加拿大食品检查员制度体系对完善我国职业化食品检查员队伍建设的启示

李美英,吴彩艳,周博雅,闫 洁

(国家市场监督管理总局食品审评中心,北京 100071)

食品检查是确保食品安全的一项重要监管措施,也是我国《食品安全法》赋予食品监管部门的重要职责。通过对食品实施检查,进而实现食品安全的“过程控制、实施预防为主”的监管理念,保障人民群众“舌尖上的安全”。实施最严格的检查、确保检查的质量和效能,最关键就是要强化食品检查队伍建设、提升检查员能力素质。《“健康中国2030”规划纲要》、《“十三五”国家食品安全规划》、《关于深化改革加强食品安全工作的意见》以及《食品安全法实施条例》等法规文件均指出,要建立职业化食品检查员队伍。国外发达国家地区历来重视食品检查制度建设,注重食品检查员队伍的建设[1-3]。然而,我国职业化食品检查员队伍建设还在探索中,如何结合我国实际、借鉴国外发达国家地区经验,提出符合我国国情的食品检查员队伍建设思路和工作方案,是当前工作的当务之急。

当前关注到加拿大食品安全在全球拥有很高声誉。2016年在多伦多的食品与饮品高峰论坛发布的报告指出,34个世界经合组织成员国在食品安全排名中,加拿大再次名列首位。2017年《全球食品安全指数报告》中,食品安全指数最高的15个国家中,加拿大也名列前茅[4]。加拿大食品检查员制度体系别有特色,是确保加拿大食品安全的关键因素。加拿大在法律上明确检查员的职责和权限,在机构设置上实施法定机构治理模式,检查员的职责分工专业明确、工具完备,对检查员的管理和教育培养制度完善,为我国完善食品检查员制度体系、加强食品检查员队伍建设提供了很好的借鉴。本文研究分析加拿大食品检查员制度体系,总结归纳我国当前食品检查队伍建设现况,以期为下一步完善我国职业化食品检查员队伍建设提供有益思考。

1 加拿大食品检查员基本情况

1.1 食品检查员制度

近年来,加拿大为顺应不断变化的全球食品贸易环境,保障食品安全,在监管机构改革、立法建设和食品安全综合治理等方面做了很多尝试与改进。2012年,加拿大整合《加拿大家产品法》《水产品检验法》《肉类检验法》和《消费者包装和标签法》,发布了《加拿大食品安全法》(Safe Food for Canadians Act,SFCA),其第73条、94条、109年和110条于2012年11月实施,其他条款于2015年正式实施[5]。为了SFCA的有效执行,2018年6月13日,加拿大在其官方公报中发布《加拿大食品安全实施条例》(Safe Food for Canadians Regulations,SFCR)正式文本,于2019年1月15日开始实施[6]。SFCA和SFCR的出台,将过去的对单一食品单独立法改为针对所有食品综合立法,建立了一种更加坚固的、以预防为主的综合性监管方式,同时进一步加强了对进出口食品的管控。

SFCA和SFCR在法律层面确定了食品安全检查员的法律地位,并对食品检查员赋予了很大的自主检查权限。SFCA第23条规定,食品检查员获得加拿大食品检查署主席或加拿大边境服务局局长签发的证书后,可作为食品检查员资质证明从事食品相关现场检查工作。SFCA第24条规定,食品检查员有权查封和扣押其认为有合理依据证明违反法规的物品,在有合理依据下有权进入SFCA规定的某行为实施场所或物品所在地开展以下工作:抽样检验,查阅复制文件数据,拍照、录音或绘制简图取证,打开检查任何容器和包装,责令企业封存物品、要求现场人员出示证件等。同时,要求企业向检查员提供必要的协助以满足检查需要。

1.2 食品检查机构设置及特点

加拿大食品检查署(Canadian Food Inspection Agency,CFIA)成立于1997年,是根据《加拿大食品检查署法》(Canadian Food Inspection Agency Act,CFIAA)专门设置的联邦政府食品安全监管机构[7-8]。CFIA负责执行加拿大农业与农业食品部和卫生部制定的有关食品安全、动植物保护等法律法规,主要目的是保障加拿大的食品安全和高质量食品供应所依赖的动植物安全,维护消费者健康利益。其宗旨在于:保护植物资源免受害虫、疾病和外来入侵物种的侵害;预防和管理动物疾病,包括威胁人类健康的疾病(如禽流感);预防和管理食品安全风险(如检查、食品召回);维护消费者权益;促进加拿大食品、植物和动物的市场准入。CFIA的整体运行、食品安全工作以及相关合作交流等向卫生部部长汇报,动植物健康、不涉及食品安全的食品标签与声称、市场准入及相关合作交流等工作向农业与农业食品部部长汇报,并由卫生部部长向议会报告CFIA的工作开展情况。

