浅析我国农村精准扶贫的法治化建设渠道

段平华

（湖南警察学院，湖南 长沙 410006）

精准扶贫是指针对不同地区、不同环境、不同成因的贫困群众，用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶的扶贫模式。现实中怎么认定谁是贫困户，怎样构建运转机制，怎么高效而稳定的扶贫？“法律是治国之重器”，法治也是治国理政的基本方式，“全面依法治国”是我国治理国家的基本方略。只有通过构建完备的法律体系并运用到实践中去才能保障扶贫的准确、高效和稳定。

1 精准扶贫的提出及其基础理论

1）精准扶贫的提出。“精准扶贫”是习近平总书记于2013年11月，在湖南湘西十八洞村考察时首次提出的。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅详细制定了精准扶贫的工作机制，确定实施 “精准扶贫”的战略思想。2014年5月国务院扶贫开发领导小组办公室等7个部门印发 《建立精准扶贫工作机制实施方案》，进一步落实了 “精准扶贫”的战略思想。习近平总书记于2015年6月考察贵州时提出扶贫开发 “贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”2015年11月在中央扶贫开发工作会议上，再次强调 “要精准扶贫，精准脱贫重要在提高脱贫成效。关键是要找路子，构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下功夫、在精准落地上见实效。” “精准扶贫”的密集提出显示出我国领导对扶贫工作的重视，也是建成全面小康社会攻坚阶段的战略指导思想，标志着中国特色社会主义在扶贫发展方面的又一新章程[1]。

2）精准扶贫的基础理论。“精准扶贫”不是凭空而来，是中国特色社会主义理论体系扶贫方面的合理延伸，也是对以往扶贫工作的强化总结。“共同富裕”是中国自古以来的理想目标，是中国特色社会主义的最终目的和根本原则，也是精准扶贫产生的基石。精准扶贫是帮助每一个贫困人口制定出、摸索出适合他们自己致富的道路，“从扶贫机制上主要依靠经济增长的 ‘涓滴效应’到更加注重 ‘靶向性’，对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整”。这正是对 “共同富裕”理论原则的落实和延伸[2]。

精准扶贫是对人权的保护，人权包括生存权和发展权。2017年4月20日，联合国粮食与农业组织总干事在该理事会上表示，如果国际社会什么都不做，那么在未来的6个月约有2 000万人可能死于饥饿。当一个人生命都不复存在了，何来宪法的“国家尊重和保障人权”？精准扶贫就是切实帮助每一个真正贫困的人，解除饥饿、消除贫穷并结合实际、因地制宜、分类指导使他们脱贫致富。降低贫困发生率，通过他们自己的双手创造属于自己的财富，切实保障每一个人的生存和发展的权利。

2 我国精准扶贫的现状

我国扶贫工作一直在党和政府的主导下进行。从中央到地方再到个人，需要调动巨大的社会资源，涉及到千千万万困难人民的切身利益。政府往往拥有很大的决断权，在缺乏法治的监督和管制下，扶贫工作中出现了大量的问题，造成恶劣的影响，严重影响了扶贫的成果和政府的公信力。

1）精准扶贫缺少法律制度的保障。第一，由于我国是政府主导的扶贫工作，国家和地方政府制定了一系列保障民生的政策性措施和规范性文件，而法律法规极少。缺少专项的法律条文，我国扶贫工作只能依据地方行政规章，使得扶贫工作无法可依，难以保证规范和效率，人为影响巨大，地方政府政策和规范性文件的合理性和科学性很难得到保障。第二，对我国扶贫开发和权益保障的法律规章比较分散，不利于贫困者维护自己的合法权益。第三，尽管存在一些规章条例维护着贫困人员权益的情况，但位阶较低，全国现有广西、重庆、宁夏等14个省（自治区、直辖市）制定了相关条例，由于受当地政府政策影响，具有浓厚的地方特色和政治特色，大多不具有推广效应。由于法律法规不足，地方政府扶贫呈现短期化、零散化，缺乏多方面、多层次的科学帮扶体系，导致出现边脱贫，边返贫，甚至这边尚未脱贫，那边又陷入贫困的现象[3]。

2）精准扶贫运行机制不规范。精准扶贫中涉及到民政、农业、医疗、教育、司法等与民生息息相关的各行各业，需要各个部门齐心协力才能攻克贫困这个千百年来的问题，但现有的政策、规章中存在对执行机关具体职责划分不清，监督、问责机制不严谨，申诉机制缺失等诸多问题。职责的划分不清往往导致各部门互相推诿，严重阻碍了扶贫工作的顺利进行。监督和问责机制的不严谨带来的危害则更为严重，“有利益的地方，就有利欲的疯长”。面对数额巨大的扶贫资金，部分思想不坚固的干部动起了 “歪脑筋”，利用制度不全、监管不力的空隙，侵吞贫困人民的 “保命钱”。监督和问责机制不到位促进了一些干部的思想腐败与冒险心理；而申诉机制缺失使得贫困者求助无门，被侵犯权利的人得不到应有保护，激化了社会矛盾。

3）干部及群众普遍法治意识不高。精准扶贫的成果需要法律的保驾护航，干部和群众的法律意识无不影响扶贫工作的进展和效率。但贫困地区本来法治意识就不强，在普法教育上投入就更少了，使得干部和群众无法认识到法治在工作中的重要性，造成了恶性循环。“穷山恶水出刁民”这种情况很大程度上阻碍了扶贫工作的开展。

