行政赔偿归责原则的反思与重构

2020-01-09 11:28:00赵佳晖
唐山师范学院学报 2020年5期
关键词:合理性违法补偿

赵佳晖

行政赔偿归责原则的反思与重构

赵佳晖

(中国刑事警察学院 法律部,辽宁 沈阳 110854)

针对我国所适用的违法责任原则中存在的单一、适用范围狭窄、界定模糊等问题,以过错责任原则、无过错责任原则、违法责任原则的利弊评析为切入点,结合与相关制度的比较以及对合理性、合法性原则的理解,提出了新的构想——“合法性与合理性共同界定原则”。

行政赔偿;归责原则;违法责任原则

2006年3月1日,“超级玛丽”组合罗惊、韩萱因煤气中毒被困北京一租住房内。朝阳公安分局派出所在接到报警后9个小时后才赶到现场且未采取有效措施及时施救,最终造成两个女孩生命权与健康权受到侵害。二人父母以北京市公安局朝阳分局“行政不作为”延误救人时间为由将其诉至法院,并提出5 300万元的行政赔偿。经审理法院认为,考虑到公民享有住宅自由权不受侵犯的权利,当时尚不具备采取强行破门非常规措施的条件。根据我国违法责任原则,警方已然履行相应义务,无需承担赔偿责任。因执法过于小心置生命于不顾的行为判决虽然合法,但却与朴素的公众的法感情背道而驰。究其原因是我国行政赔偿原则在某些方面有失偏颇,使得该案及大量类似案件判决结果遭到质疑,因而行政赔偿归责原则确有重构的必要。

一、行政赔偿归责原则的比较分析

所谓行政赔偿归责原则,是确定行政赔偿责任的依据和标准。由于世界各国国情不同,在归责原则的设计上自然存在差异。但从各国学界理论与司法实践来看,主要有以下三种:

(一)过错责任原则

过错责任原则,主要适用于英美法系范围的国家,采用此项原则的国家基本上排除无过错原则的适用。由于过错的性质不同,理论上可将其分为主观过错与客观过错[1]。

主观过错是根据行政行为做出时行政主体主观上有无过错来确定赔偿责任。根据此原则可明确区分合法执法与违法侵权两种结果,但该归责原则存在一个明显的弊端就是不利于相对人行使赔偿请求权。这主要是因为在认定行政主体及其工作人员主观上有无过错是比较困难的,举证也是一个十分棘手的问题,而且许多行政侵权行为是在行政人员无过错的基础上实施的,实践中就容易导致受害人得不到行政赔偿,违背了行政赔偿制度建立的初衷。

客观过错是指过错的客观化。客观过错中的行政主体是不具有应受责难的心理状态的,而是在行使职权时由于某些客观因素造成该行政行为有所欠缺。而行政主体及其工作人员在执行公务时,由于自身知识能力以及判断水平(注意:这里应当指多数一般行政主体及其工作人员的知识能力和判断水平)不足,尚未达到执法活动所要求的标准,致使其违背职务义务而给相对人造成一定的损害,也可归为客观因素中的一种。相较于主观过错,以客观过错为标准的归责原则的确解决了主观上举证困难的问题,但仔细斟酌不难发现其与无过错责任有所交叉,容易陷入自相矛盾的境地。

此外,还存在“公务过错”的说法,是指执法活动欠缺正常的标准[2]。有的学者甚至将“公务过错”与“客观过错”等同[3],在这里笔者并不赞同该种观点。因为“公务过错”既可能表现为主观过错,又可能是客观过错。至于具体为何种,应当根据执行职务时主观上所呈现出的状态以及造成损害后果的公务水准是否达到一般的知识和水平来具体分析判断。例如,公务的实施迟延就是“公务过错”的一种,而该过错究竟是主观过错还是客观过错,需要考量该行为是否为公务人员主观所为抑或是出于某种客观因素而造成的,以此来具体确定该过错行为的类型。

(二)无过错责任原则

该原则又称“严格责任原则”,只要事实上给相对人造成损害结果,行政主体就要承担赔偿责任,而不关注主观状态与客观因素的欠缺。由此,该原则下的赔偿范围相对来说就广泛得多。

19世纪以后法国最早通过判例逐步确立该原则,就其适用范围而言,法国也是最为广泛的。德国、日本等国也在相关法律中明确规定了该原则。不难发现,大多数国家对无过错责任原则给予肯定,主要还是由于该原则在国家、社会的公共危险造成的损害问题上具有较强的实践应用性。