CFIA主席是CFIA的首席执行官,负责CFIA的日常工作,具有联邦政府部门副部长的级别和权力。目前CFIA主席由米塔尼(Siddika Mithani)女士担任,她拥有英国阿斯顿大学药剂学学士学位和精神药理学博士学位。CFIA副主席协助主席开展工作,目前由法国人佩吉特(Pégeot)女士担任。CFIA其余6个执行副局长分别负责CFIA的政策制订、执法服务、科学、机关服务、人力资源和公共事务六方面。CFIA还设有4名首席科学家,分别为首席兽医官、首席食品安全官、首席植物健康官和首席科学运营官。首席兽医官(CVO)负责确保加拿大的动物和兽医公共卫生基础设施能够有效应对当前和潜在的疾病威胁,以保护动物和人类健康,现由卡玛尔(Jaspinder Komal)博士担任。首席食品安全官(CFSO)负责制定加拿大预防和应对食品安全风险的政策、法规,并设计相关解决方案,现由拉蒙丁(Lyzette Lamondin)女士担任。首席植物健康官(CPHO)负责制定加拿大植物健康相关政策,现由安德森(William Anderson)博士担任。首席科学运营官(CSOO)负责提供战略指导,确保CFIA在全国范围内的 13个实验室能够科学性高效运转,从而为食品安全、动物健康和植物健康方面的监管提供权威性科学支持,现由席尔瓦(Primal Silva)博士担任。

CFIA总部设在渥太华,分别在西加拿大区、安大略区、魁北克区和大西洋区四个业务部设有17个区域办事处、132个驻厂办公室、702个经联邦注册的肉类机构(如加工厂)以及13个实验室(大西洋区2个、魁北克区2个、安大略区3个、西加拿大区6个)。CFIA内设机构包括:科学部运营管理CFIA的13个实验,负责制定风险评估政策(动植物方面),提供实验室认证服务与监督,提供诊断和检验服务,开展有害动植物与疾病方面的研究等;政策规划部负责政策咨询,制定政策、法规、检查计划等;运营部是CFIA最大内设机构,拥有雇员数占CFIA总数的60%以上,是CFIA检查与执法任务的执行部门,负责制定并实施检查政策和工作程序并监督执行,从事执法活动,协调不合格食品召回以及注册、许可、职照、出口认证等证书颁发等工作;国际事务与市场准入部负责进出口食品管理,促进市场准入,承担国际交流等工作;创新业务服务部成立于2017年6月,旨在通过创新性信息化手段提高CFIA的监管能力水平;综合管理部负责安全、对外联络、行政管理等事务;人力资源部负责CFIA的人力资源管理;通信与公共事务部负责对外沟通、信息公开、宣传交流等;审计与评估部负责内部审评与项目绩效评估;诚信与救济部,与CFIA其他部门保持相对独立,成立于2011年11月,对外听取利益相对人建议,对内听取职工意见,旨在改善对利益相对人的服务水平,提高决定的透明度;法律服务部负责CFIA相关的法律事务。从CFIA的机构设置可以看出,CFIA内部负责制订政策和负责政策实施的部门是分开的,这样有利于保证政策的科学性和公正性,也有利于对政策执行情况的监督。

为了保障各项工作顺利开展,CFIA还设有各种管理委员会,包括:高级管理委员会(SMC)、食品业务管理委员会(FBLMB)、植物业务管理委员会(PBLMB)、动物健康业务管理委员会(AHBLMB)、政策规划管理委员会(PPMC)、战略重点监督委员会(SPOC)、公司管理委员会(CMC)、信息治理委员会(IGC)、业务整合委员会(BIC)和财务、整合与项目监督委员会(FIPO)。

CFIA作为加拿大食品安全监管领域的法定机构,有如下6个特点:一是机构法定,CFIA是根据专门的机构法律成立的机构,有专门的法律规定其设立、职责、经费来源等内容;二是资金多样,其活动经费有政府财政预算资助,也有按商业化原则运作的收费项目。2018年,CFIA总支出达199亿美元,食品安全支出占48%,动物健康支出占19%,植物健康支出占13%,国内服务性支出占18%,国际事务支出占2%;三是运作独立,由于机构的法定化,CFIA具有相对的稳定性和独立性,有较大的管理、人事聘用和财政自主权,依法自主办理有关业务,独立承担法律责任;四是企业管理,CFIA类似于“企业化政府”,采取公司化管理模式,自主聘人,按自负盈亏原则控制管理成本,其在许多地区和大城市的办事处可能就设在街道小门面内;五是公开透明,CFIA的职责、运作和监督有法律的明确规定,所有依法开展业务的情况当向社会公开,接受社会的监督,具有很大的透明性;六是行使社会公共权力。CFIA是政府架构的一个重要组成部分,是从行政体制中剥离出来的但又不进入市场的机构,行使的是政府权力之外的社会公共权力,是影响公共利益领域的机构。

