治理转型何以可能：“过渡型社区”的“过渡”逻辑——对“村居并行”治理模式的案例研究

王 杨

一、“过渡型社区”的“过渡”问题

我国的城市化进程以一种政府主导的规划性变迁为特色，因而衍生出大量兼具“乡”“城”的混合样态过渡型社区，引发了基层社会关系的深刻变化[1-4]。“过渡型社区”的基本特质是其过渡性，亦即“过程性”与“演进性”，其处在了“传统—现代”基层治理变迁的节点之上，表现为中国特色城镇化进程中从农村向城市社区的特定演进形态[1,5-6]，是考察中国基层治理现代化转型的缩影与窗口[6]。随着新型城镇化的逐步发展和社区建设的不断深入，“过渡型社区”逐渐成为基层治理研究持续关注的分类领域，也是城镇化发展和基层社会秩序重构中的关键问题[7]。

显而易见，“过渡型社区”治理的关键是实现其从“乡”到“城”的顺利“过渡”，然而实践过程却面临诸多挑战，城乡二元对立的制度依赖、城镇化配套政策的供给失衡、共同体关联的断裂和价值规范的缺失成为主要的制约因素[7]。研究表明，过渡型社区必须进行基于形态完整和功能恢复的“社区重建”[8]，如何有效地重建被城市化进程击碎的社区共同体，实现基层的有序运作，是基层治理自下而上的行动逻辑[9]。研究提出的重建共同体的路径包括：激活村社共同体的认同感和组织架构以实现农村与城市的融合[10]，培育公共文化、形成居民组织载体以提高社区成员的社会自主性[5]，以及融合城乡共同体元素，使集体经济组织发挥村落终结前的再组织纽带作用[11]等。

然而，既有研究在提出这些对“过渡”的解释和构想的同时，对其过程机制及内在逻辑的关注和阐释尚不充分。“过渡型社区”的发展是高度动态化的，由于其受到农村和城市双向发展的深刻影响，处于一个不断演变的动态过程中[1]，因此对“过渡”过程和机制的检视至关重要。在中国基层治理转型背景下，回答“过渡型社区”如何“过渡”的理论问题，揭示其变迁的过程机制，既有益于丰富城镇化的研究视野，也是基层治理现代化的重要理论课题。

二、“过渡型社区”研究中浮现的治理主体转换复杂性

“过渡型社区”研究是一个多学科关注的领域，以社会学研究为主要阵地，同时也有公共管理、政治学等学科的积极参与，研究主题主要包括基于群体的研究和基于治理的研究两类。聚焦失地农民市民化及社会关系(网络)的研究是基于群体关怀的主要探讨主题。学者针对农民市民化中面临的文化适应困难、社会关系紊乱等问题开展讨论，这类研究多以身份认同为研究起点、以社会适应为研究面向[12-19]。立足于规范秩序的社区共同体重建和治理体制研究则是基于治理探讨的重点。相关研究在关注基层组织结构和治理机制转型[10]、公共生活重建[11]、社区公共服务与管理[20-21]的基础上，提出过渡型社区治理的可能策略。结构转换无疑是此类研究中的重点，这一转换的主旨被视为重建社区共同体[8]，而核心关照必然指向多元治理主体的博弈与其实现平衡的过程[6,22]。

“过渡型社区”多元治理主体的复杂程度远高于传统农村社区和一般城市社区，涵盖了代表原村庄治理主体及其演化的村党支部领导下的村民自治组织(村委会)；或撤村之后承担大量村民福利供给及治理功能的集体经济组织；还有同时存在的或二者合二为一的，代表新建城市社区治理主体的社区党委领导下的社区居委会；代表自下而上的新兴治理主体的物业公司、社会组织和居民自组织等。

“过渡型社区”治理转型中原村庄治理主体与新建社区治理主体之间的过渡关系是一个备受关注的焦点。相关理论和研究存在观点分立：按照传统—现代的研究进路，从结构分化与转变的角度，认为从乡村到城市的发展是一种“结构的转型”，从滕尼斯关于“礼俗社会”与“法理社会”，韦伯关于“前现代社会”与“现代社会”，雷德菲尔德关于“俗民社会”与“都市社会”等二元对立关系的分析[23]中都可以找到相关的理论证据。因此，随着村落终结，原村庄治理主体自然也失去了存在的社会基础[24]。然而，这种理论解释对转型期中国城镇化研究的适用性受到了广泛质疑。于是，学者从本土化情境出发，认为“村改居”名义上虽实现了村庄治理模式向社区治理模式转型，但实践中，“过渡型社区”仍按照“村民自治”这一村庄治理的核心规则治理，因此提出“村改居”后相当长一段时期内继续保持“村民自治”和发挥村级党组织作用有其存在的必要性和合理性[3,25-27]。在实践中，也部分存在着原村庄治理主体(全部或部分)与新建社区治理主体并行存在的地方性制度安排。