无过错责任原则克服了认定主观过错和举证上的困难,也让公民在面对公共危险造成的公众损害时权利有所保障,有利于受害人取得赔偿。但无过错责任原则只要造成损害后果就赔偿的要求实质上将行政赔偿和行政补偿混为一谈了,不明确区分行政行为是合法行为还是违法行为,是步入混淆行政赔偿与行政补偿误区的第一步,扩大了赔偿的范围,加重了财政负担。

(三)违法责任原则

违法责任原则,是以行政主体行使行政职权时违法与否来确认赔偿责任的归责原则。世界上首先采用这一原则的国家是瑞士,在瑞士国家立法中就有相关规定①。对违法责任原则中的“法”大致有两种理解:一种是狭义上的“法”,仅指严格意义上的法律,但这种理解失之过窄;一种是广义上的“法”,包括法律、法规以及其他具有普遍约束力的规范性文件。除此之外,在执行的程序上、行为的内容上等如有违法都应认定为是广义上的法。

违法责任原则与以上两种归责原则相比较,最大的特点在于它是行政法学界提出的专属于行政赔偿的归责原则,而在民法等私法中是不存在的。

二、我国行政赔偿归责原则的评析

我国赔偿立法两个最基本的目的在于救济私权利与监督公权力。在行政赔偿立法中,一个核心问题就在于确立了行政赔偿的归责原则,它确定了行政赔偿的要件与范围,对于行政诉讼工作的顺利进行产生了重要影响。

(一)现行行政赔偿归责原则

目前,从整体上,我国适用的是违法责任原则,但并无明确立法规定行政赔偿归责原则,而是依据相关的法律条文及其解释并结合学界的理解,从而得出适用违法责任原则的结论。

我国2010年与现行2012年《国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”值得注意的是,修正前的1994年《国家赔偿法》中强调“违法”②一词。修正前的条款明确了“违法”,法学界对此争议不大,违法责任原则得到广泛认可;而修正后的条款中将“违法”一词删去,引发了许多学者的争议,认为我国不再以“违法责任原则”作为单一的归责原则,转而实行多元归责体系[4]。实践中,我国主要还是采用违法责任原则,但对于行政赔偿具体范围有例外规定的,并不能归于一般原则之中,由于其关涉特殊的利益应做具体分析,如行政机关与第三人共同致害的赔偿责任,就要将第三人的过错因素加以考虑做出相应处理。

(二)存在的优势

我国的归责原则有以下突出优势:其一,违法归责原则明确区分了合法行政与违法行政,并以其作为纽带将行政主体行为直接与法律责任联系起来。在这一点上,该原则有利于避免混淆行政赔偿与行政补偿而陷入判断误区;其二,该原则浅显易懂,在实践中更具有操作性。我国在决定是否需要赔偿时根据该原则只需要审查行政行为,存在违法才纳入赔偿范围,在实际操作中明确便捷,也有利于节约司法资源。其三,强调行政行为的法律责任,有利于防止公权力的缺失和滥用,提升政府的公信力,为新时代法治政府的建设聚力。

除此之外,该原则还有一些与其他两种主流归责原则相比较而言的优势。比如,与过错归责原则相比较,该原则被过错原则所吸收,即违法也是过错的一种表现,但违法责任原则并不需要去考虑行政主体的主观状态,克服了举证以及相对人行使赔偿请求权的困难;与无过错责任原则相比较,违法责任原则明确了合法行政与违法行政的是非问题,并与法律责任相联系,克服了行政赔偿与行政补偿难以区分的窘境。

(三)存在的问题

我国适用的违法责任原则在具有以上优势的同时,也存在一定的问题与不足。而正是这些看得到的缺陷的存在,才引起学术界更多的争论与探讨,为我国的行政赔偿归责原则提出针对性的观点和建议。

谈及违法责任原则在我国适用中存在的缺陷,最大的非议在于其不能涵盖全部行政行为,仅以是否“违法”为唯一的标准,是非常机械和片面的。这主要表现在:第一,在涉及行政自由裁量权行使不当而产生的赔偿问题上,不适用违法责任原则。余凌云教授提到产生裁量的原因,“是立法能力的有限性,无法概览无余地预测、规范变幻不拘、姿态万千的社会发展,有时也不能用清晰、准确的语言描述规则,需要用裁量来弥补”[5]。在立法这一问题上,由于缺乏相关行政解释或者细化的行为规范,法就可能存在界限模糊的问题,那么也就意味着行政主体行使裁量权时有着较为宽阔的自由空间,而这一点也就容易使得权力泛滥,很可能造成处罚上的畸轻畸重现象,最终违背立法目的而本末倒置。如果因此给相对人造成损害,是没办法适用“违法”原则去追责的,因为造成损害的该行政行为可能根本就没有明确的违法现象,但又的确给相对人造成了一定的损害。因此,该原则下不但使相对人难以获得赔偿,而且容易纵容大量显失公平的行为的发生;第二,在公有公共设施致害的问题上,适用民事领域的侵权责任规范,但却不适用行政赔偿归责原则。这一名称的表述,源于中国台湾省的立法③,其在这一问题上规定了“国家”的损害赔偿责任。而在大陆《国家赔偿法》中并没有相关规定,一般都是通过民事途径加以解决。对此,不适用违法责任原则也有其道理。在公有公共设施致害问题中无从判断其作为所有人的国家存在违法行为,既无“违法”可谈,更不可能适用违法责任原则。由此可以看出,我国并没有将其归入到行政法的范畴,更无从谈及承担行政赔偿责任了;第三,在行政合同、共同侵权、混合过错等行为中也不适用违法责任原则。另外,违法责任原则中“法”含义不清晰,界定不明确,造成行政人员行使职权时不能形成对行为的预判,更无法对自己的行为进行合理的安排。单一的违法责任原则的弊端日益显现,亟须进一步完善。