1.3 食品检查员工作内容

加拿大实施联邦、省和市三级行政管理体制。在食品安全管理方面,采取分级管理、相互合作、广泛参与的监管体制。在食品检查方面,联邦政府负责检查跨省贸易和国际贸易的食品注册企业,主要是乳制品、鸡蛋、肉类、新鲜水果蔬菜等生产加工企业。省级政府负责检查省内贸易的注册食品企业,包括零售业、食品服务业和食品加工业。市级政府卫生部门负责餐饮业的监督检查。CFIA在全国各大区都设有检查员及高级管理人员,承担联邦政府管理企业的监督检查,也为省市两级政府食品检查提供指导。进口食品检查由海关部门承担。

CFIA的核心工作包括四个方面。一是实施检查,核实验证企业生产销售行为是否合法,覆盖管辖范围内全部食品生产经销厂商,贯穿食品生产(包括农业)、加工、销售、消费4大环节同,包括食品、种子、牲畜、饲料、化肥等;二是执法,一旦发现违法行为,依法采取警告、暂停生产、没收、吊销、起诉等惩处措施;三是食品召回,发现不安全食品,必召回,包括调查、网站发布召回通知、检查召回有效性等;四是应急管理,与公安部、卫生部、州政府、消费者组织等开展合作,准备应急预案,回应社会关切等。

专职食品检查员是实施CFIA核心工作的主体,具体任务包括:实施食品抽验计划,对食品生产企业进行监督检查,受理消费者投诉举报,参与食品违法案件调查和食品安全应急处置(如食品查封、扣留、召回等),检查员通过评价企业食品安全体系建立及运行情况,检查设备设施和工艺等确认企业行为符合监管要求等。CFIA监管职责和范围大多数是按专业化分工进行的,如肉类及其肉制品、水产品、乳及其制品等品种都设有专门的检查站,食品检查员按其专业、工作经历承担某一类食品的检查员任,有严格的检查程序。比如肉及其制品,在CFIA的检查员中,有一半为肉类食品检查员,承担全国肉类制品85%的检查任务。CFIA按照企业规模派数名检查员驻厂检验检查,具体负责动物运输、屠宰、切割与包装、冷储存、准备发货等全链条的监督检查,包括宰前宰后检验、日常卫生监管、执行风险点控制(HACCP)情况,以及法律法规标准合规性验证检查等。比如乳及其制品,CFIA制定专门乳制品规划,包括企业的注册与检查、产品检查、进出口贸易、抽样与实验室分析等内容。乳制品的合规性验证为标准检验程序(IAIM),与肉制品的计算机视觉系统(CVS系统)目标一致,只是适用范围不同。为适应新实施的食品安全法及其条例,CFIA正在进行大规模改革,以实现所有食品种类采用统一的合规验证系统。CFIA检查员工作及一般检查费用由CFIA承担,部分检查项目收费,由企业承担。

为方便检查工作,CFA为检查员制定建立3项执法“工具”。一是《肉品卫生手册》,规定检查内容及如何检查,如中国出口肉及其制品要求在手册的第11章;二是食品安全促进计划(FSEP),以国际公认的 HACCP原理为基础,保证食品安全和提供消费者保护,CFIA要求联邦政府注册的肉类、禽类食品企业必须按照FSFP的要求建立并实施 HACCP体系;三是合规性验证系统(CVS系统),这是一个电子信息系统,可以收集、记录企业符合食品安全标准信息,帮助检查员记录检查内容、要求及结果,一旦发现不合规,便提示执法行动。该系统包括7大类检查任务、150项检查项目及详细的使用说明。实际工作中,检查员会根据企业生产肉类品种、生产线实际及历史检查情况等,并通过CVS系统的数据分析,有针对性地开展检查。CVS系统包括3种文书,即:核查表格、核查报告、纠正行动要求(类似检查通知书),后者包括不符合项目、相关纠正措施及时限等,企业必须按要求纠正,检查员会随时跟进。若无法达到要求,检查员有权采取停产、罚款等措施,不必事前报告请示。同时,企业有权向监督员、总部投诉。随着食品安全检查越来越复杂和专业化,为保证各项食品检查计划顺利实施,CFIA总部和各大区办事机构有一项重要任务,就是根据每年工作计划,按照专业领域编制操作手册,以统一全国检查员的日常检查内容、程序、培训等,以提高检查的一致性、权威性和有效性。

