地方普通本科院校转型发展的政策演进及导向

刘诚丽

（安徽大学，安徽 合肥 236000）

地方普通本科院校是指隶属于各省、自治区、直辖市，以地方财政供养为主，承担着为地方（行业）培养人才、提供服务的本科院校[1]，包括新建本科院校及部分办学历史较长的“老”本科院校。 我国国务院、教育部等相关部门已经颁布 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等系列政策文件明确提出“地方普通本科院校向应用型本科院校转型。 ”但是，我国地方普通本科院校仍然存在对自身发展定位不明晰，对自己转型方向存有疑虑等问题，导致地方普通本科院校办学特色缺失，教育质量迟迟无法提高。 基于此， 本研究将对1998 到2020 年国家颁布的地方普通本科院校发展的相关教育政策文件进行梳理和分析， 寻求与地方普通本科院校发展相关联的历史脉络， 增进地方普通本科院校对转型发展政策制定过程和导向的理解， 从而促进地方普通本科院校对转型发展政策的有效落实。

一、地方普通本科转型发展的政策演进及阶段特征

（一）“新建期”建设：由新建本科院校到合格本科院校（1998-2014）

1998 年，我国正值社会主义现代化建设战略目标实现和社会主义市场经济体制建立的关键时期。纵观世界史，几乎所有发达国家经济腾飞的过程，同时也是高等教育从精英教育走向大众教育的一个过程[2]。高等教育大众化也成为我国经济振兴的一个重要方式。 可见于，我国在这一时期出台了《面向21 世纪教育行动振兴计划》（1998 年12 月发布），提出到2010年, 我国高等教育规模应有较大扩展， 毛入学率达15%，正式将高等教育大众化列为我国高等教育事业的发展目标。为了实现这一目标，我国发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》①，一批高职高专院校、师范高等专科学校、教育学院通过“共建、调整、合作、合并”的方式，发展为新建本科院校。

新建本科院校作为高等教育体系中的新生事物，在使我国高等院校数量得到扩充的同时，也给我国高等教育的发展带来了诸多亟待解决的难题。 第一，新建本科院校在办学经费投入、师资力量、学生生源等方面的资源积累明显滞后， 这导致了我国高等教育质量下降。 第二，一大批新建本科院校的建立在使我国高等院校数量扩张的同时， 我国高校毕业生规模也在迅速扩张， 引起了高校毕业生较大的就业压力。 第三，新建本科院校尚未找到合适的发展定位，人才培养目标趋同，造成我国高等教育人才培养结构不合理。 根据国家的一项调查,1998 年我国应用技术人员数量远远低于欧美、日本等国家，大量专业技术人员潜力未能得到有效发挥， 降低了科技开发的整体效率[3]。 可见，我国高等教育亟需调整人才培养结构、拓宽人才培养功能。 因此，建立科学的高等教育分类体系，使新建本科院校拥有“应用型”的发展定位，成为我国高等教育这一时期的政策选择。 可见于，我国颁布《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干原则意见》（2001 年发布），首次提出地方普通本科院校应以应用型人才为培养定位，重点建设应用型学科专业，重点服务于地方经济发展。 国家另颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》②、《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》③、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》④等政策文件，多次强调地方普通本科院校应以“应用型”为发展定位。 为此，2008 年我国印发《普通高等学校本科教学工作合格评估方案》， 该评估方案重点突出新建本科院校的“应用型”人才培养所应达到的质量标准。2013 年，我国又开启高等院校的审核评估， 地方普通本科院校发展进一步走向特色化、个性化[4]。

（二）“新形态”塑造：地方普通本科院校向应用技术型本科院校转型（2014-今）

地方普通本科院校转型发展的政策探索阶段。为推动我国应用型高等教育体系的建立，探索高等教育的分类发展机制，教育部于2013 年启动“应用科技大学改革试点战略研究”工作。一石激起千层浪，地方普通本科院校向应用技术型本科院校转型问题，引起了教育相关部门和学术界的广泛关注。 同年6 月，35 所地方普通本科高校成立了“应用技术大学（学院）联盟”。 11 月，应用技术大学（学院）联盟以及地方高校转型发展研究中心发布了《地方本科院校转型发展实践与政策研究报告》， 报告中对地方普通本科院校转型发展现状进行分析，并呼吁推动其转型发展的相关政策尽快出台。 2014 年4 月，第一届“产教融合发展战略国际论坛”于驻马店开幕，参加论坛的178 所高校共同发布了《驻马店共识》，表示将积极落实国务院做出的“由地方普通本科院校向应用技术型高校转型”的战略部署。至此，我国初步达成地方普通本科高校向应用技术型高校转型的共识。

