新冠肺炎疫情防控中隔离措施的法律分析与完善

张然滔

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

一、引言

2019年12月，新冠肺炎(COVID-19)疫情在武汉暴发，随着春运大潮的到来，疫情很快蔓延至全国。2020年1月20日，国家卫健委发布1号公告，对新冠肺炎采取甲类传染病的预防控制措施，并将新冠肺炎纳入《传染病防治法》所规定的乙类传染病。

我国《传染病防治法》第三十九条、第四十一条规定，对甲类传染病患者应采取隔离措施。在中央应对疫情工作领导小组统一领导下，全国各地各级疫情防控指挥部制定并出台了关于疫情期间对来自疫情重点地区返回人员以及辖区内居民采取强制隔离以及封城、封路等一系列的规定和通知，但在实践过程中存在实施主体不明确、程序不规范以及隔离期间公民基本权利失衡等问题。

习总书记在全面依法治国委员会第三次会议上指出，要将疫情防控工作纳入法治轨道，并在中央政治局召开的肺炎疫情防控工作会议上，指出要分类做好疫情防控工作，严格隔离确诊患者，对疑似病例和密切接触者要按医学要求进行隔离。[1]因此有必要从公共卫生治理法治化的角度，从行政强制原理、立法原则等方面进行探讨，并从主体、对象的甄别、实施程序和公民权利保障等方面提出具体的意见和建议。

二、隔离措施的内涵

(一)疫情防控中“隔离”的含义

隔离作为公共卫生防疫措施，在医学上可以分为传染病隔离和保护性隔离。回观此次新冠肺炎疫情防控中各地政府和疫情防控指挥部对于隔离措施的实施可以看出，法律上的隔离措施来源于公共卫生防疫的医学概念，如武汉市防控指挥部2020年2月2日发布的第10号通告规定，对全市范围内新冠肺炎确诊患者和与其有密切接触史的人员，采取隔离治疗和集中隔离观察。之后全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，相继制定出台关于本地、外省以及境外人员的隔离措施的政策公告。可见在疫情防控期间，对特定对象采取隔离措施，是为了保障公共卫生安全和公众身体健康。

(二)隔离措施在实践中的多种类型

在疫情防控中，为构建起阻断传染源的卫生防疫屏障，实现切断传播途径，保障广大人民群众生命健康安全，围绕对人的隔离，这一具有公共卫生和法律双重属性的措施，在实践中呈现出多种类型，以达到防疫效果的最大化。

1.按行政区划实施的区域性隔离

省、市、县、乡的区域隔离是最基础的一种隔离措施，是以行政区划为单位，各级政府、防疫指挥部以封锁行政区域管辖范围内的公共交通，关闭火车站、机场等进出通道，在各出城交通路口设置关卡，对离城和进城人员进行劝阻。如1月23日起，武汉市疫情防控指挥部对全市所有离汉通道暂时关闭，城市所有公共交通暂停运营。无特殊原因，市民不能离开武汉。这种隔离措施是实现减少各区域间人口的流动和人员来往，避免交叉感染，切断区域间传播途径的隔离措施。

2.对外来人员、易感人群等实施的街道、社区网格化管控隔离

新冠肺炎疫情暴发在春节期间，这一时期具有人口流动量大、往来频繁的特点，给疫情防控带来了很多困难。各地结合实际情况，在“封城”的区域性隔离基础上，针对已经返乡的外来人员、本地居住公民进行街道、社区的网格化管控实施隔离，以街道、社区网格为单位落实责任，全面排查、登记外来人员的健康信息、近期旅居史以及活动轨迹等，并实行居家或定点集中隔离14天的措施。部分省市地区通过疫情防控网格化管理系统对进出城人员进行个人基本信息录入和追踪，实行健康码互认机制，并分类分情况执行居家或定点集中隔离14天。街道、社区的网格化管理的隔离模式，实现了对外来人员的全方位排查和隔离，让疫情防控无死角。

3.对确诊患者以及疑似病例进行隔离治疗

从预防传染病，控制疫情的措施来分析，对确诊病人、疑似病例进行隔离治疗是控制传染源、切断病毒传播途径的有效措施。[2]各地疫情防控指挥部都设定了行政辖区内隔离治疗点，对确诊患者、疑似病例进行强制隔离治疗。如武汉的火神山、雷神山医院以及各地政府指定的医疗点，作为专门收治新冠肺炎患者的定点隔离医院，为确诊患者、疑似病例的隔离治疗提供保障。