1.4 食品检查员管理及教育培训

CFIA所有雇员中,包括生物学家、化学家、统计学家、食品检查员、实验室技术人员、兽医、行政后勤、通信与信息技术、财务、人力资源、农业官员和政策官员等,现有全职雇员5944名,其中专职食品检查员3000多名。2016年至2018年,CFIA雇员分别为7500、6101和6271名,专职食品检查员分别为3500、3447和3480名,均占半数左右。

CFIA对食品检查员有明确的专业、学历要求。SFCA第13条规定,由CFIA主席根据工作职责设定检查员应当具备的资质和条件,并任命或委派检查员、分析师、兽医检查员等。CFIA官网公示的食品检查员符合的专业有54种,涵盖农学、生物学、化学、营养学、食品学、分子生物学等多个领域。CFIA的检查员分为一般检查员和检查经理(高级检查员)。一般检查员要求具有大专及同等以上学历,薪酬在26615～104273美元,承担在联邦和省注册的屠宰场、工厂或检验实验室执行产品检验和认证任务,重点关注新鲜水果蔬菜、乳制品、谷物、肉类等关键领域,主要工作内容有:屠宰场检查、实验室样品分析、野外活动捕捉及疾病检测、农作物检查、苗圃和温室认可、质量保证与质管管理计划评估等。检查经理要求本科以上学历,薪酬在88625～106740美元,负责检验项目分配管理,并监督所有检查符合法委法规标准,具体工作内容包括:指导检查员开展风险分析关键点(HACCP)检查、与受检对象进行沟通调解、协调对违法或投诉行为的调查等。

CFIA重视对检查员的教育培训，有专门的培训部门负责提供培训内容及计划,业务部门负责执行。新检查员上岗前需接受先决条件雇员计划(PREP),这是一项CFIA针对食品检查员的定向试点计划,启动于2011年,旨在打造一支高水平的检查员队伍,构建统一强大的检查网络,使其检查更精准有效[9]。该计划的培训时间为6周,培训内容既包括专业理念学习、人际沟通交流课程、机构文化准则等,还有情景与角色扮演、驻厂实践等内容。最近该计划被指定为永久性课程。为适应新的食品安全法的实施,CFIA正与美国FDA合作开发全新的培训规划,从关注食品分类向关注能力转变。目前已完成基本框架,包括基础课程和业务课程两个阶段,并区分专业。

2 我国食品检查员队伍建设现况

2.1 法规文件规定

党的十八大以来,党中央、国务院高度重视食品安全工作,食品职业化检查员队伍建设也被提上日程。2016年10月25日施行的《“健康中国2030”规划纲要》提出[10],建立食用农产品全程追溯协作机制,完善统一权威的食品安全监管体制,建立职业化检查员队伍,加强检验检测能力建设,强化日常监督检查,扩大产品抽检覆盖面。2017年2月14日施行的《“十三五”国家食品安全规划》提出[11],严格生产经营环节现场检查。整合食品安全监管、稽查、检查队伍,建立以检查为统领,集风险防范、案件调查、行政处罚、案件移送于一体的工作体系;加快建立职业化检查员队伍,依托现有资源建立职业化检查员制度,明确检查员的资格标准、检查职责、培训管理、绩效考核等要求;加强检查员专业培训和教材建设,依托现有资源设立检查员实训基地。2019年5月9日施行的中共中央国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出[12],“加大检查执法力度”、“强化培训和考核”,依托现有资源加强职业化检查队伍建设,提高检查人员专业技能,及时发现和处置风险隐患。2019年4月25日,国家市场监管总局发布《关于加强食品检查队伍专业职业化建设的指导意见》明确要求[13],经过3～5年的不懈努力,逐步建立一支政治过硬、忠于职守、业务精湛、结构合理,与我国食品安全监管实际相适应的食品检查队伍。从整合监管力量、科学设置岗位、明确资格条件、加强考核培训、明确管理权限、统筹调配使用、保障薪酬待遇和加强约束监督六个方面,提出建设职业化食品检查员队伍的指导意见。2019年12月1日施行的《食品安全法实施条例》提出[14],国家建立食品安全检查员制度,依托现有资源加强职业化检查员队伍建设,强化考核培训,提高检查员专业化水平。2019年7月26日,国家市场监督管理总局办公厅印发《国家市场监督管理总局食品审评中心(国这有中药品种保护审评委员会)主要职责、内设机构和人员编制规定》,其中明确,食品审评中心受总局委托承担国家级食品检查队伍、注册现场核查队伍以及技术审评、食品许可等业务相关专家队伍的建设管理工作。

