面向数字时代的德国专业人才政策

李雪艳，顾承卫，李云杉

（1.上海科技管理干部学院；2.德国斯图加特毕马威）

德国作为高科技领域的强国，向来重视人才，在人才培养、使用和人才储备等方面都有许多卓有成效的做法。作为制造业领先的国家，德国目前也面临着专业人才短缺的困扰，随着人口老龄化的加剧，以及数字化的迅速发展，这一情况将变得更加严峻，这对德国保持传统优势也构成了威胁。为了在全球化背景下保障德国持续的竞争能力和创新能力，应对数字化和人口老龄化带来的挑战，近年来，德国政府和相关部门积极行动，调整和制定了面向未来的专业人才政策，采取积极措施来扩大专业人才基础。2018年12月19日，联邦政府通过了《专业人才战略 》（Fachkräftestrategie der Bundesregierung）， 同时通过的还有《技术移民法》（Fachkräfteeinwanderungsgesetz，也称为《专业劳工移民法》），以及与之配套的《就业容忍法》（Beschäftigungsduldungsgesetz）两个移民法案，这两个法律分别于2020年3月1日和2020年1月1日生效。

德国《专业人才战略》及两个法案主要从德国国内、欧盟和全球三个层面加大对专业人才的培养、开发和引进，并与其他相关法律政策一道构成了全方位、立体式的专业人才供给体系，《专业人才战略》及相关法案尤其是《技术移民法》的实施必将对德国未来的人才供给和人才结构产生深远的影响。下面以德国《专业人才战略》为主线，结合相关政策法律，对德国的专业人才政策进行介绍。

一、立足国内，培养和挖掘适应未来需要的人才资源

世界正在以前所未有的速度加速数字化改变，数字化在创造新劳动岗位的同时，愈加智能的机器也在取代传统劳动岗位。经济合作与发展组织（OECD）估计，到2030年，数字化的迅速发展将导致占所有职业35%以上的岗位需求或岗位技能发生根本变化。德国《专业人才战略》中写道，未来几年德国四分之一的员工都可能由于自动化和专业需求变化要来重新定位自己。根据德国联邦劳工和社会保障部发起的一项名为“数字化工作世界”的预测，到2035年，数字化将给德国累计创造330万个新就业岗位，但也会导致400万人被机器取代而失业。为应对这一挑战，德国的《专业人才战略》首先是立足国内，充分挖潜，加大人才培养的力度。

（一）加强专业技能型人才培养

德国专业技能型人才培养主要是通过职业教育和继续教育。在职业教育和继续教育方面德国原有的基础已相当完善，面对数字化转型，德国近年来出台了一系列的政策法规，旨在加强和调整职业教育和继续教育，为数字化时代的人才需求做好准备。

到2030年，仍处在工作年龄阶段的绝大多数人是今天已经在工作的人，如果相关的继续教育跟不上，大批就业者可能在未来无法继续胜任职位的要求。因此，专业人才战略的优先事项之一是通过技能培训，进一步确保现有员工的专业技能得到提升。为此，德国政府于2019年6月12日还出台了首个“国家继续教育战略”，并配套3.5亿欧元的财政支持。“如果我们想利用好数字化转型带来的机遇，就必须在职业培训和继续教育方面投入更多资金。”德国联邦劳工和社会保障部部长胡贝图斯·海尔说，“这是在转型到来前保持员工从业能力、防止失业，同时确保基础专业人才的关键。”德国继续教育战略的首要目标群体是在岗员工，通过实施“国家继续教育战略”使继续教育成为职业生活不可或缺的组成部分，让继续教育为每位在岗员工量身定制。首先是敦促没有职业资格的工人进行职业再培训，尤其针对失业不到3个月的人员，德国联邦劳工局有责任为他们及时提供进一步的教育机会，以便可持续地提高劳动力的就业能力。如果员工希望在学历上进一步深造，也可以向政府申请资金支持。此外，政府也致力于完善职业资质认定，敦促企业设立继续教育培训导师，让更多人接受继续教育，增加就业机会，让继续教育成为日常生活的一部分。此外还规定，每个在职员工每年要有不少于5天的带薪培训。终身学习在德国得到了实实在在的体现。