地方普通本科院校转型发展的政策实施阶段。2014 年国务院发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》， 正式以国家法律政策的方式提出地方普通本科院校的发展方向， 是向应用技术型高校转型。 教育部等相关部委随即下发系列文件，提出了更为具体的发展规划。 2014 年6 月教育部等六部委组织编制 《现代职业教育体系建设规划 （2014－2020年）》，提出为推动地方普通本科院校转型发展，将支持并推动地方普通本科高校实行综合改革。 2015 年10 月，教育部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》， 提出先确定一批试点高校率先探索应用技术型高校发展模式。地方普通本科高校转型发展逐渐进入院校落实阶段。 2017 年1 月国务院发布《国家教育事业发展“十三五”规划》（2016-2020）再次强调“推动具备条件的地方普通本科高校向应用型高校转型。 ”同年，教育部下发《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，对应用技术型高等院校发展定位、人才培养目标、层次及研究定位进一步加以明确。

二、地方普通本科院校转型总体要求：推动现代高等教育体系建立

职业教育在我国政治、 经济和高等教育的发展中发挥着重要、独特的作用，但是，中国的现实状况是，当受教育者进入高等职业院校后，很大程度上失去了接受到更高层次教育的可能性， 出现了发展的“断层”现象。因此，2013 年11 月我国发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快现代职业教育体系建设；2014 年3 月中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出我国现代职业教育体系的建设应扩充到中职、高职、本科、和专业学位研究生教育；2014 年5 月国务院发布 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》， 进一步提出2020 年我国要实现中职高职相互衔接、职业教育与普通教育相互沟通、渗透，形成具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。

我国现代高等教育体系的构建，从宏观上看，就是通过地方普通本科院校转型发展为应用技术型高校，构筑高等教育系统内部的升学体系，由此贯通中职、高职、本科，甚至研究生教育[5]， 使职业教育与整个教育体系更好地衔接、贯通与融合发展。 现代高等教育体系的建立，从微观上来看，就是为学生搭建普通教育与职业教育的“立交桥”。 2017 年3 月12 日，十二届全国人大五次会议新闻中心举行记者会，陈宝生回答记者提问时提到, 地方普通本科高校处于职业教育与普通教育互通立交的中枢地位， 要通过地方普通本科院校的转型发展， 在职业教育和普通教育间建起一座“立交桥”。 以便给学生更多自由选择的空间，使学生能够在普通教育和职业教育之间、就业和深造之间多次进行选择[6]。

三、地方普通本科院校发展目标：转型为应用技术型高校

从国家颁布的关键性教育政策文本中可以发现，在2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（下文中简称为《决定》）发布之前的教育政策文本中所提到的是，我们国家要引导地方普通本科院校培养“应用型人才”。 在《决定》发布之后，我国发布的关键性教育政策文本中，将说法转变为要引导地方普通本科院校向“应用技术型院校”转型。 2017 年1 月，国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》又将说法转变为，推动具备条件的普通本科高校向“应用型”转型。 可见，国家发布的关键性教育政策文本中，对地方普通本科高校向“应用型”还是“应用技术型”转型的说法摇摆不定。原因在于我国提出地方普通本科院校转型发展具体方向的时间较晚，相关理论仍处于探索和建构阶段。

我国所提出的应用技术型大学源于欧洲德国、荷兰等国家。 欧洲应用技术型大学是在20 世纪60年代， 国家面临经济发展工业化和高等教育发展大众化的背景下提出， 指以知识和技术成果的应用为导向， 为社会培养高层次技术型人才的高等院校[7]，其中的“技术”是包含科学、工程、技术、艺术等应用性科学的统称[8]。 从国家制度设计层面而言，欧洲将应用技术型大学视为与学术型大学不同类型， 但是地位等值的院校，荷兰1986 年通过的《高等职业教育法案》、芬兰1995 年通过的《多科技术学院法》都对此予以明确规定过。 因此，国外很多应用技术型大学具有本科——硕士——博士三个教育层次， 如德国应用技术型大学不仅有授予学术学位、 硕士学位资格，还可以和研究型大学联合培养博士，还能够为学生提供高层次的专业教育[1]。