2.2 食品检查员队伍建设

2.2.1 国家级食品检查员 根据原国家食药监管总局工作部署,在食品安全检查职责划分方面,考虑到法律规定食品安全是地方政府负总责,按照“谁审批、谁许可、谁检查”的原则,除特殊食品相关检查由国家级检查队伍负责外,主要由地方检查队伍负责。但对于部分在全国范围内销售的大型、特大型食品生产经营企业,国家层面投诉举报、监督抽检待方式发现存在重大安全风险隐患的,可由国家级食品检查队伍或指派、调动其他地方食品检查队伍直接进行检查。

为加强食品检查工作、推进食品职业化检查队伍建设,2017年11月10日,原食药总局印发《国家食品药品监督管理总局食品药品审核查验中心主要职责内设机构和人员编制规定(暂行)》,在审核查验中心增设食品检查处,承担国家级食品检查及食品检查队伍建设管理工作,并开展了食品检查队伍相关培训。2018年,党和国家政府机构改革,原国家工商总局、原国家质检总局、原国家食药监管总局的职责,以及国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监管总局,作为国务院直属机构;考虑到药品监管的特殊性,单独组建国家药监局,由国家市场监管总局管理。审核查验中心为国家药监局的直属事业单位,国家级食品检查队伍建设工作暂停。至此,食品和药品两只检查员队伍建设由两家不同机构承担。

机构改革后,国家市场监管总局在2019年集中2个月时间,采取省局遴选报名、总局统一培训方式,分别在天津、安徽、广西等地,举办5期食品生产检查员集中培训,培训食品检查员超1000名。其中,总局组织考核300名,考核合格的纳入总局食品生产检查人员库,考核优秀的推荐作为省局培训师资。培训班着眼于提升食品检查队伍专业化水平,既包含食品安全法律法规、食品安全国家标准等技术性法规解读,又涵盖食品生产监督检查实务、案例分析、企业现场模拟检查等实际操作内容。

具体到国家级的特殊食品检查方面,2015年5月至2018年5月,国家市场监管总局委托食品审评中心(原称国家中药品种保护审评委员会)对国内所有婴幼儿配方乳粉生产企业组织开展食品安全生产规范体系检查工作。据原国家食药总局公布信息统计,三年来,共对黑龙江、陕西、内蒙古等23个省(自治区、直辖市)的108家婴幼儿配方乳粉生产企业组织体系检查118批次。根据检查发现线索,有关监管部门依法吊销了2家企业的生产许可证,对规范婴幼儿配方乳粉质量安全管理起到了很好的震慑作用。为确保体系检查工作顺利开展,食品审评中心通过全国范围内的选拔考核,并采用专家讲解、课堂研讨、案例教学、闭卷考试以及“一对一”、“传帮带”等多种方式培养,组建了一支以婴幼儿配方乳粉生产许可核查人员为基础,涵盖食品安全监督管理、稽查办案、食品检验和风险评估等多领域,具备丰富食品检查经验的体系检查队伍,为国家职业化检查员队伍建设进行了探索。2019年,食品审评中心在总结上一轮体系检查工作经验的基础上,集中2期举办了体系检查员培训班,累计培训462人。目前国家婴幼儿配方乳粉生产企业体系检查员专家库在组建中。

2.2.2 省、市级食品检查员 安徽省[15]:2013 年12 月安徽省食品药品监督管理局率先制定了《安徽省食品药品监督管理局检查员管理办法(试行)》,由安徽省食品药品审评认证中心承接省内食品检查员队伍建设。该中心针对食品生产检查的实际工作通过扩大食品生产许可检查员队伍、优化省级检查员库组成、加强培训交流、加强现场检查全过程管理、强化检查员考核、不定期组织检查组长交流会等措施,强化队伍建设,统一检查标准,提升检查员能力水平。目前,安徽省食品药品审评认证中心已建成了由白酒、食品添加剂、婴配、保健食品等不同类别的180 人组成的省级检查员库。2016年至2018年,共举办食品生产许可检查员培训11 期,培训检查员近1800 人次,完成680 余家各类食品生产企业的许可检查,派出检查员达1500 余人次。

重庆市[16]:为解决监管部门检查队伍素质不足、任务繁重、无法满足“三品一械”检查要求的问题,明确将技术检查和执法检查分离,明晰职业化检查员的职责是完成高要求技术检查,确定专职检查员为主、兼职检查员为辅的思路,并依托重庆市药品技术审评中认证中心,从机构建设、制度建设、队伍建设、队伍培训四个方面进行探索和创新,推进职业化食品药品检查队伍建设。一是按“技术支撑单位却行政化”的要求,2016年将审评认证中心退出公务员管理序列,同步设置食品生产审查科承担食品相关检查任务;二是先后出台了《食品药品检查员管理暂行规定》《现场检查食宿交通保障管理办法》等文件;三是通过系统内选调、公开招录、劳务派遣等方式引进专业技术人才35人,使专职检查员队伍由9人增加至43人,其中食品检查员10人;四是加大检查员建设投入,由审评认证中心统一规划检查员教育培训,2015年至2018年投入培训经费逐年增加,分别为20、60、110、150万元。2019年市市场监管机构调整,食品监管职能划转至市场局,由药品技术审评中认证中心承担的食品生产许可技术工作将移交市重庆市质量技术评审和认证中心,食品检查队伍筹建也在进行中。