职业教育是德国教育体系中最为闪亮的部分，德国联邦政府、各州政府以及经济界和社会组织对职业教育的地位和作用有着广泛的共识，并致力于将职业教育作为保障德国专业人才、巩固和提高德国经济竞争力和创新力的基础。双元制是德国职业教育取得成功的法宝。自1906年德国职业教育学家凯施恩斯特提出职业教育要按照专业划分、以职业为导向，并在慕尼黑建立了职业进修学校后，德国便孕育出一套双元制职业教育体系并日臻完善。双元制职业教育将学校学习与企业培训相结合。有意愿参加职业教育的学生，首先向具有职教资格的企业提出申请，然后与其签署教育合同并向企业所属行业协会备案，之后就开始为期2至3年半的双元制职业教育，约三分之二的课程是在企业完成，主要是职业技能学习和实践，另约三分之一的课程是在职业学校完成，主要是专业和文化课学习，最后通过全国统一的行业考试获得职业资格证书。此证书既可作为申请工作的资质证明，也可用来申请高一级的继续教育，比如申请上大学，或继续职业深造。值得一提的是，接受职业教育的学员不仅学费全免，每月还可获得企业提供的900～1200欧元的生活津贴。为了进一步推进双元制职业教育发展，应对数字化时代的挑战，2019年联邦议会审定通过了《加强职业教育推进职业教育现代化法》，该法案于2020年1月1日起生效。联邦政府还签署了《2019—2021职业教育和继续教育联盟新协议》，其中特别提到，在数字化转型的时代，联邦政府和各州将在职业教师培训方面增加数字化培训内容，联邦政府将在未来5年投资50亿欧元用于普通学校和职业学校的数字化建设。

（二）重视国内潜力的挖掘

随着数字化的发展，工作的内容、条件和要求都在发生着变化并呈现出多元化的特点。首先，岗位对员工的素质要求在变化，主要表现在所需要的信息和情感因素在工作中的比重在上升，企业对于员工的认知需求在增加，而较之于以前企业对员工身体素质上的要求在下降。其次，工作时间和兼容性也已发生了变化，远程办公的条件越来越具备，企业在工作时间、工作与家庭的兼顾方面更加灵活。此外，自适应辅助系统和机器人已经接管了严重危害身体健康、重复单调以及需要身体移动的工作任务。这些都为提高劳动力的参与率，以及充分挖潜创造了的条件。为应对未来的挑战，德国联邦政府认为，必须采取积极措施来扩大专业技能人才的基础。他们把挖掘国内潜力的目光投向了妇女和年长的人。

首先，德国妇女是弥补未来专业技能人才短缺的最大的人才

库。据调查，德国的女性劳动力参与率超过74%（20岁至64岁之间的女性），而且在工作中表现良好。德国从事全职工作的妇女人数多年来基本没有变化，在几乎所有欧盟国家中，从事全职工作的女性比例最高。许多从事兼职工作的妇女也希望增加工作时间。不参加劳动力市场的年龄在25岁至49岁之间的妇女中，几乎有42%的人说这是因为她们正在照顾孩子和其他亲戚。这说明德国妇女有参与工作的意愿。在目前没有工作或找不到工作处于工作年龄的近500万妇女中，大多数受过良好的培训和教育。因此，更好地利用女性提供的工作和技能符合企业自身的利益和社会的利益。在这里，重要的是要创造更好的机会将家庭和职业相结合，以及制定支持措施以确保良好的工作条件。为此，德国将加强高质量的护理基础设施建设，改善家庭护理，提高儿童照料、亲戚照料中的经济救济。另一方面，加强高质量、专业性的儿童早期教育，发展日托设施，并为儿童日托的父母免除相关费用。同时，发展面向家庭的企业文化，鼓励有条件的企业开设托儿室，为母亲参加工作创造条件。事实上，许多公司已经意识到这一点，工作的激励不再仅仅是职位的吸引和薪水的诱惑，良好的工作条件和环境同样具有激励的效果，有不少公司已经为改善工作条件和环境进行了投资。

其次，年长的人有他们的优势，他们全面的专业知识和多年的专业经验也是企业所需要的。曼海姆（ZEW）代表联邦劳动和社会事务部进行的一项研究表明，到2025年，将有60万至110万的技术工人年龄在55至64岁之间。而事实上，近年来55岁至64岁之间的劳动参与率有所上升，更多的男性在65岁以后仍选择继续从事工作，通常是兼职工作。联邦政府认为，每个公司都可以采取针对性的措施，以从老年人的潜力中受益。所以，《专业人才战略》提倡，公司应进行适合年龄的工作设计，改善工作与私人生活之间的平衡，为老年人提供更多的进一步培训，针对性招募老年人以及积极主动的健康管理，为更多地开发老年人的工作潜力，提高老年人的工作参与率创造有利的环境条件。