三、隔离措施的法律属性

(一)隔离措施的强制性

在疫情防控中，隔离措施是切断传染病传播的有效强制措施，以此保障公共卫生安全。新型冠状病毒肺炎尚无有效的免疫方法及高效的治疗方式，且具有人传人的特性，故强制隔离成为一种有效的公共卫生控制手段。

医疗机构的隔离治疗、外来人口的居家隔离以及社区街道的隔离管理都属于防控隔离措施的范畴，几者在实施过程中的适用范围及方式各不相同，但都具有强制性特征。根据《传染病防治法》第十六条、第三十九条的规定，地方人民政府和医疗机构是有权实施隔离措施的主体，公安机关可协助对拒绝配合隔离的人员采取强制隔离。法律所规定的实施主体充分代表公共利益，为了实现相应的行政目的，将传染病的传播流行控制在最小的范围，将社会公共利益的损失降低到最小程度。[3]

(二)隔离措施应属于紧急强制

行政强制措施根据紧迫性程度，可分为一般性行政强制和即时性行政强制。即时性强制措施是指行政机关在面对突发、紧急的危险或者灾害时，为了避免危害或危险的扩大，减轻损失而对相对人的人身、行为或者财产进行强制性临时约束或限制的行为。[4]新冠肺炎具有一定的潜伏期，在确诊前处于潜伏期的患者可能没有疾病症状，然而新型冠状病毒在整个过程中都在持续不断地复制、传播和扩散，并且能够传染给与其有密切接触的人员。在这种突发公共卫生事件背景下，须采取紧急的隔离措施，对新型冠状病毒的携带者、无症状感染者、与患者有密切接触史的人员以及易感人群采取必要的隔离措施，以消除传染病大暴发的风险。因此，在这种背景下的隔离措施属于行政紧急强制。

(三)隔离措施中的比例原则体现

在开展防疫工作的过程中，政府主体具有保护社会公众生命健康权利等社会整体利益的职责，因而采取相关措施暂时限制具有传染风险的特定人群的自由是必要的。政府公权力在维护公共利益和侵害个人私权利方面存在博弈，并不断寻求平衡点。[5]为防控新冠肺炎疫情，各级行政主体对新冠肺炎患者、病毒携带者、与患者有密切接触史的人员以及易感人群采取的隔离措施，合法且契合法律创设目的。同时，为了公共利益而采取的必要措施，应考虑其正当性和合理性。通过非强制手段就能实现相应行政管理目的的情况下，不宜实施行政强制措施。然而在疫情防控实践中，存在部分防控主体盲目地对隔离措施进行扩大化，造成了社会不必要的恐慌，在一定程度上浪费了公共资源。各级政府在疫情防控过程中对公权力的行使应遵循必要性的原则，即比例原则。

四、疫情防控中隔离措施存在的问题

(一)隔离措施的实施主体有待进一步明确

疫情防控期间，从各地疫情通报情况来看，医疗机构对辖区内确诊患者、疑似病例等基本采取了隔离治疗措施，其密切接触者也做到了定点集中隔离。但隔离措施的执行主体多是街道办、村委会等联合公安机关，甚至居民小区物业在具体执行，实践中决定执行各类隔离措施的主体均采取了“一刀切”的办法，不能满足社会对法治的可预期性、安定性的要求。

疫情防控中采取的隔离措施具有应急性和强制性等特征，因此在法律上有必要对其实施主体进行严格的规范，防止相对人在实践中的合法权益遭受侵犯。根据《传染病防治法》第三十九条、四十一条的规定，县级以上人民政府和医疗机构有权作出并实施隔离措施。二者的职责侧重有所不同，政府主要对特定区域和区域内的人实施隔离，而医疗机构是对患者等进行隔离治疗。

从隔离治疗、居家隔离、指定集中隔离直到封城，不同对象和类型方式的隔离措施的决定权在法律上并未明确规定，较为笼统，导致执行过程中相关行政主体的裁量空间过大，呈现出各地隔离措施不规范的局面，损害法治的统一。

(二)实施隔离措施的程序、方式和强度亟需严格规范

新冠肺炎疫情防控期间，各级行政机关采取的隔离措施仍属于广义上的行政强制范畴，隔离措施的决定和执行程序需要进一步规范。但疫情防控实践中，缺少隔离措施的科学方案，隔离措施的实施主体违反程序正当原则，不按明确标准区分隔离对象而采取一刀切式的隔离措施。在严格实施的过程中，部分乡村地区采取人为阻断交通道路的隔离方式，断绝所有正常生产生活来往，甚至发生因违反正当程序阻断交通要道而导致消防救援无法正常进行的情况，在一定程度上加大产生社会不稳定因素的风险。这一系列举措都是因法定的规范性程序设定缺失所造成，从表面上看达到了其行政目的，但违反正当程序而实施的隔离措施，存在侵犯公民权利、破坏社会关系稳定的风险。