江苏省[17]:江苏省的食品检查队伍建设,省份城市南京市率先进行了探索。2017年11月,南京市印发了《南京市食品安全职业化(骨干)检查员管理办法(试行)》,明确食品检查员是指经食药监管部门培训合格、从事食品安全现场检查工作的人员,由市食药监管局负责队伍建设工作,并从食品检查员职责、资质条件、选派和管理、培训和考核以及纪律和监督五个方面进行了规定。2019年10月,江苏省印发《关于加强全省食品检查队伍专业化职业化建设的指导意见》,提出力争经过3～5年努力,建立一支与新时代食品安全监管工作特点和要求相适应的专业化、职业化食品检查员队伍。

广西壮族自治区[18]:2015年,自治区下发了《广西壮族自治区食品药品安全飞行检查办法》、《广西壮族自治区食品生产体系检查工作规范》等管理办法,并由自治区食药审评查验中心负责检查员的聘用和日常管理,自治区食药监局食品生产监管处负责培训、使用、考核和等级评定的方法。2016年11月,自治区公开招聘第一批职业检查员,并于2017年1月正式成立职业检查员队伍。对新招录的检查员,自治区食药监管局进行了为期3个月的理论授课、现场实践、跟岗实习、参观见习等岗前培训。同时,采取飞行检查、日常监督检查、许可现场审查、检验能力检查、质量追溯检查和体系检查等形式进行现场实践,全程跟踪婴幼儿配方乳粉生产企业体系检查等方式,提升检查员专业技能。据报道,自治区拥有食品检查员有12人,均为食品相关专业毕业,实行劳务派遣合同管理。数据比对发现,职业检查员检查的问题发现率是日常监督检查的8倍。

其他各省也加大了食品职业化检查队伍建设力度。2015年6月5日,云南省[19]印发了《云南省食品生产监督检查员管理办法(试行)》。2015 年7 月,黑龙江省[20]印发了《黑龙江省乳制品质量安全检查员管理规定(试行)》。2016年12 月,四川省[21]印发了《四川省食品药品监督管理局检查员管理暂行办法》。2017年,北京市组织成立了由北京市食药监局人事处、北京市东城区食药监局和中国政法大学组成的“食品药品职业化检查员队伍建设”课题组,旨在立足于北京实际情况建立职业化检查员队伍。2017年10月,内蒙古自治区[22]印发了《内蒙古自治区食品生产职业化检查员管理办法》。2017年12月29日,广东省[23]印发《关于加快推进广东省食品药品职业化检查员队伍建设的实施意见》。此外,广东省还出台了《广东省职业化食品药品检查员管理办法》、《广东省职业化食品药品检查员考评管理办法》和《广东省职业化食品药品检查员培训制度》等配套性文件,加快推进省内检查队伍建设。2018年12月,福建省泉州市印发了《泉州市食品安全职业化检查员队伍建设方案》和《泉州市食品安全职业化检查员管理制度》。2019年10月,甘肃省[24]印发《甘肃省食品检查员管理办法》。2019年12月3日,陕西省[25]印发《陕西省特殊食品审评检查员管理办法》。此外,湖南省正委托省食品安全审评认证中心开展食品职业化检查员队伍建设的调研;宁夏自治区定期举办食品生产检查员能力提升培训等。

2.3 存在的问题

2.3.1 顶层设计缺失,制度建设需要加强 加拿大从CFIAA、SFCA及SFCR等法律层面,对检查员的职责和权限做了明确细致的规定。我国《食品安全法》只明确了县级以上人民政府食品监督管理部门发行食品安全监管职责,有权采取措施对生产经营遵法守法情况进行检查。我国新颁布的《食品安全法实施条例》虽然明确了要加强职业化食品检查队伍建设的要求,但职业化检查员职责、检查程序以及与监管部门的职责分工等均没有明确,检查员行使权力和义务没有明确的法律依据。2019年7月9日,国务院办公厅印发了《关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》,对职业化专业化药品检查员队伍作出的顶层设计和总体布局。但食品检查队伍建设方面,仅有国家市场监管总局的《关于加强食品检查队伍专业化职业化建设的指导意见》,而缺乏具体的实施细则。