值得思考的是，如果说这些原村庄治理主体的延续，与新的社区治理主体并行存在是为了在农村与城市、传统性与现代性之间进行平缓过渡，消融张力与冲突，那么这种并行的制度安排就必定发挥着一个重要的过渡性治理功能。需要进一步研究的是，这些原村庄治理主体与新建社区治理主体的关系是怎样的？这种并行治理模式又是如何实现村庄治理向社区治理“过渡”，重建社区共同体的？本文立足于B市一个完成了“农转非”却未完成“撤村并居”的村居并行的典型案例，在调查分析的基础上，对这一“过渡型社区”治理模式中的“过渡”过程机制进行研究，以深化理解过渡型社区治理的特殊性，并在实践和政策层面提供新的思维路径。

三、村居并行：特殊的治理模式与过渡逻辑

在B市M区的城市化进程中，大量村居并行社区相继出现，所谓村居并行社区，即在同一区域范围内村居建制并存(既有村民委员会、也有社区居委会)，村居辖区重叠。L镇位于B市M区，属于典型的城乡结合部地区，全镇面积49平方公里，下辖17个行政村，16个社区居委会(含居委会筹备组)，常住人口4.6万人。在过去10年，L镇经历了快速城镇化的过程，煤矿开采等传统产业开始消亡，原有的乡村聚落逐渐衰落，乡村的人口逐渐向城镇集中。由于家庭变迁、征地政策等原因，在拆迁安置小区和待拆迁的老村，逐渐形成了多村混居、村居并行的二元治理格局。本文关于村居并行治理模式与过渡逻辑研究在此空间展开。

本文选择了L镇一个拆迁安置小区Z片区作为案例。该地域范围历史上共有8个行政村，1个自然村，2010年，M区启动20 000户的拆迁工作，Z片区承担了3 000多户的安置工作，片区目前共有住房3 272套，21栋楼33个单元，已入住的常住户有2 700多户，为便于管理后分成2个社区。2015年按照农转居政策，Z片区居住的8个行政村的村民户籍已经全部转为居民，但仍然保留分红的“股权”，没有撤销村的建制的主要原因是由于土地政策的限制，因为辖区内的村都还保有部分山地，而山地是集体土地，国家不征收。目前两个新建社区居委会(筹备组)和8个村委会均在Z片区办公。由于村居建制同时存在，片区内既有“村民”，也有“居民”，这里被称为的“居民”不仅是从户籍身份而言，而是特指没有集体土地使用权的非“股民”“居民”，因此呈现一种特殊的村居混杂的状态。本文的案例由2018年2月至9月的调查资料整理而成，调查主要采用了深度访谈、焦点组座谈和问卷调查的方法，对象主要包括2个社区居委会(筹备组)、8个村委会、物业公司、社会组织和村(居)民等主体，同时研究还对L镇相关主管领导进行了多次深度访谈。

与常见的“农转居”社区不同，村居并行社区中的村民自治组织与居民自治组织是制度性地同时存在，如果在“农转居”社区中基层治理变迁的问题还主要是一种治理模式和机制的变迁，在村居并行社区中治理主体间的过渡是一个更为基础和现实的问题，很明显这一任务在其他“过渡型”社区中已经由政策变迁完成。同样，如果农民市民化在“农转居”社区中仅是一种身份社会关系问题，在村居并行社区中它还首先是一种再组织化问题。这一特征使村居并行社区成为研究“过渡型”社区过渡的独特标本，可以更清晰地检视“乡”和“城”的混合样态中的组织间关系和变迁过程。

(一)若即若离的村居关系

村居并行是一种特殊的过渡阶段，镇党委(政府)领导认为，由于村民在身份上已经全部转为居民，撤村并居是必然发展趋势，是该类社区治理模式的转型方向。那么，在村居并行社区，村民委员会、居民委员会的现实关系如何？从村民委员会到居民委员会过渡的可能方式是怎样的？

