）因素，出现一些可能涉及当事人利益的问题，便会使得矛盾凸显。尤其是在治安类案件中，受害人一方对于案件办理的过程往往尤为关注，便会多次前往派出所询问案件进展，或者向办案民警打电话咨询。由于工作量大、工作头绪多、案件涉密性等方面因素影响，很难准确回答群众的相关问题，甚至出现态度过激、敷衍了事的情况。群众与民警沟通的不畅通，使得群众认为公安机关办事效率低下、服务态度欠缺，进而影响群众满意度和公安队伍公信力，但涉事民警却往往觉得“哑巴吃黄连，有苦说不出”。

1.2 民警执法不规范

（1）受案立案不规范。一些地区，由于警力严重不足，民警每日接处警数量巨大和工作绩效考评等因素，使得公安机关和基层民警不能依法及时接受群众报案，导致处警迟滞，使公安机关执法效率被群众质疑；处警后行政案件受理迟滞，或出现该受理不受理，或者出警不立案、解决不立案等问题。一些地区，虽然接出警量并不多，但是为了避免立案后繁琐的程序和相应责任，也会出现有案不立等不规范的情况。

（2）调查取证不规范。调查取证不规范是导致公安机关办理行政案件质量差的重要原因。因为行政案件不同于刑事案件，它所需要的证据没有刑事案件要求高、范围广，所以有部分民警认为行政案件理应“低人一等”，在调查取证的过程中不注重执法的规范性和程序性，导致某些关键证据缺失或无法被采信。行政案件的办理多注重行政相对人讯问、询问笔录和证人证言以及违法行为人签字确认，而对其他证据收集不重视，容易出现“重口供、轻物证”、“重实体、轻程序”的问题。2020 年，泸州市公安局曾收到一份行政复议申请，申请人提出自己并不属于醉酒驾驶。法制部门民警在审核案件中发现，交警在对申请人用酒精检测仪进行酒精检测时，认定其为醉酒驾驶。但是当事人对检测结果不服，要求进行抽血检查。但交警认为申请人已经在检测报告上签字，可以认定当事人醉驾，便拒绝了当事人请求，后当事人不服处罚提出复议申请。由于交警拒绝当事人进行抽血检查的行为违反了相关法律规定，且事后已无法再对当事人进行酒精检测。这个案件便因关键性证据不足被撤销。办案民警应履行的程序不履行，应调查取证的证据不收集，使关键性证据丢失，无法形成完整闭合的证据链，让违法行为人抓住漏洞，提请复议申请。

（3）裁量处理不规范。根据近几年对泸州市公安局就治安处罚决定进行调查研究发现，同事不同罚、滥用自由裁量权等问题在公安行政执法中大量存在。在裁量过程中存在着极大的随意性和自由性，同一地区、同一类案件的裁量标准也没有相应的管控机制，导致各个地方“自行其是”。一些派出所为了完成指标，将本应由派出所裁决的行政案件上升为公安局裁决的案件，人为提高处罚力度和标准，造成执法不公平，侵害人民群众的相关权益。执法结果不公正不公平既是人民群众反映最强烈的问题，也是影响法律公平性严肃性和公安机关执法公信力的重要原因。

（4）服务管理不规范。从服务方面来看，窗口部门仍然存在办事难、办事流程繁琐、办理时间拖沓、窗口工作人员态度不端正等问题。如果业务存在多个部门交叉，甚至会出现部门之间相互推诿的情况，使群众夹在中间无所适从。窗口部门作为公安机关与群众直接联系的桥梁，承担着展示公安形象的重要任务。可以说，窗口单位工作情况的好坏，直接影响着人民群众对整个公安机关效能的评价。

1.3 行政复议案件并未引起基层公安机关和民警的高度重视

每年行政复议案件的考核只占总体绩效考核的很小一部分，对于基层民警的绩效考核关系并不大。如果遇到上级机关要撤销案件，被申请人行政复议的机关也会提前与申请人进行沟通，与申请人“辩诉交易”，从而让申请人自行撤销行政复议申请，即被申请人自行更改处罚决定满足申请人诉求，申请人主动向复议机关撤销申请。例如，在强制戒毒类案件中，由于疫情防控原因一些因吸毒被抓获的吸毒人员并未及时被移送强戒所，后面又被其他派出所因吸食毒品被抓获，再次作出强制隔离戒毒决定。按照相关规定和最高院解释，强制隔离戒毒的目的不是处罚而是强制，不应在强戒隔离期间再次对当事人做出强戒决定。所以面对当时人提出行政复议申请时，后作出强戒决定的机关避免案件被撤销，主动与申请人进行“交易”，即被申请机关撤销强戒决定，申请人主动向复议机关申请撤回申请。而现有的日常监督考核，也无法在根本上杜绝此类现象的发生，这也使得行政复议申请比起其他考核指标来说，无法引起从公安机关到民警的高度重视。

2 降低公安机关行政复议案件数量的应对策略

2.1 加强与人民群众的沟通

（1）在窗口部门长期设立专业的法律咨询人员。法律咨询人员应由专门从事法制工作的民警和律师组成，以满足群众进行法律咨询的要求并承担相应的司法解释工作。因为他们既熟悉公安机关相关业务，同时具有相应的法律素养，可以从公安机关的角度帮助群众答疑解惑，同时为群众提供专业的公安业务建议；而一旦出现某些群众可能对行政决定不服、连带对民警产生厌恶排斥情绪的情况，律师可以作为相对中立的角色，以共情心和同理心来安抚群众情绪，并可以为其提供相关的法律咨询和法律援助。但考虑到公安局财政和人员等方面的实际情况，可在每周的工作日内设立专门的一天或几天作为“法律咨询日”，这一方式较切实可行。

