校外培训机构治理政策实施后存在的问题及对策研究

文∣欧阳春艳 邱恬

2018年2月13日，教育部办公厅等四部门联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(以下简称《通知》)，按文件要求第三阶段工作应于2019年6月底之前完成。现对政策执行效果、存在问题、完善策略逐一做分析和阐述，以期为相关机构决策提供参考。

一、校外培训机构治理政策任务及其实施效果

(一)政策任务

校外培训机构治理政策从校外培训机构的安全、准入条件、学科类培训要求、中小学校和教师等方面提出六大治理任务。这六大治理任务主要体现为以下几个方面。首先，从基础条件入手，对存在重大安全隐患的和未取得办学许可证和营业执照双重资质的校外培训机构进行整改，保障学生的基本安全和权益。其次，从内容着手，纠正学科类培训出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为，对校外培训开展的学科类培训情况进行备案和公布。最后，从学校入手，禁止中小学校和校外培训机构联合行为，要求学校提高教学质量，禁止教师有偿补课。治理和规范校外培训机构，切实减轻中小学生课后负担，维护良好的教育生态，是治理政策的目标。

(二)政策实施效果

政策出台以后，各地采取积极措施，制订了本地区的专项治理工作方案，对校外培训机构进行整治。如上海在全国率先出台规范校外培训机构的“一标准两方法”，为民办培训机构分类管理、准入管理、规范管理提供了基本依据。吉林省为确保专项治理工作的顺利进行，建立各部门联动机制。其他地方各级教育行政部门也已公布专项治理行动举报电话和信箱，并向上级部门备案。各地区畅通群众反映情况的渠道，及时对群众反映的意见做出反馈。县级教育部门牵头建立“白名单”和“黑名单”，让群众能及时了解培训机构的相关信息。中小学校也积极配合，普查登记每一名学生报班参加学科类校外培训的情况，为专项治理工作提供重要参考。[1]

通过全国的共同努力，校外培训机构治理工作成绩斐然。根据各地上报统计数据，截至2018年11月30日，全国2963个县(市、区)已启动专项治理整改工作，其中1550个县(市、区)完成率达到52.31%，已基本完成专项治理整改任务。全国共摸排校外培训机构401 050所，存在问题机构272 842所，现已完成整改211 225所，完成整改率77.42%。[2]通过对校外培训机构的治理，六大治理任务和整改要求得到落实，培训机构无证办学的现象得到遏制，培训机构的安全措施得到加强，校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛的问题得到较好解决。

二、校外培训机构治理政策实施后存在的问题

校外培训机构治理政策实施虽然取得了一定成效，但也存在一些问题，具体体现在以下几个方面。

(一)“提前教学”“超纲教学”“强化应试”依然是培训机构卖点

《通知》明确提出，坚决遏制校外培训机构开展学科(主要指语文、数学等)类培训出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为。经过一年的整改，很多培训机构只是搞形式主义做表面工作，应付相关部门的检查，背地里依旧以“提前教学”“超纲教学”“强化应试”作为卖点。有的培训机构把课程名称巧妙更改，换汤不换药。比如把数学培训改成“思维训练”，把语文培训改成“文学欣赏”等，跳出课程模式，辩称在做“素质教育拓展”，躲过检查。还有很多在线培训机构，将事先录好的课程卖给学生，学生在家里提前学习，不受教育部门的管束。

校外培训机构治理效果不理想，主要是因为治理政策中没有对“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等教学行为进行明确界定。[3]专项通知中只提出坚决遏制校外培训机构开展学科类培训出现的“超纲教学”，但并没有对“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等教学行为的范围、程度等进行清晰阐述，以致地方在制订治理方案时没有参照标准，不知如何拿捏尺度。即使教育部门追究，培训机构仍然可以解释否认出现“超纲教学”行为，并抓住这个漏洞，投机取巧，培训内容几乎不做调整，原来教什么现在仍教什么。

(二)中小学教师参加校外培训机构补课现象依旧存在

《通知》明确提出，坚决查处中小学教师课上不讲课后到校外培训机构讲，并诱导或逼迫学生参加校外培训机构培训等行为，一经查实，依法依规严肃处理，直至取消教师资格。虽然明令禁止中小学在职教师的有偿补课行为，但是此类行为并没有销声匿迹，只是途径变得更加隐蔽。