第三，为了应对未来的挑战，联邦政府正在采取各种方法帮助公司利用由不同性别、年龄和血统的人组成多元化的劳动力，这其中就包括挖掘特殊人群的潜力。这些特殊人群主要有两类，一类是难民，另一类是残疾人士。联邦政府希望通过将难民融入劳动力市场来利用难民提供公司所需要的劳动力。自2016年春季以来，有许多难民招募顾问组织一直在为中小型企业和难民之间牵线搭桥，这些顾问组织为难民提供安置和工作机会，对难民进行培训，支持他们获得工作所需的职业技能。同时，这些顾问组织还为公司提供有关语言培训，难民的居留身份、职业技能等方面的服务，未来还将进一步推进这方面的工作。另据德国联邦就业局的数据，约有177,000名严重残疾人士想工作，许多残疾人的技能高于平均水平，他们的工作能力几乎不受其残疾的影响。帮助残疾人找到适合他们的工作机会，以及鼓励企业招募残疾人，也是政府的职责之一。

二、面向欧盟，提高德国对欧盟人才的吸引力

鼓励来自国外的合格的专业技术人才移民是应对未来专业技术人才短缺的重要途径。由于欧盟国家人员流动的自由性和德国工作岗位的吸引力，德国的大部分移民来自欧盟国家，但是欧洲内部的移民流动也非常不稳定。相关调查显示，离开德国的外国人中，在德国逗留不超过3年者居多。因此，德国要成为欧盟熟练工人的工作场所，就必须对这些专业人才及其家人保持长期的吸引力，并为他们在德国稳定的工作和生活创造条件。为了推进专业人才政策尽快落地，相关部门也在积极调整和改进对于来自欧盟国家移民的相关服务，主要有以下三个方面：

（一）促进语言学习

移民面临的主要挑战之一是语言的适应性。掌握德语不仅为外来劳动力进入职场提供便利和优势，更是帮助他们融入当地生活的重要条件。为了克服德语在国外相较于英语传播范围小的劣势，推广德语并鼓励想来德国工作的人学习德语尤为重要。然而这不仅是简单的语言培训，而是要有针对性地帮助外来专业人才掌握日常生活必备以及与专业相关的语言知识，具备相应的语言能力。因为除了日常交流所必需的基本知识和语言能力，通常要求专业人员具有很高的专业素养。因此，必须要根据特定的专业领域，有选择性地开展语言培训。

（二）改进资格认定程序和相关服务

来自欧盟成员国的移民都是资历水平和就业程度较高的。所有在国外获得专业资格的人，应通过相应的程序使其获得合法的、具有等效性的资格认定，并确保认证的资格与雇主的需求之间的一致性。为此，应改善对教育和专业资格的认定程序，并且加强对职业资格认定方面的有关咨询服务，以及提供更多和雇主需求匹配度高的资格认证，以使对国外专业资格的认定更加有效，更有针对性地挖掘具有潜力的可用人才。

（三）开展培训援助

职业培训和继续教育不仅针对德国的人员，同样，要使得那些来自欧盟其他国家的移民也能获得培训的机会和支持，以使他们更好地适应工作的需要。为此，将开展一项面向未来的开放研究，对来自其他欧盟国家/地区的人员开展培训支持。其中还将开设参加培训的预备班，提供教育支持或辅助教育等多项服务。

三、放眼全球，积极引进专业技术人才

以《专业人才战略》为指引，德国以全球化为背景，以全球化的视野来吸引和积极引进专业人才，为此，专门出台了《技术移民法》来配合和推进《专业人才战略》的落实。对于德国这样一个至今还没有真正意义上的移民法的国家来说，《技术移民法》可谓迈出了历史性的一步。由于欧盟国家之间人员流动的自由性，《技术移民法》更多的是面向欧盟以外的第三国，针对非欧盟人员的技术移民打开了一扇大门。面向全球的专业人才引进政策主要体现在《技术移民法》，对非欧盟人员（当然也包括欧盟成员国的人员）移民，专业人才引进政策有以下几方面的亮点：

（一）面向专业人才

德国历来非常重视技能型人才，这是德国制造的基础。《技术移民法》也称为《专业劳工移民法》，从这个法案的名称上就可以感受到它所面向的人群。在《技术移民法》中引入了“专业人才”的概念，专业人才不仅包括受过大学教育的人才，也包括受过正规职业技术培训的人才。这意味着，德国扩大了引进人才的范围。除了大学毕业生以及短缺人才之外，德国将吸引移民的范围扩大到了低于本科学历的有专业技能的人才。从这个意义上说，《技术移民法》向有行业经验或职业教育背景的人打开了移民德国的大门，这是向具有职业资格的人与高等教育学历的人实现平等迈出的又一步，是一部真正顾及了经济界对专业人才的实际需求的法律，也显示出德国人务实的一面。