1.村、居职能形成性分离

从职能方面看，Z片区范围内的2个社区居委会(筹备组)和8个村民委员会的职能相对独立，也存在部分重叠，但是在村居并行的运行过程中形成了一种事实上分立的状态。按照村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，作为基层群众性自治组织，村民委员会既负责生产服务和协调工作，也负有精神文明建设和推动农村社区建设的职责；居民委员会的主要职责是开展精神文明建设活动、社区公共事务和公益事业、民间纠纷调解和协助维护治安等。在Z片区，各个村委会的经济职能是独立的，且其代表和服务对象是界限分明的本村“股民”群体，而非全体居民。但是，在制度上村委会和居委会在精神文明建设、公共事务和公益事业等方面存职能的部分重叠，主要体现在有股权的“股民”(片区内直接称之为“村民”)群体，同时属于所属村委会和居委会的此类职责服务范围。用Z一区社区书记的话说就是“村：只管‘村民’；居：又管‘村民’，又管‘居民’”(1)对Z一区社区书记的访谈；ZYQLY20180509。。实践中，职能重叠部分，在服务对象自主选择过程中，村委会和居委会职能自然地分离开来。“一些社会性的事务，老年人、残疾人、就业、低保等社会工作，村委和居委是分开的。股民找村委会，不是股民身份的纯居民找居委会。村委会还有一些特有的职能，比如处理遗留问题，管理集体经济组织并在年终分红等”(2)对L镇党委书记的访谈；LQJJ20180427。。社区的文化体育活动基本上是“村民”与社区居委会发生关联的唯一纽带，对“村民”的问卷调查显示，“村民”参加居委会活动主要为文体活动和志愿服务两类。然而，调查问卷发现，仍然有49.3%的“村民”在过去一年没有参加过居委会的任何活动(包括文体活动)。因此，实际上，村委会和居委会在职能上主要还是呈现一个分立状态。

2.问题驱动村居合作的需求

村居并行中，村委会和居委会的分立状态为村、居治理带来挑战。首先，村委会没有开展活动的充足空间和硬件资源。由于征地拆迁，除了少量山地之外，村民整体搬迁到回迁楼，8个村委会的办公场地均在回迁楼内以居民住宅的方式(每个村委会为一个三室一厅)解决。“社区掌握一些硬件资源(如社区活动中心)，村里没有资源。村里以前有自己的地方，到现在要和社区协调”(3)对L镇副镇长YP的访谈；LYP20180601。。于是，在同一个片区每个村都向镇政府提出公共空间和服务设施需求，而有限的公共资源很难予以一一满足。其次，居委会的实际服务“居民”群体分散，是8个村中无“股权”的“居民”和部分外来人口的组合，呈现高度原子化状态，居民的社会关系在管理服务中被割裂。如有一家人中，丈夫因为有“股权”所以属于“村民”，有事找村委会，而妻子属于“居民”，有事找居委会。这使得居委会在社区公共事务协调方面异常困难，如楼道堆放杂物问题，一栋楼里可能住了8个村的“村民”和其他“居民”，村委会不管社区环境，居委会直接协调“村民”和协调各个村委会都存在诸多困难。最后，居民的低社区认同和高村集体认同，使社区居委会的合法性面临挑战。“‘村民’对社区的认同感和归属感不强，认为社区的事和自己没有关系，还要听村里的”(4)对L镇副镇长WG的访谈；LWG20180504。。“村民”由于同时具有“股民”权利和“居民”户籍，需要同时参加村委会和居委会选举，根据问卷调查，如果只能选择参加一方的选举，则绝大多数“村民”选择参加村委会选举，理由是“我们是村民，自然优先参加村委会”。

基于上述治理问题，无论是镇党委(政府)，还是Z片区的8个村委会和2个居委会，都认识到村居需要一定的合作，虽然镇党委(政府)是从治理模式转型目标考虑，而村委会和居委会则更多从各自的资源和合法性角度出发。然而，除了个别沟通，主动合作并未能够在村委会和居委会之间产生，由于涉及主体众多，各方仍处于观望状态，并将目光投向镇政府的相关政策出台。从居民委员会的角度，因为干部资历浅、居委会成立时间短、能力弱，村主体较多，认为主动沟通合作存在困难。从村委会的角度，村集体资产的收益分配权仅“股民”可以享有，其中投向公共事务和公共服务的资金如果和社区混合使用，不符合集体经济理性，同时影响资金使用方向上的自主决策权。于是，在双方的观望下村居协调无法自主实现，社区环境、治安和停车管理等公共问题也难以得到彻底解决。在没有外力进行诱导性制度变迁的前提之下，村居之间难以自发形成共建的局面。