(三)中小学生并没有真正得到“减负”

《通知》颁发的目的是加快解决中小学生过重课外负担问题，确保中小学生能够健康全面发展。“减负”在《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》中出现了3次，分别是在指导思想、治理分工和组织实施这三部分内容中。该政策实施一年有余，政策目标并没有达成。中小学生并没有真正得到“减负”，他们的负担甚至有增无减，培训机构课程价格上涨，增加了家长和学生的压力。

究其原因，是政策内容过于宽泛，缺乏实质性的操作方法。文件只是提出了政策目标，没有给出政策操作指导意见。减负的内容是什么，要怎么减负，文件没有进行具体说明，导致政策的可操作性不强。政策文本中只是要求“校外培训机构开展学科类培训的班次、内容、招生对象、上课时间等要向所在地教育行政部门进行审核备案并向社会公布”，没有进一步对培训机构培训方案做相关的要求，如学科类培训班次的安排、一个班的人数限制、招生对象的要求、培训时间限制等。有关“减负”的具体内容仅限于口号，缺乏实际行动。而且“减负”不仅要减轻学生的学业负担，还要减轻学生的心理负担，均在政策文本中没有涉及。在政策实施一年后，中小学生“减负”并没有得到真正落实。

三、校外培训机构治理的完善对策

(一)清晰界定“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等教学行为

由于治理政策未对“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等进行界定，各地方在执行过程中不知所措，无法制订详细的治理方案，这一块也成了治理盲区。因此，明确界定“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等教学行为的内涵尤为重要。

一般来讲，“超纲教学”是指不按照教学大纲的相关内容安排进行教学行为，是违反教学大纲的教学。在我国，各级各类学校的每一门学科和课程都配备有教学大纲，其中包括教学目的、教学要求以及讲授和实习、实验、作业的时数分配等，要求教师按照规定进行教学活动。因此，一个教师有没有“超纲教学”可以通过两方面来判断：教学难度和教学内容。凡是教学难度和教学内容超过学生所处阶段教学大纲要求的教学行为和教学活动，都属于“超纲教学”。例如，奥数班、尖子班的教学，可以理解为超纲教学；小学生学习初中知识、初一学生学习初二的知识等属于超纲教学范畴。“提前教学”可以界定为教学时间提前，例如培训机构不按照学校教学进程教学，提前教学生下一单元的知识或者下学期的内容等。校外培训应该是对学校教育的丰富和补充，针对学生不懂的知识进行再讲解，对学生所掌握的知识进行灵活运用与再巩固，而不是违反学生认知规律和教育规律，打破教育生态，提前教授新知识点，培养所谓的“学霸”。“强化应试”可以界定为培训机构为帮助学生提高成绩，一味地教给他们解题技巧和得分秘诀，而不是培养学生的逻辑思维，培养所谓的“考霸”。

(二)对在职教师参加校外培训机构授课采取必要措施

针对在职教师参加校外培训机构授课屡禁不止的问题，治理政策需要改进，一刀切的做法需要改变。综合考虑社会、学校和家庭等多方面因素，以下三种情况需注意。第一，在职教师不能诱导、推荐学生进行补课。第二，禁止在职教师在工作日期间实施校外培训授课。第三，在职教师不能参与组建校外培训机构，在执法的过程中，各部门必须严肃处理，加大惩罚力度，以免滋生破坏教育公平、教育权力腐败、师德败坏等恶源。[4]

(三)明确并落实校外培训机构因材施教、寓教于乐的宗旨

校外培训属于教育的一种形式，它的初衷应与其他教育种类一样，即为了教育，而不仅仅是利用教育牟利。校外培训不同于学校教育的地方就是可以做到小班教学，因材施教。它可以真正践行活泼的授课形式，体现寓教于乐的理念，为学生减轻心理和身体上的压力和负担。校外培训机构治理不应忽视这一方面。

真正实现减轻中小学生的学习压力和心理压力，还需要国家早日制订并出台多元评价体系，适当降低考试分数在学业评价中的比重，更注重素质的培养和考核，真正做到“五育并举”，培养具有真善美品质的时代新人。