2.3.2 统一管理规定缺失,人员数量和专业化水平有待提升 加拿大针由CFIA对食品检查员实施统一管理、培训和使用,分布在全国各地区开展工作,对其专业、学历、相关工作经验、法规熟悉程度等有明确要求,其薪酬待遇、教育培训等均有统一规划,拥有的专职人员达3000多人。但是,我国国家级食品检查队伍建设还在探索中,人员规模、能力水平等还远不能满足工作需要,且大多为兼职。目前,国家层面的婴幼儿配方乳粉生产企业体系检查人员全部为兼职,且没有资质认证的聘任手续。根据食品生产许可数据库统计显示,截至2019年11月,我国共有食品生产企业持有效食品生产许可证书158364家,食品添加剂生产企业3571家。相对于数量庞大的食品企业,全国县级以上食品监管人员仅有27万,食品检查人员数量更少[1]。在市场监管体制改革后,工商、质监和食药队伍合为一体,看似监管力量加强,事实上监管对象成倍数增加,食品检查力量实际被削弱。目前,我国还未制定全国统一的食品检查员管理办法,以致各省制定的食品检查队伍建设方案和管理办法各异,标准不统一。各地食品检查队伍有监管部门的行政执法人员,也有审评、检测、监测等机构的技术人员。食品检查具有很强的专业性,但据2015年的统计数据,全国县级以上行政监管机构中食品相关专业人员比例不足26.8%[26]。

2.3.3 待遇保障机制缺失,职业发展受限 加拿大食品检查员分为检查经理和一般检查员两级,均为专职检查员,而且分工明确。一般检查员又有不同的等级区分,从其薪酬(26615～104273美元)来看,不同等级实施不同的工资待遇。加拿大2018年CIFA支出的199亿美元中,食品安全支出占48%,主要用于食品检查与检查员队伍建设。而我国未建立统一规范的食品检查员分级管理制度、技术职务体系、薪酬待遇体系等,没有专门的职业身份认定或资格认证,也没有设置食品检查员队伍建设的专项财政支出项目。尤其是,我国大多数检查员在各自的编制体系内发展或兼职开展检查工作,晋升、待遇与食品检查能力和业绩关系不大。就食品审评中心而言,虽然承担国家级食品检查队伍建设重任,但受人员编制影响,大部分职工为编制外人员,受薪酬待遇、发展空间等影响,队伍稳定性差。

2.3.4 考核评价机制缺失,教育培训不够系统 加拿大食品检查员要进行严格的考核和认证,需接受统一由CFIA开展的固定规划的为期6个月的专业岗前培训,有固定的师资力量,培训内容不仅包括技术规范、理论知识等专业知识,还包括人际沟通技巧等内容。这对于食品检查工作来讲,是十分必要的。良好的沟通交流,不仅可以提高检查的准确性,避免矛盾冲突,还可提高检查效率。我国还没有统一的食品检查培训计划,没有建立食品检查培训师资库。无论是国家层面还是各地组织的针对检查员的培训,多为临时性安排,多以间断式、短期培训为主,培训时间较短,一般为3～5 d,培训内容主要法规和技术为主,没有形成全国统一的课程体系。高质量的师资队伍也显缺乏,尤其缺乏具有国际视野的师资力量。在食品审评中心2019年组织的特殊食品注册现场核查培训中,高质量的师资力量已显不足。

3 关于完善我国食品职业化检查队伍建设的思考

尽管在建立食品职业化检查员队伍方面,我国还面临许多困难和挑战,但这是开展食品安全监督管理工作的基础和人力保障,是提高食品安全监管科学性、技术性和专业性的必要措施,刻不容缓。《关于加强食品检查队伍专业职业化建设的指导意见》提出,3～5年逐步建立一支政治过硬、忠于职守、业务精湛、结构合理的食品检查队伍。为实现这一目标,可借鉴国外先进经验,从法规制度、人员管理、保障措施、工作规范、教育培训等方面,加快推进各项工作。