3.党建引领村居共建进行制度性整合

在上述状况下，从以村委会为主体到以居委会为主体的治理模式自然过渡几乎没有可能，需要行政力量加以引导。按照中央政策要求，在社区治理中，镇党委和政府分别担负领导和主导职责。从居民管理与服务及社区治理的角度，逐渐弱化村居并行社区中村委会的社会职能，强化社区居委会的治理能力是一个明确的发展方向。L镇党委(政府)认为，这一过渡首先需要从体制机制上打破村居分立状态，促成村居合作与融合开始。

2017年，L镇党委(政府)提出了村居共建的倡议。2018年，在北京市“街乡吹哨、部门报到”党建引领社区治理体制机制改革大背景下，结合村居并行社区特点，L镇党委(政府)进一步提出党建引领“村居共建，六联共创”，并制定了具体制度和实施方案，旨在促进村居合作，逐步推进社区治理转型发展。在村居并行片区建立区域党建协调工作委员会和区域治理委员会作为协调机构，在包括Z在内的3个片区开展试点，在组织建设上，2个委员会统筹搭建领导机制，设书记、主任1名(一肩挑)，副书记、副主任若干名，委员若干名，由成员单位共同推选；区域党建工作协调委员会和区域治理委员会下设办公室，由委员会书记、主任所在的村居干部组成，主要负责沟通联络、会议筹备、处理日常事务等职责；主动吸纳区域内有影响力的企事业单位、驻地部队、非公企业、社会组织、物业公司等为成员单位；镇领导干部和职能科室负责人按照包村居工作安排，作为各区域党建协调委员会和区域治理委员会的非常驻委员。六联共创是指片区内村居的“机制联建、党员联管、设施联用、治安联防、服务联动、文明联创”。从表面来看，以党建引领村居共建是中央和北京市相关政策文件精神要求，但是现实中，借助上级政策推动力进行自上而下的制度性整合也是一种现实的必要选择。

(二)村居共建中的过渡机制

1.统筹公共资源拆解捆绑式集体依赖关系

村委会与居委会分立状态的一个关键原因在于“村民”与村委会之间的依赖关系以及在此基础上构成的心理认同，村居共建的过渡中需要首先调整这种依赖结构。研究表明，城镇化过程并未削弱村级组织对村民的影响，特别是一些具有区位经济优势的村庄，通过征地和土地房屋出租等方式，其集体收入增加，来自村集体的分红成为村民重要的收入来源之一。大多数集体经济以保本经营等低风险的投资收益模式，满足了转居村民的安全性需求(特别是经济安全需求)，凸显了村组织的保护性功能[28]。因此，村组织具有能够不断生产与再生产的能力，村民对集体事务的关注和参与程度也日益增强[28]，当然这种参与是高封闭性的。对案例的分析发现，首先，在Z片区，“村民”与村组织形成了一种以资源交换为基础的依赖性结构。在城镇化过程中，村民对村级组织的依赖现象被部分学者称为农村变迁中的单位化(仿效单位)倾向[10,29-30]，之所以用单位制来解释这种组织形态，是因为村组织与村民之间存在着一种庇护与被庇护的单位化依赖关系[29]，而单位组织的根本特征就是存在着一种以资源交换为基础的依赖性结构[31]。使单位成员对单位产生依赖的机制，是他们从单位中能够获得所需的资源[31]。各个村组织集中了大部分农地非农转化的补偿资金与相关资源，以此为基础发展出实力雄厚的村集体经济，并以村集体经济为基础，推动了包括村民福利(合作医疗保健、生活补贴、养老助残等)在内的社区公益事业的发展，逐渐建立了一个“拟单位制”的社区生活体系[10]。其次，在这种依赖性结构的基础上，形成了“村民”对村组织的身份认同机制，体现为村民明显的“村委会情结”。“村民”户籍转非之后，在与“居民”的比较中，村组织对“村民”的影响力是逐渐增强而非减弱的。“村民”实际上同时享有股东福利和市民待遇，待遇要优于“居民”。除了拆迁带来的经济补偿和村集体经济组织带来的年度分红，“村民”还因户籍转非，被纳入了城镇的社会保险体系，可以享受隐藏在户口背后的教育资源和医疗资源。同时，“村民”也有资格得到社区提供的各类服务，以及接受物业公司的管理服务。相比之下，“居民”仅享受城镇保险和退休金等“市民待遇”。村民认定这种优待正是由于自己的“村民”身份，因此在对村民身份认同的调查中，超过90%以上的被调查村民认为“当村民比当居民好”，这种认同机制进一步加固了“村民”与村组织之间的依赖关系，缩减了“村民”社区参与的需求和行动空间。马华对村治实验的研究发现，农民难以在引导下建立现代合作组织，只有推动农民从强制的共同体中解放出来，充分发展个体自由，才可能建立自愿联合的共同体，而强制的共同体的形成与依赖关系密不可分[32]。