4）非政府扶贫力量的参与机制不健全。我国扶贫工作的开展长期处于政府主导甚至是垄断的局面，原因主要是从前国家整体贫困，个人或者机构无力帮扶他人。改革开放后我国经济迅速发展，个人和机构积累了大量财富，具备部分帮扶能力，涌现了大量慈善机构和帮扶组织，但其参与程度较低，且常依附于政府，不能放手解决问题。应利用和保护这种扶贫力量，促进扶贫工作的顺利进行。

3 我国精准扶贫缺乏法律保障的原因分析

习近平总书记强调，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质和重要保障。良好的法治状况是一个优秀政府的体现，行政具有相对集中以及命令与服从的特点，具有相对较大的自由权，容易引发执法者滥用权利，侵犯国家、社会和公民的人身和财产权利。理论上法律在大部分时候都是在某项制度中最为合理的存在和解读，所以法治能有效地防治行政主体权利的滥用和怠责行为。

我国精准扶贫相关法律的缺失并非政府不作为，首先精准扶贫需要 “精准”而 “每家都有本难念的经”，对于各种不同的贫困原因制作统一而稳定的法律条文，对立法部门也是巨大的挑战。在这个发展日新月异的社会，多少算贫困，多少算富裕已经很难固定在一个相对的数值，而法律的制定需要稳定性，不能朝令夕改，以不变的法律来衡量腾飞的中国发展势必是很难的。精准扶贫不同于粗放式扶贫，因为不仅仅是给钱，而是从思想和行动上给予帮助，使贫困人民也能通过自己的力量，跨过贫困的大山，对每个人因地制宜地实施帮扶措施，使得工作多样化、复杂化。其次对于具有重大决定权的扶贫执法人员，应当设立相应的奖励惩罚机制，用以促进执法人员积极的履行职责。然而贫困具有难以预测的复杂性，存在大量的变数 （如因病返贫等），都需要考虑是客观情况还是工作人员的失职，这都对法律的编写提出了难题。

4 我国精准扶贫法律保障的建议

4.1 健全精准扶贫的法治化机制

1）依法健全扶贫对象识别机制。精准扶贫注重于 “精准”二字，而精准识别帮扶对象是否是贫困群众则更是重中之重，连帮扶对象都不清楚，扶贫就是一纸空谈。我国应建立法定程序来精准识别，通过建档立卡这个最开始也是最重要的阶段，来确定帮扶对象精准无误。目前我国是按照人均收入水平来作为判断贫困的唯一标准，但贫困具有扑朔迷离的复杂性，所以有学者认为放弃单一的收入标准而采用多维标准来识别、建档立卡贫困户。但无论用何种方法，贫困标准应该是动态的，而不是一成不变的。加强与各部门的信息交流、对比，完善信息管理制度，实时更新，建立一个符合国情的扶贫标准和扶贫对象法定化的识别程序[4]。

2）依法健全精准扶贫对象退出机制。当扶贫工作完成，贫困群众顺利脱贫，就不能继续带着“贫困的帽子”继续享受贫困人员的待遇。应建立贫困户脱贫认定机制，对已脱贫的群众，可以保持一段时间的观望制度，如做到真正脱贫，则依法建立帮扶对象的合理退出机制，有利于减轻国家负担。

3）依法健全精准扶贫资金运作机制。精准扶贫切实关注千万家贫困群众生活，资金是扶贫开发的关键要素，扶贫项目资金管理尤为重要。应当依法公开资金管理情况，使得扶贫资金透明化，群众知道来龙去脉，并加以监督，将干部的腐败思想扼杀在摇篮中，做到有法可依，伸手必被抓。

4）依法健全精准扶贫项目责任机制。扶贫项目的落实和操作，关系到扶贫工作的成败，不能有一点马虎。应建立项目前、中、后全方面、全时空的监管机制，发挥法律的约束性，将 “权利关进笼子里”。制定严密的监督机制，对工作开展实施定期审计检查，对工作实施状况也要全方位、全时空的监管。增加透明度，依法推进决策公开、过程公开和结果公开，建立常态化公示机构，保障所有人都清楚和监督相关工作的渠道。通过明确告知义务和全面普法工作来推广该项权利，使大家都能了解这项权利，进一步加强对工作的监管力度。对于责任制度需要 “精准考核”。而考核则需要从实际出发，大量的扶贫工作由于客观原因导致无法取得有效成果，这就要和怠于工作而低效的情况区分开来。取得重大进展的给予奖励，不能一概将考核成绩较差的工作人员进行问责，应当做到赏罚分明。

4.2 强化健全精准扶贫的司法保障

各级司法机关要坚持依法办理脱贫攻坚发生的各类案件，对涉及精准扶贫开发和扶贫对象的案件，应及时合法的审判，确保权利人的合法权利在司法各个环节中得到有效保障。

4.3 加强精准扶贫法律服务

我国应加强对贫困地区的法律支援，完善律师、公证、司法鉴定、法律援助体系，扩大法律援助覆盖面，完善法律援助方式，提高法律援助效率，引进一批优秀的法律工作者深入扶贫工作的“腹地”，切实帮助贫困群众。建立统一高效的司法援助制度，确保困难群众在自身权益受到侵害时，能快速得到有效的法律援助。

4.4 增强非官方机构扶贫的引进和监管

从实践经验来看，政府和慈善机构合作能更好的帮助贫困群众。在引进非官方机构的同时也必须立法对其进行严格监控和管理，但毕竟和政府扶贫不同，立法时应注意以下3点：一是减少政府对慈善机构的影响，增加其对政府的补充作用。二是立法规定其相关工作及资金的公开度，方便社会对其监督，加强对其的信任。三是完善慈善法，规范慈善机构的行为，合法、合理地开展扶贫工作。

综上所述，精准扶贫只有在法律的保障之下，才能更规范，更合理，最终实现共同富裕的目标。