（二）不再设定最低工资

到目前为止，德国在向申请工作永久居留的申请者发放蓝卡时，对申请者的年收入有一定的要求。根据现有标准（2020年1月1日起），所有非欧盟申请者的最低工资不得低于每年55200欧元，对于自然科学、数学、工程、IT领域和医生等人才短缺领域的申请者来说，这一标准可以降至每年43056欧元。由于政策制定者希望通过这种设定最低工资的方式吸引高级专业人才进入欧盟，新出台的《技术移民法》没有对最低工资做出硬性规定，对于有技术移民意愿的申请者来说，他们不用必须找到工资丰厚的职位就可以实现技术移民，大大降低了技术移民的门槛。

（三）不再“优先审核”

到目前为止，一个非欧盟地区申请者在德国哪怕找到了雇主，签署了工作合同，仍然需要得到德国劳工局的认可。劳工局会审查在欧盟以及德国范围内有没有类似的人才或待业人员能够从事相关工作。只有在无法找到合适的欧盟范围内的从业者的情况下，德国劳工局才会向非欧盟国家申请者发放工作许可。新出台的《技术移民法》取消了这一审核制度，这是德国移民政策思维的一种转变。以前的思路是官方需要先审核德国经济是否需要申请者进入就业市场，而新法律的思路则是只要申请者能找到工作，就证明德国经济是需要他们的。

（四）为求职者降低门槛

《技术移民法》也大大降低了非欧盟国家就业者进入德国寻找就业机会的门槛。《技术移民法》规定有专业背景的人才或高校毕业生可以在没有得到具体就职邀请的情况下，进入德国后有6个月的时间寻找工作，前提是他们在此期间不能申请领取社会福利，而且具备从事其专业背景职业所必须的德语水平。在进入德国之前，申请者必须证明有足够的经济实力支付在德国寻找就业岗位期间的生活费用。这一规定，对于25岁以下的在校或正在接受培训的年轻人来说，意味着他们可以申请为期半年的签证，在德国寻找接受职业教育或高等教育的机会。

（五）留学生人才优惠政策

近年来，德国也扩大了招收留学生的规模，并希望留住他们当中的优秀人才，这也是德国吸引人才的一个重要途径。《技术移民法》对在德国留学并愿意留在德国工作的学生是一个福音。留学生可以在毕业后18个月内申请居留许可，以寻找工作。除了巴登-符腾堡州从2017年秋季学期起对非欧盟学生额外收1500欧元的学费，其他各州对非欧盟学生没有另外学费要求，与德国学生和欧盟学生一样，非欧盟学生只需每学期交200欧左右的基本学杂费即可。

对留学生人才的另一项政策利好是居留许可“欧盟蓝卡”政策的调整。欧盟蓝卡是欧盟于2007年出台的一项制度，是欧盟为了和美国、澳大利亚、新西兰等国竞争海外人才推行的技术移民政策。欧盟蓝卡实际上是一种居留许可，给予申请人2年可续签的居留签证，5年后申请欧盟永居。2012年8月，德国将欧盟蓝卡政策引入本国法律中，并执行欧盟的标准。居留许可“欧盟蓝卡”需要具有大学学历，就业合同和55200欧元的年薪。在短缺职业中，每年的总收入至少达到43056欧元，就可以获得“欧盟蓝卡”。调整后的“欧盟蓝卡”政策规定，欧盟蓝卡持有人原则上有权在33个月后即可获得永久居留权，前提是其雇佣合同持续有效。如果欧盟蓝卡持有人具有良好的德语语言能力，则只需21个月即可获得永久居留权。家庭成员进入德国之前无需证明其德语能力，进入德国后可能会立即成为正式雇员，这极大地改善了非欧盟人员在德国居住权和就业。

为应对数字时代的挑战，德国未雨绸缪积极调整人才战略和政策，从中可以看出，德国的人才政策是面向所有的群体，甚至专门考虑到妇女、年长的人、难民、残疾人这些在社会中可能被边缘化的群体，以及欧盟以外广大的人才市场，并为他们发挥作用创造条件、提供服务保障。其次，德国的人才政策特别重视专业基础人才，并从人才培养入手，奠定这支队伍的基础。第三，为有效推进和落实人才政策，德国注重不同主体间的协作，尤其重视发挥企业的作用，以及提供量身定做的服务做支撑。我国作为一个制造业大国要成为制造业强国，要实现中国制造2025，就必须考虑未来的人才需求和供给，德国的做法值得我们借鉴。