为打破这种依赖性结构，镇政府促进村居融合的政策主要包括对村两委的职能调整以及对公共资源的统筹配置。一方面，对村两委的职能做减法，村居并行片区的村组织不再承担社区建设和公益事业等社会性职能，主要任务聚焦到发展集体经济和党建。对村党委，将其工作融入区域党建协调工作委员会中，进行整体党建工作，“理想状态是社区党委逐步强化，村委的掌控力逐步弱化，成为社区大党委的一个支部、党小组、功能性党组织”(5)对L镇党委书记的访谈；LQJJ20180427。。另一方面，镇党政下拨经费在村居并行片区进行统筹配置，主要涉及的是党组织服务群众经费及社区公益金，考虑到资金的统筹给各村两委以“让村里出钱给社区”的理解，因此同时，要求此前由两个社区居委会管理的片区公共空间和资源设施需要开放给8个村两委共同使用。镇政府的上述制度安排主要针对村组织的经济捆绑式治理。Z片区村民对村组织依赖关系的形成与村组织一直以来经济捆绑式治理密不可分。使“村民”对村组织产生单位化依赖关系的机制，是他们从村组织中能够获得所需要的资源。资源当然不仅仅是经济性资源，还包括社会性和政治性资源，然而当各种资源在交换关系中被捆绑之后，“村民”寻找替代性资源和与其他组织交换资源的动力将进一步减弱。例如，在很多村中，虽然分红及福利主要以年龄为依据，但也会与“村民”村内公共事务和各项活动的参与情况，以及遵守村规民约的情况挂钩。许多制度性与非制度性的规定往往都带有经济性的处罚与激励，效果还很明显。正如L镇书记总结“村制约老百姓的手段和意识比较强硬，社区则偏弱”(6)对L镇党委书记的访谈；LQJJ20180427。。这种经济关联型的权力运作是村级组织的一种有效的治理资源[10]。此外，村组织也经常以给“村民”提供额外福利的方式完成公共服务和服务群众任务。每年村党组织和社区党组织都有服务群众经费，这部分经费多数村用来给村民做体检，也有村将80%的经费用于果园建设和维护(浇水、施肥和剪枝)，品质好的水果卖了给“村民”分红，另一部分供“村民”集体采摘，而社区主要用来搞活动。对比起来，“村民”认为，还是村组织给自己更多“实惠”。村组织在对公共经费和资源变相福利性分配的过程中，进一步重塑了自身公共治理的空间[33]，强化了与村民之间的利益关联关系。即使社区居委会作为“村民”获得部分资源的新的替代性选择，“村民”对村委会的依赖仍然少有松动。因此，外部制度性整合在无法影响集体经济资源分配方式的前提下，镇党委(政府)只能通过放松资源捆绑，促进社会性和政治性资源流动，来逐渐改变这种结构。

2.激活旧秩序保障促进新机制生长

虽然，Z片区治理模式的转变主要依靠镇党委(政府)的制度供给，但是，行政力量却始终避免直接介入社区治理，并致力减少资源输入。镇党委(政府)通过引导村、居、物业等治理主体的协商及资源交换，激活传统治理主体保障社区秩序，同时引导新的治理主体参与，促进新机制生长和发挥作用，解决社区问题和提高治理绩效。在转型社区，这是一种更节省治理成本，且更符合治理传统和治理规律的选择。