可见， 我国应用技术型高校至少应该包括两个要素：一是以知识和技术成果的应用作为发展导向，二是以高级技术型人才的培养为发展目标。 技术特征不足的高校， 即使定位上宣称自己为应用技术型大学，也不能被视为真正的应用技术型大学。 同时，我国应用技术型高校作为一种集职业技术教育、高等教育、继续教育于一体的新型大学类型，在保证本科教育质量的同时， 应积极争取专业硕士学位乃至专业博士学位授予权，以便为我国培养更高层次、更高质量的应用技术型人才。

四、地方普通本科院校转型路径保障：以特色促发展的内涵式发展道路

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）、《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《国家教育事业发展 “十三五” 规划》（2016-2020）中，均提到我国要建立高校分类发展体系，促进地方普通本科院校特色发展。

政府应建立高校分类体系，实行分类管理。 潘懋元先生把我国高校分为三种基本类型： 一是研究型大学，二是应用型本科高校，三是职业技术型高校。第一类主体为教育部直属或相关部委部署“985”“211”工程类院校，第二类大多设置于各省（直辖市、自治区）级或地级市，也就是我们所说的地方普通本科院校， 第三类主要为高职高专院校。 在某种程度上，地方普通本科院校处于“上挤下压”的尴尬境地。其实高校多样化的办学类型和层次， 目的是为了满足社会发展对不同类型人才的要求和迎合学生个性化发展的需要，办学类型和层次并不等于办学水平，每个类型和层次的高校只要形成自己的办学特点并保证办学质量， 都可以树立自己的竞争优势， 成为“一流”的院校，培育出“一流”的人才。 比如，“美国排名前五十名的大学，并不都是研究型大学，达特茅斯大学就是以本科教育为主，声誉也非常高[9]。 ”因此，我国省级教育主管部门应积极落实国家提出的 “建立高校分类体系，实行分类管理”的宏观政策规划和部署，对省域高校作出严格规范的分类发展规划，使地方普通本科院校走与研究型大学和职业技术型高校错位发展之路， 以便应用技术型高校形成自身独有的类型优势。

学校应克服同质化倾向，以特色促发展。 地方普通本科院校只有形成自己的特色优势才能获得政府更多的经费支持、学生更多的入学选择。 伯顿·R·克拉克指出缺乏特色的高校除了能够获取固定经费外， 无法从国家和公众中获取更多的特殊资源和权利[10]。 因此，地方普通本科院校在转型发展中应克服同质化倾向，在办学定位、发展规划、学科专业设置等制定上，根据自身区位优势、资源条件，形成特色鲜明的特征。 首先，发展战略是以特色优势学科带动学校整体发展。 凡是世界知名大学都坚持有所为有所不为的原则，没有一所大学会面面俱到，特色发展是世界一流大学发展的基本经验。 因而，地方普通本科院校在转型发展中可以先在某些方面实现突破，并将发展优势培育成办学特色， 进而带动学校整体实力的提升。 其次，基本思路是围绕“地方性”的特点。 应用型本科院校应把正确处理好学校与地方社会经济发展的关系摆在首要位置,紧紧抓住“地方性”这一客观现实， 形成自己的比较优势， 即在学科方向、专业设置、课程与教学等方面的建设上，主动融入地方,真正服务区域[2]。 值得注意的是，应对“地方性”做广义上的理解，即指经济相关性较强的区域，不能仅狭义的理解为学校所在地区地（市）级行政范围[11]。最后，发展原则是“个性”又包容着“共性”。刘献君教授曾说过：新建本科院校不能“带土栽培”即照搬学术型大学的发展模式， 应在人才培养目标和模式、学校管理制度等方面“去土”，在大学精神上要“留根”。 因此，地方普通本科院校在转型发展中，应牢记自己是一所“大学”，那么大学的本质是什么？ 如雅思贝尔斯所言：大学（university），应该是一个“大而全的宇宙”，能够向学生展示知识的广阔视野以及培养学生对整体的感受力。 地方普通本科院校在以“应用型”为发展定位的同时，应牢牢把握住“大学精神”的共性，不忘对学生进行通识教育。