明确职业化食品检查员在法律上的职责定位,明晰各级食品检查机构职责分工。《食品安全法实施条例》2019年12月刚刚修订实施,短期内在国家法律层面明确食品检查员的职责定位不太现实。可参考我国药品职业化检查队伍建设的经验,尽快制定《关于建立职业化专业化食品检查员队伍的意见》,以国务院文件颁布。《意见》中,明晰职业化食品检查员的职责定位,赋予检查员现场检查的权限和责任,明确检查结果可作为行政处罚依据。同时,考虑我国国情,在当前各地编制增加难度大的情况下,规定各级政府可按监管对象设置专职检查员岗位,有编制时优先向专职检查员倾斜,没有编制时可通过签订专职检查员专有劳动合同稳定队伍。我国实行全国统一领导、地方政府负责原则下的国家、省、市、县四级食品安全监管体制,与药品安全监管有所不同。《意见》中明确各级食品监管机构的事权划分,使各级监管以问题为导向,以控制风险为目标,重点突出、避免交叉重复,防止发生多个层级食品监管机构轮番检查同一企业的局面,提高检查质量和效能。参照加拿大经验,国家级检查机构负责由总局注册审批的特殊食品的上市前注册现场核查,高风险食品的体系检查,抽检发现问题企业的有因检查,部分在全国范围内销售的大型、特大型食品生产经营企业以及国家层面投诉举报、监督抽检等方式发现存在重大安全风险隐患食品的检查等;省级检查机构负责本省监管部门审批的食品上市前许可现场检查,高风险、大中型食品生产企业生产现场检查、食品安全案件的调查督办和风险应急处置等,市(县)级及以下检查机构负责管辖区内一般食品生产经营企业日常检查,以及农贸市场、超市、学校、幼儿园、小作坊、小餐饮等重点场所的日常检查等。此外,在国家层面,建立食品检查员日常管理和综合协调机构,统筹国家级食品检查员考核评估与任务选派,协调区域性监管事务,指导地方食品检查员开展工作,促进检查资源的合理分配和高效利用。

建立食品检查员职业标准,严格人员资格准入和日常管理。职业标准是指在职业分类基础上,根据职业内容对从业人员的工作能力水平的规范性要求,是资格准入、规范操作、评价考核、教育培训等鉴定体系的统一体,是招录人使用人的参考指标、衡量从业人员胜任程序的标尺,也是职业培训的重要依据。国外发达国家对各行各业都制定了相应的职业标准,加拿大的食品检查员就有着严格的职业标准。我国职业化食品检查员建设还在尝试、摸索阶段,应以出台全国统一的《食品检查员管理办法》为基础,明确食品检查员的职业标准,设置类似于执业药师、执业医师、营养健康师的职业资质认证体系。建立食品检查员库,不断更新补充检查员力量对于业绩突出、发现了重要食品安全隐患的优秀检查员予以及时奖励,对于不能胜任、不能在规定时间内完成一定任务量、有重大违纪违规行或不当行为等的检查员及时剔除或降级处理。参考发达国家经验,结合各试点地区工作总结,从国家层面针对不同食品类别制定食品检查员工作规范和检查指南,明确检查程序,统一检查标准。

建立与市场价值对等的待遇保障机制,施行检查员分级管理。食品检查具有很强的专业性和技术性,而我国的食品检查员有执法人员,也有技术人员,没有统一的专业技术管理体系。目前,公务员的职级设为12个职级,事业单位专业技术岗位设为13个级别。食品检查员可参考公务员职级或事业单位专业技术级别,设置食品检查员的职级,由国家食品监管部门会同人力资源部出台食品检查员专业岗位等级管理办法,实行食品检查员分级管理,分为国家级、省级、市(县)级三个层级,每个层级又分为高、中、初三个等级,每级岗位设4～5个档别,并明确不同岗位级别检查员的检查权限和责任、薪酬标准和晋升依据等内容。根据检查员的专业知识、检查技能、实际操作、完成任务量与效果等情况每年进行综合考核,并将考核结果与薪酬待遇、岗位晋升、奖励惩罚等有机结合。参考美国、加拿大等国外发达国家经验,加大食品检查与检查员队伍建设经费保障力度,确保检查员队伍建设可持续发展。此外,加强食品检查员的职业道德建设,要求检查员注重专业技术能力、法律法规等方面的自我要求和约束,把实现法律价值、维护法律权威、保障人民群众权益作为自己的价值取向和职业道德,提升检查员的职业自豪感。

建立检查员培养师资库,实施检查员职业培养计划。师资培训是确保培训效果统一性的有效途径。食品检查员培训应尽快建立固定的师资库,不拘一格地吸纳国内外食品专业领域的专家、检查经验丰富的检查员、大型食品企业高级管理员、人际沟通方面的专业人士等进入师资库。建立固定的培训计划和统一的课程体系,明确培训的目标、内容、考核等内容,并对师资不定期统一培训,确保检查员培训的质量统一。建立国家层面的检查员培训基地,定期对各级检查员和培训师资进行培训和考核。开展网络教育和现场教学,持续跟进法律法规更新、食品新技术应用等前沿信息,不断更新检查员的知识体系,提升检查处理复杂问题的专业能力。注重沟通交流、批判思维、组织意识等能力的教育培训,提升检查综合能力素质。加强与科研院所和高等院校的合作,在开设食品专业的高校实施食品检查奖学金计划,培养食品检查队伍后备人才。