首先，保障和支持村两委在社区公共事务中的发言权，依靠传统治理力量而非行政力量保障村居并行社区秩序形成，培养社区动员能力。尽管村两委不再被寄望于承担社会性职能，但是为村居共建而成立的片区两个委员会的书记、主任还是由有威望的村党委书记担任。镇党委(政府)这一安排的原因在于，如果没有村两委参与，在新建社区居委会能力有限的前提下，社区治理新的内生秩序难以产生。为了防止社区失序，镇政府必须加大投入资源，并直接介入各类社区问题的解决。但是，镇政府投入的资源越多、管控力度越大，社区的自治空间越被压缩，最终，原本可以通过合作等自治方式解决的问题全部涌向镇政府，社区的秩序维系成为镇政府无法摆脱的治理负担，则事实上生产了一种阻碍社区治理变迁的新的制度依赖。研究认为，社区的内生秩序生产能力体现在依靠传统或市场力量来达成自治[34]。村两委对集体经济的经营、管理、使用和分配过程也是扩大村民参与的过程，在这一过程中村两委的政治动员能力和社会资本运用能力得到提高。在村居并行社区，村委会通过运用这种能力培养现代生活方式中的社区动员。在Z片区，以往村委会对社区动员的配合主要体现在一些自上而下的联合行政性任务中，“大行动的时候，村里配合社区，执行力可以”(7)对L镇副镇长YP的访谈；LYP20180601。。村居共建中将合作逐渐扩展到社区公共事务领域，在解决片区无照商贩清理、水电路维修及停车管理等难点问题中，在片区两个委员会的协商架构下，各个村委会在群众动员方面发挥了重要的作用。村委会在引导“村民”的社区参与及合作中发挥作用，使村居并行社区的动员能力较之一般撤村并居社区更易于培养。

其次，村居共建中突出物业参与，也激发了市场力量在社区自治中逐渐发挥作用，市场机制逐渐生长。在镇党委(政府)推动下，片区建立了一个以村居为主的多主体协调网络，村居之间在区域公共事务中的沟通增加，其中物业公司意外成为了桥接村居的重要节点，在村居协调中发挥关键作用。在片区的重要议题讨论和合作行动中，物业公司都成为了两个委员会书记、主任领导下的具体“牵头人”。例如，关于片区内停车管理的问题，物业公司牵头，村居参加讨论多次，并形成了初步方案。“物业经理和我讨论停车位的问题——这是当前村居面临的最大的问题，怎么解决小区车辆乱停、占路、占消防通道”(8)对Z片区TQF村书记的访谈；ZTQFLJH20180706。。物业在村居共建中发挥关键作用的原因在于：一方面，物业提供服务的领域是“村民”“居民”共同关心的社区问题。与其他“过渡型”社区一样，居民集中安置后，住宅质量、社区环境和邻里纠纷是困扰居民的三大问题，而这些主要属于物业公司的主体责任。另一方面，无差别的市场机制使物业公司成为片区治理主体中唯一需要同时对其他治理主体和全部住户履行服务责任的一方。在L镇提出村居共建倡议之前，很多村已经和物业公司建立了组织间的联系，并进行日常性协商“和社区没什么联系，我们和物业有联系，村里(村民)有什么要求，我们就直接和物业联系”(9)对Z片区SD村书副书记的访谈；ZSDDQX20180713。。因此，镇政府也认同并支持物业在社区治理中发挥积极作用。“比较好的是，镇里三家物业和政府配合很好，提供了标准化的服务，目前镇财政出钱购买物业的增值服务，这些增值服务包括清理小广告、清运废弃家具等垃圾”(10)对L镇社区办主任的访谈；LSQBSHJ20180427。。正如已有对“过渡型社区”的研究曾指出的那样，以物业公司为代表的市场力量往往在社区日常秩序的维系中发挥着重要作用。当有效度的自治成为不可能时，新型农村社区还可以通过引入市场力量来配合社区的日常治理[34]。在村居并行的特殊治理模式之下，在政府行政力量支持下，市场力量逐渐占据了居间桥接地位，市场机制在“过渡社区”逐渐生长，为社区共同体发展奠定了基础。