(三)隔离措施在实践中存在公共卫生安全与个人基本权利失衡的风险

在公共卫生事件的应对过程中，公民和国家权力的代表者分别应持何种态度和立场，才能既保护公民个人的基本权利不会受到公权力的侵犯，又能更好地保护集体权利。[6]正如我们一方面能看到国家在应对疫情时的积极作为和实施隔离等有效措施，但另一方面也遗憾地发现在隔离措施的执行过程中各级政府和行政机关为追求疫情防控而对公民权利和尊严的无视，折射出公共卫生安全与个人基本权利的失衡。

我国于1997年签署、2001年批准加入《经济、社会及文化权利国际公约》，有义务保障每个公民的相当生活水准权[7]。诚然，疫区公民的生活保障与日常状态下相比会存在一定差距。但按照法律精神，公民为了公共卫生安全的需要而配合进行隔离的，政府不得对公民课以沉重负担。在实践中，隔离费用的财政承担并没有统一的规定，部分地方出现收取不同标准的相对于市场价的高额隔离费的情况，使被隔离对象在疫情期间承担了较为沉重的经济负担。高额的隔离费用不仅对隔离对象的基本生活权利造成一定侵害，还给社会稳定带来一定风险。

大数据时代，公民个人披露其个人信息，在什么时间、何限度内都属于个人信息权的范畴。在隔离措施的执行过程中，对隔离对象个人信息的大肆披露，很大程度上打破了强制措施与有效阻断病毒传播的界限。如部分区县、乡镇在社交网络以及当地媒体等渠道对重点疫区返乡人员的个人身份信息进行传播披露，严重侵害个人信息权利。

五、完善疫情防控中隔离措施的建议

(一)优化“隔离”相关法律法规，规范不同类型隔离措施的实施主体

目前《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件紧急应对条例》等三部法律法规均对隔离措施进行了规定。但此次疫情防控实践中出现了较多问题，现行法律规定与现实情况出现诸多矛盾，有必要对现有法律法规进行优化。

1.厘清不同类型隔离措施的实施主体

法律上应对不同类型的隔离措施实施主体进一步厘清，明确不同形式的隔离措施决定权由不同级别的行政主体负责决定和落实。首先，应对公共卫生安全事件时，根据中央统一决策部署，以各省级行政区为单位，依据各省级行政区域的疫情严重程度，由省级人民政府决定封锁行政区划内的交通要道等进出通道，实现封城等区划隔离。县级以上人民政府和防控指挥部认为有必要对辖区内交通要道进行封锁的，应当报上级人民政府同意。其次，街道、社区、居民委员会以及村委会实行的网格化管理隔离措施的，应由县级人民政府决定、实施，在疫情防控资源等方面实现县级以上政府的统一管理和协调。另外，奋战在疫情防控一线落实行政应急措施的工作人员中，不仅有行政机关工作人员，还包括社区居委会、村委会工作人员。根据现行法律规定，隔离措施的决定主体不包含乡级政府、街道办以及政府组成部门。笔者认为在疫情防控一线，离不开基层的执政单元及其工作人员的力量，可在法律层面考虑认定为“委托”，即法定主体决定采取隔离措施后，交由下级政府或行政部门严格按程序和内容具体落实。

2.改善应急组织结构，做好疫情防控多部门协调配合

我国国土面积广，人口基数大，人口结构构成复杂，特别是在人口流动频繁的春节时期，如果所有的公共卫生事件均由政府统一领导，易导致处理应对的滞后。中央应在疫情防控中起到综合协调的作用，以“属地管理”为原则，各地方政府作为应急处置的主导者。以此次新冠肺炎疫情防控中隔离措施的实施为例，国家相关部门应起到领导协调、资源整合的作用，为各地实施隔离防控提供政策指导和资源保障。各省级人民政府及卫生疾控部门在中央统一领导下成立应急指挥部，负责本行政区域内疫情防控各项措施的统一指挥，其下属的市级、县级政府机构作为主要执行方确保隔离工作的依法落实。国家享有绝对的领导权，同时重视各级指挥部、同级指挥部的双向协同，再明确各部门职责的基础上协同施策。[8]建立科学有效的公民健康认证机制，以健康码(绿码)等方式实现区域间隔离对象认定标准的协同，有效解决疫情防控期间公民在高速路上逗留以及“有家不能回”等类似问题。