五、地方普通本科院校转型发展的政策落实

（一）政府

地方政府应通过建立分类拨款、 分类评估制度，扩大应用型本科院校办学自主权，推动成立应用型本科院校联盟， 积极搭建高校与企业合作平台等举措，加快推动地方普通本科院校转型发展。 首先，地方政府应推动建立高等院校分类拨款制度。经费短缺是限制地方普通本科院校转型发展的主要瓶颈， 因此，政府应加快建立针对应用型本科院校发展的拨款制度，为应用型本科院校的应用型课程体系建设、应用型师资队伍引进、实验实训平台建设等项目提供充足的财政保障。 其次，地方政府应加快建立高等院校分类评估制度。 地方政府应根据应用型高校发展特点，建立和完善评估制度，避免地方普通本科院校使用与研究型大学趋同的评估标准，从而推动地方普通本科院校加快实现转型发展。 再次，政府应逐渐改变自身主管办学的情况，逐渐扩大应用型高校办学自主权[12]，如专业设置、教师引进等自主权。此外，政府应通过推动院校建立联盟的方式，促进应用型本科院校间的资源共享和优势互补，从而实现地方普通本科院校的深度转型。最后，政府应搭建高校与企业深度融合平台，通过校企合作开展人才培养，以便培养理论知识与实践能力兼备的应用技术型人才。

（二）高校

地方普通本科院校应推动自身专业建设、 课程和教学改革、师资队伍建设、质量保障体系建设等方面向“应用型”深度转型。 首先，应用型本科院校在专业设置上，一方面，应加强与地方经济发展的联系，密切关注区域重点、支柱产业的发展需求，为区域经济发展输送匹配度较高的应用型人才。 另一方面，应重视特色学科专业的发展，争取做到“人无我有，人有我优”， 以特色优势学科专业带动学校整体的发展。 其次，应用型本科院校应以课程和教学改革支撑其转型发展。 如通过加强信息化建设，充分利用“互联网”优势，改造课程内容，提高教学和管理信息化水平， 充分发挥课程和教学改革对地方普通本科院校转型发展的支撑引领作用[12]。 再次，应用型本科院校应加强“双师型”师资队伍建设。 应用型高校在师资队伍建设上应加大资源、经费倾斜力度，加快引进兼具理论知识和实践能力的“双师型”教师。 同时，高校应优化教师评价体系，对教师评价的科研导向，实现向重“横向课题、应用研究”的转变。 此外，应用型本科院校应加强质量管理、监督和保障机制建设。 如强化教学基本状态数据库建设， 定期发布教学质量常态监测报告，完善内部质量保障体系[13]。最后，应用型本科院校应通过深化产教融合、校企合作的方式，实现深度转型。

（三）企业

企业应积极主动的配合应用型本科院校转型发展工作，努力实现为院校转型发展提供更多支持、为自身创造更多经济利益的“双赢”。 首先，企业应充分认识到高素质应用技术型劳动者的培养、 具有实用价值科研成果应用的重要性， 将应用型人才培养看做企业发展的重要契机， 与应用型本科院校积极开展“校企合作”、“产教融合”、“校地对接”等项目[14]。其次， 企业应主动参与应用型本科院校专业设置和建设、人才培养体系设计和构建等工作，使应用型本科院校所培养出来的人才与行业、 企业用人标准相对接，与行业、企业岗位需求相对接。 最后，企业应与学校构建产学结合长效机制， 积极主动为应用型本科院校提供实践教学平台， 使应用型本科院校实现课程教学与生产实践活动无缝对接， 以便学生拥有更多的在企业中学习的机会。

注释：

①1999 年6 月《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》颁布，提出将发展高等职业教育和大部分本科教育的权力及责任交给省级人民政府，进一步简政放权，加大省级人民政府管理本地区的教育权力和统筹力度。 今后3 年，继续按照“共建、调整、合作、合并”的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。

②2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，提出要建立高校分类体系，实行分类管理。 发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。

③2012 年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》颁布，提出要探索建立高校分类体系，制定分类管理办法，克服同质化倾向。

④2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布，提出加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。