3.提供差异化社区参与结构引导治理型社会资本生产

社区形成过程的研究将参与视为现代社区的形成机制，这是由参与的公共性、过程性和再生产使然[35]。社区参与的扩大和再生产，是“过渡型社区”过渡的应有之义。镇党委(政府)通过村居共建的机制设计，提供了“村民”“居民”社区参与的制度化渠道，引导社会资本生产，促进社区共同体发展。村居共建政策构建的制度化参与渠道对“村民”“居民”不同类型的社区参与提供了不同的结构。杨敏按照有无公共议题和是否参与决策过程，将中国的社区参与分为四种类型，分别对应福利性参与、娱乐性参与、志愿性参与和权益性参与实践[35]。在Z片区，对于娱乐性参与和志愿性参与，“村民”“居民”主要通过自组织和社会组织的形式参与，参与网络主要源于居委会延伸和社会组织的建构。而对于事务性参与和权益性参与，“村民”“居民”主要通过由村两委、社区党居代表的形式参与，参与网络主要置于制度化的区域党建协调议事网络和体制内参与网络之中。

一方面，“村民”“居民”的娱乐性和志愿性参与主要通过居委会和社会组织的参与网络，虽然这种参与由于缺乏公共议题，对社区认同感的生成作用有限，不过在活动中建立起来的交往结构仍然为社区建构提供了潜在的社会基础。从Z片区居民参与实践来看，Z一区社区党委利用党组织服务群众经费购买SD(专业社会工作机构)的服务项目中包括打造三支志愿服务队(文明养犬、治安巡逻、环境保护)，SD公益运用的公益创投的方式挖掘社区社会组织和志愿者参与社区建设，这些志愿者多数来自社区居委会经常动员的志愿者群体。通过居委会延伸的参与网络开展的志愿性参与，更多的是一种利用居委会组织动员居民参与社区服务、社区环境卫生、社区治安等社会控制事务，不过在这一过程中，“村民”“居民”之间的界限逐渐打开，交往结构从封闭走向开放。同时，通过居委会与社会组织的合作，社会组织建构的社区参与网络有助于激发居民的自组织和自治能力，提高社区意识，累积社区社会资本。

另一方面，“村民”“居民”的事务性参与和权益性参与主要以各个村两委、社区党居代表的形式，通过区域党建协调议事网络和体制内参与网络。这种参与为理性协商、有序解决社区问题的集体行动提供了保障，促进了共同体发展。一般认为，参与社区公共事务决策过程对居民的社区自治能力和社区认同感都具有积极效应，因此，事务性参与和权益性参与对重建社区共同体至关重要。然而在现实中，实质性制度化参与渠道的缺失，使自下而上的社区发育受到阻滞，地域共同体难以生成[35]。因此，提供居民参与社区公共事务决策的渠道是重建社区共同体的基础。然而，需要看到，事务性参与和权益性参与的结果不一定总是积极的。对社区维权集体行动的研究指出，维权集体行动可以分为抗争型和治理型两种。与之对应的抗争型社会资本和治理型社会资本虽然都是由信任、网络和规范构成，但其具体内涵却存在明显差异，抗争型社会资本容易导致维权和维稳的对立，而治理型社会资本则有助于实现两个目标的统一[36]。社会资本的本质是中性的，本质上并无好坏之分[37]248，也可能带来很多消极结果[38]，既可能有益于也可能有害于社区的集体利益和发展[39]。对“过渡型社区”分利博弈的研究指出，熟人社会结构化关系既能促生基层自治规制框架下的“自我管理”，也能反向致使利益取向的“横向联结”[6,40]。因此，制度化的参与渠道供给中，还必须注重对居民集体行动引导，以促进有利于社区集体利益和发展的治理型社会资本生产。在Z片区，区域党建协调议事网络和体制内参与网络提供了这种参与渠道。首先，通过村委会、居委会征求和代表“村民”“居民”利益和意见的形式，引导一种平等基础上的多元参与、协商过程，强调有序，避免对抗性参与进一步撕裂社区。其次，突破了以往体制内的“假参与”弊端，即团体成员的讨论只是作为促使成员们接受领导者已制定的目标的手段，实际上并没有在决策过程中发生参与活动[41]66，居民实际上均无权参与社区建设的决策过程[42]191。由于各自理性，8个村委会和2个居委会以及物业公司等单位之间的协商议事不会是一团和气的假协商，而注定是充满张力的。同时，在两个委员会的议事机制之下，多方主体的博弈和冲突又被限定在镇党委领导的框架下，这个博弈的过程可以真正成为一个虽然充满争议，但激发认同的过程。此外，参与的过程性使其具有再生产性，人们通过参与过程提升了原本没有或遭到忽略的家园意识和主体意识，镇政府为片区内的协商自治和自我管理提供制度保障，但不过分干预，在不同利益主体博弈过程中仅充当公正的裁判。于是，这种制度化参与渠道和利益表达机制，为理性协商、有序解决社区问题的集体行动提供了保障，引导社会资本的利用朝向治理型的方向，使参与过程具有了一种再生产性，从直接参与委员会的各类组织代表到其所代表的“村民”“居民”个体，逐渐地提升被忽略的社区主体意识，经由认同的产生和转化将共同生活的物理空间建构为具有社会意义的地域共同体[35]。“老百姓也在逐渐转变思想，意识上会认为自己是居民也是村民”(11)对L镇副镇长WG的访谈；LWG20180504。，当然，这种认同和主体意识的生产过程及其惯性的显现，无疑是需要很长的时间，甚至如镇社区办主任所预言“从村民到居民的意识的变化，需要一代人的时间”(12)对L镇社区办主任的访谈；LSQBSHJ20180427。。