(二)制定与隔离对象相适应的实施方案，建构规范的隔离措施实施程序

为减少和避免隔离措施实施的随意性，规制执法者在执行过程中的裁量空间，应完善具体实施程序。建构“隔离方案制定—明确告知—实施隔离”的程序规范。

1.制定隔离对象的认定标准，规范对不同人群的隔离措施

各地区县级以上疫情防控指挥部根据辖区内疫情情况，制定有效的隔离预案，在统筹疫情防控资源的基础上，科学制定不同对象明确的隔离认定标准与条件，对不同人群采取不同级别的隔离措施，保障强制隔离的合法性和合理性，规避实际执行中的随意性和资源浪费风险。如部分省市严格规定隔离的使用条件，要求按照“四早、四集中”对特定人群进行分类隔离，确保隔离措施合理、准确适用，避免出现“一刀切”式的隔离措施，值得其他地方借鉴，提升公共卫生安全的防疫治理能力。

2.表明身份，说明理由

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出，要依法保障行政管理相对人的知情权、参与权以及救济权。行政主体在采取隔离措施之前，表明身份，告知相对人实施隔离措施的事实根据、法律依据等，既确保了被隔离对象的知情权，也利于规制实施主体滥用职权或越权行使。这样兼顾疫情控制和社会温情，使其免受不必要的权利侵害，也为其行使权利救济提供便利和基础。

3.明确实施隔离措施的强制力保障

隔离措施是切断传染病病源扩散和控制疫病流行的关键，应在依法制定的隔离方案实施过程中，对强制保障实施力的使用进行明确。必要时，在实施隔离措施的过程中表明身份并说明理由后不必征得被执行人的同意。如医疗机构在隔离对象不予配合的情况下，应当得到公安机关协助，保障隔离措施的落实。

(三)隔离措施的行使应遵循公共卫生安全与公民基本权利的平衡

隔离出于维护公共卫生安全、保障公民生命权和健康权，被隔离者的自由和基本权利受到限制。隔离期间被隔离者身心健康存在不确定性、不稳定性，并伴随恐慌和不安等心理情绪，完全处于不利和弱势地位。因此，在实施隔离时，应当注意最大限度地保障被隔离者基本权利。

1.进一步完善信息公开，保障公民的知情权

疫情防控期间，社会公众的积极参与和配合很大程度上决定了实施隔离措施的实际防疫效果。社会公众对隔离措施产生基于公共卫生安全和个人生命健康安全的信任感，是使其参与配合的前提。因此，各行政主体在疫情期间采取隔离措施应充分保障社会公众享有充分的知情权，实现社会公众与隔离实施主体的信息对称显得尤为重要。信息公开的内容应当有隔离的适用条件和对象、隔离期限、隔离期间的基本生活保障、通信保障以及交通限制措施等。

2.加强对被隔离者心理的科学干预

各级政府和卫生疾控部门根据公共卫生事件预警等级和地区疫情实际，针对不同情况的隔离对象制定有所区别的隔离方案，在遵循必要性和合理性原则的同时，加强对被隔离者的心理疏导和科学干预。好公民是有公共精神的人，他会将共同体的利益置于个人利益之前[9]，在公权力机关对健康公民实施隔离时，在公民具备居所以及生活保障的条件下，可由住房所有人自由选择隔离方式自行隔离，行政机关予以监督，防控主体应当优先选择对公民权利损害性最小的隔离措施。另外，在各项隔离方案中，增设必要的对被隔离者精神和心理的干预方案，以社区、街道为单位配备具有一定专业知识的心理辅导员。在隔离期间，被隔离者心理健康会受到不同程度的伤害和影响，心理辅导员应在常态监测的同时，提供心理疏导和辅导，缓解其恐惧焦虑情绪。

3.保障隔离对象依法可救济的权利

《传染病防治法》第十二条第二款规定，单位和个人在履行配合传染病防治的义务时，其合法权益受法律保护。因疫情防控需要，致使相对人与其他社会公众承担了不平等的负担，且必须接受超过一定限度不可预期的个人利益牺牲，须赋予受害者请求权。行政相对人在隔离措施执行中或执行完毕后，相对人认为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议或行政诉讼。同时，国家应出台相应的财政政策和市场调控办法，对疫情期间隔离封闭所造成的社会成本激增进行补贴和政策支持。

六、结语

完善疫情防控相关立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，是疫情防控工作的有力法治保障。梳理疫情防控相关立法，针对隔离措施实施主体、执行程序和公民基本权利保障等方面存在的问题，及时优化程序性细则，完善疫情防控的隔离措施，这样才能推动公共卫生法治体系发展，保证疫情防控的应对措施于法有据，合理施策，确保社会秩序的稳定。