中国自然保护地体系指导及建议探讨

杨庆

（云南省林业调查规划院生态分院，云南昆明 650031）

自然保护地是生态文明建设的核心载体，对于我们国家的生态建设工程而言，自然保护地不仅仅是在守护自然遗产、改善环境质量和构筑生态安全，还为我们公众提供自然舒适体验的良好机遇，同时搭建健康旅游休闲的广阔平台。而对于中国自然保护地体系的建设和优化，国家也于《关于建立以国家公园为主题的自然保护地体系的指导意见》（下文统称为《意见》）中明确了2035 年全面建成中国特色自然保护地体系的战略目标。因此，对于中国自然保护地体系当如何整合优化，当如何规划落地，是目前急待解决的问题。

1 中国自然保护地体系建设的历史背景及社会意义

当前，生态自然环境的保护日益引起人们的关注，要针对相应地区相应的自然环境和地理区域进行保护，十分必要，而生态自然环境保护地体系构建，就是要将这一工作具体化、规范化开展起来，能够为相关保护工作开展制定有效的政策保护和实践指导。随着我国经济腾飞、政治文化领域实力的稳步提升，同人们生活联系更为紧密的自然保护和环境优化问题被提上日程。但实质上，我国自然保护地体系从新中国成立起便一直在稳健发展，从零开始日益完善，同样走过了逾七十年的历程。且短短七十年，我国即中国自然保护地体系建设其成就便有目共睹。截至目前，中国自然保护地类型已达数十类，自然保护区的数量也攀升至两千多处。

去年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《意见》，不但改变了自然资源保护多家部门并行、多头管理的状态，实现“一个管理机构”，还对中国自然保护地建设提出“一个保护地”目标，即体系建设，这预示着自此之后，中国自然保护地建设将遵循着系统性和整体性的变革方向，开展重构性的体系化建设工作。

2 中国自然保护地体系建设面临的主要问题和障碍

受限于社会文化及经济发展等因素影响，目前，开展中国自然保护地体系建设工作，主要面临着以下问题和障碍：

2.1 地方发展重心倾向明显

自改革开放四十余年来，为解决社会主要矛盾，即落后的社会生产无法满足人民日益增长的物质文化需要，我国坚持始终以经济建设为中心，而这也直接或间接导致部分地方在发展经济的同时，缺乏保护和建设自然保护地的积极性，从而忽视自然保护地的维护和建设。

2.2 历史遗留问题解决难度大

对于部分占据自然保护地主体位置的自然保护区来说，前期在建设措施和保护方法上，更具抢救性，更显粗放型，其中一些也取得良好成效。但是在当下更为严苛的环境监管体系下，前期保护和建设方式不当，直接造成如今自然保护区升级困难、调整难度大，甚至于出现部分自然保护区早已更改其原始用途，化作它用的现象。

2.3 各区域发展失衡

长期以来，中国自然保护地建设主要依托于国家政策支持，这种更为集中力量保护和建设的方式取得突破性成果，短短几十年，中国自然保护地占国土总面积的比率早已高于世界平均水平。但是于此同时，也意味着政策的倾向性导致自然保护地在全国范围内的建设发展不均这一后果。

同时，部分地方政府出于对自然保护地建设相关政策的误读，更为注重自然保护地建设的数量，而忽视建设的质量，这也是各区域自然保护地发展不均的表现之一。

2.4 现有管理和指导方式难以适应社会发展需求

改革开放已逾四十年，中国已经成为世界第二大经济体，国民物资水平得到大大提高。根据马斯洛需求理论可知，此时我国人民对于自身健康、环境质量、精神文化需求将日益强烈。实质上，近年来，亲近自然、生态旅游、野生动植物考察等旅游活动也正在成为一个个家庭的刚需，这也预示着经济发展和生态保护之间的矛盾依然在持续升级，急待解决。而当下适用的一刀切管理模式和未能根据保护地自身条件进行分类指导的自然保护地体系，自然也难以适应自然保护地体系建设，无法满足民众诉求。

3 关于中国自然保护地体系建设的几点参考性建议

缘于我们在建设自然保护地时管理方式不当，中国自然保护地区域发展不均、弊病难除、难以满足当前民众需求等成为主要问题。但是我们国家目前依然是发展中国家，国家政策支持无法覆盖所有自然保护区域，而且，中国目前有两千多个自然保护区，对于其管理应当个性化。笔者结合自身工作经验，针对中国自然保护地体系建设，提出几点建议，兹述如下：