四、结论与讨论

“国家主导式城市化”被认为是社会认同系统解体、社会秩序断裂的根本原因[2,43]，对基层公共生活和治理的影响是深远的。隐含的逻辑是，从“乡”到“城”的过渡应该是一个主体自主选择和秩序自然转换的过程。然而，复归自然已经是一种不可能的想象，国家权力向下深入，基层社区作为国家治理单元的倾向已经不可逆转。在“过渡型社区”，真正值得讨论的是，面向未来再转换的“过渡”过程。虽然，有研究提出，行政社会同时具有主动逻辑和被动逻辑，在政府追求“万能型”能力的同时，居民习惯性将生活困境全部归咎于政府，对政府不断提出帮助解决困境的诉求[44]。农民集中居住彻底改变了传统村社的自治机制，在“过渡型社区”形成中的行政动员决定了社区治理中对行政力量介入和资源投入的依赖，消解了社区内生秩序发育的可能[34]。但是，学术界和政策制定者的建设性期望，无疑是在自上而下和自下而上的“过渡”之间找到可能的衔接。问题是国家主导基层治理的框架下，是否可以为社区自治提供可能空间？基层党政引领下，“过渡型社区”能否顺利实现从“城”到“乡”的过渡，重建社区共同体？

研究发现，村居并行社区中村建制的保留，如不加引导，可能割裂传统社会关系和新型社区社会交往，加剧了社区居民的“原子化”，弥合这种分离需要依赖基层党组织和政府的制度性整合。基层党政推动“过渡型社区”顺利过渡的过程逻辑是：统筹公共资源拆解捆绑式集体依赖关系，打破分立状态调整治理结构；激活旧秩序保障促进新机制生长，促进社区内生秩序产生；提供差异化社区参与结构引导治理型社会资本生产，推动社区共同体发展。其中，村建制的保留实际上延续了一种村民自治的机制和传统的社会秩序，使行政力量可以不必过度介入，而是可以在提供制度框架的前提下，引导和塑造社会的自我合作和治理，通过协商解决“过渡”中的问题，仅承担居中裁判的职责。在这一过程中，市场机制、协商机制和自组织机制在旧的参与渠道和社会秩序保障下逐渐生长，社区居民能够通过理性集体行动的达成来实现公共问题的解决和公共秩序的维系。

当然，本文希望得出的政策建议不可能是在“过渡型社区”重建村级组织，而是重新重视传统农村社区保留的治理主体和治理规则的作用，避免一刀切、速战速决和大包大揽的行政干预模式。研究发现，“用行政资源培育社会自组织能力，以社会组织力量来制约行政行为，形成良性的行政与社会自组织相互合作与制约的制度和行动体系”的设想，在治理转型的现实中是可以应用并实现的。国家可以定位于为“过渡型社区”参与主体互动的制度建设者，并透过公共资源的分配方式和合作机制的设置引导社会自治和共同体重建，而不是充当一个推动现代转型和塑造公共秩序的孤独行动者。但是，本文案例选取的特殊性，使研究结论难以推广到解释全部“过渡型社区”的全部“过渡”逻辑，村居并行社区治理模式平稳过渡的关键是否还与社区公共财力、能人治理、物业公司能力等因素相关，很难得到清晰证明。本文只尝试性提供一种解释“过渡型社区”治理转型过程机制的可能思路和线索，留待更多拓展的研究予以检视和完善。