（2）加强与当事人的沟通。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中，明确提出了“执法为民”的执法指导思想。对于社会热点问题和易造成群体性事件的行政案件，应加强与当事人的沟通，贯彻执行“执法为民”的理念。以农民工讨薪为例，2020 年4 月泸州市古蔺县东城派出所在面对几个农民工讨薪问题时，在农民工采取过激方式讨要工资前并没有采取任何干预措施，比如普法宣传、积极调解劳资双方关系等，只是事后简单粗暴的作出行政处罚决定，这也使得这几名农民工认为官商勾结，不服处罚决定，遂提起行政复议；而2020 年6 月，绵阳市安州区花荄派出所同样就农民工讨薪问题作出了不同的处理办法：将劳资双方同时请到派出所进行多次协商，并积极从中调解帮助农民工拿回自己的合法工资。从两个派出所的差距可以看出，公安机关中一些领导和民警并没有把“执法为民”的理念深入脑海，仅仅停留在文件中和口头上。执法为民必须一切为了人民，设身处地的为人民着想，切实履行法定职责，审慎使用公权力，为人民群众诚心诚意办好事，竭尽全力解难事，坚持不懈办实事。执法为民不仅仅是为了保护人民群众的生命安全，更是关心人民群众的合理诉求，保障他们的合法权益。在上述案例中，农民工不会关心案件怎么处理，公安行政效率是否高低，他们真正关心的是自己的工资是否能够拿到，这才是涉及人民群众的切身利益。这也告诫民警，要妥善处理好人民群众最关心、最直接、最现实的利益纠纷，维护人民群众的切身利益。只有真正从思想上进行改变，才能从实际上缓和群众与公安机关之间的矛盾。

2.2 规范执法过程

加强公安机关执法规范化建设，既是确保公安机关公正、严格、文明、理性执法的重要途径，也是提高公安机关维稳能力和执法公信力、构建和谐警民关系的内在要求。

（1）端正民警执法思想，树立正确执法观念。贯彻落实“立警为公，执政为民”的理念。通过加强民警的职业道德教育，严格规范民警的执法流程，严肃处理执法乱象，不断强化“规范执法、文明执法、公正执法、理性执法”，使为民思想深入执法过程的方方面面。

（2）增强民警执法技能，规范执法程序。通过采取集中培训、线上培训、实战演习、旁听庭审、案例点评等定期培训方式，增加民警法律知识储备，提高民警法律素养，减少甚至杜绝凭习惯办事、凭情绪办事的情况，做到严格、规范、文明、理性执法。

一是定期举办优质案件评选比赛，从参赛民警平时办理的案件、接出警、文书制作等方面进行考评，最后对优秀民警进行荣誉表彰和物质奖励。二是评选创建“执法规范化优秀示范单位”，打造一批执法优秀的品牌，形成模范带动作用，以点辐射相应区域，带动学习先进经验，提高基层公安机关加强和规范执法的积极性。三是常态化开展针对民警的执法能力的抽查、检测，可采取抽样的形式，随机对部分民警进行执法方式、执法能力进行测验，对其法律常识、公安机关办理行政案件执法规范进行考察。内容采取实战和理论相结合的方式，考察民警是否能做到活学活用，能否将理论知识运用于实践，进而倒逼民警注重日常法律知识的学习，提高民警日常工作执法的程序化、规范化水平。

（3）建立健全监督考察机制，提高责任意识。一是各级公安机关依法向社会群众和特定的对象（例如行政相对人）定时公开执法的程序、证据、进程、结果等方面的信息。同时，公安机关也可以通过互联网、手机短信、微信公众号等方式，提供在线咨询服务，让群众足不出户就可以咨询相关法律问题和查询案件进程情况。二是定期开展专项整治活动，抽样对民警办理的相关案件进行审查，从是否规范办案程序、是否损害当事人权益、是否有行政复议被撤销案件等方面进行综合考察，结合全国政法系统教育整顿有关内容，塑造良好执法风气。三是建立健全行政案件责任终生制，做到“谁执法，谁负责”、“谁审查，谁负责”的原则，对出现重大问题的领导或民警，严格按照规定追究相应责任。让民警意识到“权责统一”，心存敬畏，身体力行，严格规范执法行为，真正做到不敢乱执法、不想乱执法。

2.3 创新绩效考核标准

由派出所作为最低层级考核单位，依次向上考核各个层级公安机关行政复议案件占比情况。以接收行政复议案件数量为参考，着重考核被撤销案件数。考核标准分为两大部分。一部分看该地区行政复议案件数量比重高低（以市一级公安机关为单位），例如2020 年泸州市公安局受理行政复议申请63 件，其中古蔺县公安局高达25 件，占比超过30%，为被申请最多的公安机关。考虑到各地区经济社会环境的不同，可对比值过高且不合理的公安机关进行单独绩效考核。另一部分则着重考核被撤销案件数量，并对撤销案件的办案情况进行审查，对于较为典型的被撤销案件进行督查或通报，让基层公安机关重视行政复议案件，从而规范执法，妥善处理群众关系。

总之，规范公安执法，是“法制社会”建设的重要板块。只有严格规范立案、控制自由裁量权、完善调查取证流程、健全服务管理机制，督促民警真正做到规范执法，进而提高办事效率，降低公安机关行政复议比重，才能缓和公安机关与群众之间的矛盾，切实践行“立警为公，执政为民”的理念，进一步提高公安机关的执法公信力和人民群众的满意度。