3.1 基于自然保护地特征与内涵，落实个性化管理方案

占据自然保护地主体位置的自然保护区都具有其独特表征和特色之处，有些自然保护区甚至具有不同的文化内涵。一刀切的管理和指导模式显然不适用于中国自然保护地体系的指导和建设，建议基于自然保护区的特征和内涵，对其进行全方位审查和评价，重新明确每处自然保护区的发展定位和建设方案，从而制定切实有效的管理及保护措施或政策。

具体措施包含：①分级管理。我国地大物博，构筑自然保护地体系的自然保护区数量庞大，占地面积较广，中央无法全盘接受进行管理，同时，自然保护区也具地域性，因此其建设、发展和保护还需发挥地方积极性。多方因素综合，建议根据自然保护区的基本情况、现在发展状态、未来发展方向等多项指标，确定自然保护区的最终管辖权归属；②分类管理。自然保护地涵盖范围广泛，诸如自然公园、海洋特别保护区、风景名胜景区、自然文化遗产等，而在现实管理操作中，对风景名胜景区和自然文化遗产的管理方式肯定不能进行一刀切，甚至于每种类型的自然保护地类型，其保护和管理方式都应有所区别和针对性。以珍惜动物朱鹮自然保护区为例，若以自然保护区管理条例对朱鹮进行管理，应当将朱鹮经常活动的区域划定出来作为保护区，禁止人类活动，但这种管理方式却违背朱鹮习惯栖息在村庄周围的生活习性。因此，为了更好地保护和建设自然保护地体系，建议根据自然保护地的生态系统和保护对象，进行分类和差别化管理；③分区管理。如上朱鹮自然保护区范例所言，我们无法将朱鹮经常活动的区域圈定来禁止人类活动，但是对于一些动物诸如东北虎保护区而言，的确不能允许人类居住，否则居民安全无法得到保证。建议基于现行的自然保护区管理原则，即核心区、缓冲区、试验区三区管理方法，提升分区管理的灵活性，因地制宜制定分区管理方法，施行多区多策。

此外，还应该加快建立自然保护地占补平衡机制。对于开发性、生产性建设活动原则上不得随意占用自然保护地，符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护等项目确须占用自然保护地的，应按规定报批，并由市县按同质、等面积的要求补足。

3.2 基于自然保护地建设目标与方向，明确管理原则和责任

自然保护地体系的保护和建设是惠及当代人和后代的惠民工程，之前建设对于质量的忽视也是导致当下建设难度提升的原因之一。因此，在中国自然保护第体系的指导和建设方面，我们不仅方法要得当，更要在思想上明确其对于人类生存的重要性，在责任上明确责任划分和承担主体，便于追责究责，如此才能保障各项保护和管理方法的最终落地。

针对区域自然保护地体系构建工作，相关部门要引起重视，开展自然保护地整合优化，明确构建以国家公园为主体的自然保护地体系，直接关系到生态保护红线评估调整和“十四五”规划编制，也是党政领导生态环境保护目标责任书的重要内容。各县（市、区）务必增强思想认识和责任担当，认真按照开展自然保护地整合优化工作的相关要求，精心组织安排，明确有关责任，全力以赴抓好落实，确保如期完成自然保护地整合优化工作。

3.3 开展自然保护地建设监察，及时发现和解决问题

针对相关自然保护地体系构建和相关保护措施的落实情况，相关地区相关部门要做好严密的监察体系构建。做好信息公开，加强社会监督，公布举报电话和信箱，公开征集问题线索，鼓励公众积极举报涉及自然保护区的违法违规行为；邀请媒体参与执法检查；充分利用电视、广播、报纸、互联网等各种媒体，定期向社会公开专项行动进展情况，通过典型案例的宣传报道，正确引导舆论，形成社会监督压力，努力营造社会公众积极参与的良好氛围。通过相关监督措施的落实，及时发现自然保护地工作中存在的问题，并及时解决，确保自然保护地体系构建成效。

在相关监察工作开展中，还需要建立严厉的惩戒制度，对于区域内的违法违规生产、自然环境破坏等行为实施惩戒制度，提升公众对于自然保护地保护的责任心，端正态度，促进区域自然保护地保护工作整体水平不断提高。

4 结束语

综上所述，中国自然保护地体系的建设存在自然保护区发展不均、重量不重质、难以满足当前民众需求等问题，笔者结合自身工作经验，提出落实个性化管理方案和明确管理责任等建议，旨在抛砖引玉，为中国自然保护地体系的保护和建设添助力。