三、行政赔偿原则的重构

合法性和合理性共同界定原则是笔者对于归责原则的一个新构想。该原则是指是否承担行政赔偿责任,依据行政公权力的行使是否同时符合合法性与合理性的双重标准来判定。

(一)新构想提出的基础

该构想的产生源于对行政法领域两大重要的制度即行政赔偿与行政补偿的比较研究。二者具有相似之处,因此极易让人混淆,甚至在理论界有些学者认为行政赔偿就包含了行政补偿。比如曾刚教授认为我国行政法学界对行政赔偿含义的界定主要包括制度说、责任说和广义说,而其中的“广义说”就是认为行政赔偿应当包括行政补偿[6]。以德国、法国为代表的一些国家并不做严格区分,而在我国却有着明确的区别。其中最大的区别,就是“违法”的行政行为会引起赔偿责任;而因合法的行政行为给相对人的合法权益造成损失会产生补偿义务,其范围在理论上可分为六类:土地征用、房屋拆迁、军事征调、公用征收、公用征调、公务合作行为[7]。

我国主要是通过行政行为的合法与否来判断需承担赔偿责任还是补偿责任的,笔者并不认同该观点。首先,上述讲到我国适用违法责任原则中“违法”与赔偿责任密不可分。然而实践中存在这样一种情况,该行政行为并未“违法”,又不在行政补偿范围之内,但的确给当事人合法权益造成了损害。再者,就行政补偿而言,属于行政补偿范围内的行政行为仅仅“合法”还是不够的,如若在行为时存在明显不适当不合理的情况,那就不能统一以“行政补偿”的标准来衡量。因此,在区别行政赔偿与行政补偿时,在其适用的范围内,应以“合法与合理”这一双重标准来判定。行政补偿制度将公共利益置于首位,而且公民也有维护祖国安全、荣誉和利益的义务,所以必须将国家、社会与个人的利益结合起来。在行政补偿范围内,即便合法的行政行为一定程度上损害相对人的合法权益,因其以维护公共利益为目的,于是同时具有了合理性。当个人利益与国家、社会公益存在冲突时,公益无疑是占据优先地位的,因此“补偿”所针对的行政行为也要具有合理性。而那些表面上合法的行政行为,凭借国家、社会公共利益的名义,实际上给某些特定的行政主体谋利,而损害相对人的合法权益,明显是不合理的,如果此时适用“行政补偿”,不但违背了“行政补偿”的性质与目的,而且不能达到“赔偿”的惩罚意义,更不能对二者做出实质上的区分,难以达到实践的要求,使得行政主体在行使职权时更容易推卸责任,而相对人索赔将会更为艰难。

以“合法性与合理性共同界定原则”为行政赔偿归责的标准是有其道理的,而且该原则存在的优势也是其他归责原则所不能及的。

(二)新构想的优势

合法性与合理性共同界定原则的优势是解决行政赔偿归责原则争议问题的有效途径。首先,在上文论述该构想提出的基础中便解决了一个问题,即运用合法性与合理性双重标准可以更好地区分行政中的“赔偿”与“补偿”。

行政法学界的一大质疑是认为我国适用违法责任原则这一单一原则较为片面,当然不仅仅是违法责任原则这一原则,其他原则的单一适用都或多或少存在某些问题。由此,很多学者提出多元化的归责体系,如违法明显不当为主,无过错原则为辅的归责体系[8]。笔者认为,这几大归责原则不能成为一个统一适用的原理性公式,无法从根本上解决问题,即便是将其结合起来,也需要去规定在某一原则所适用的具体范围,一旦需要人为地去规定范围,总是不能涵盖个别特殊行为,具体来说也是不周详的。而合法性与合理性共同界定原则既避免了单一片面的尴尬,又能比较全面地适用。该原则本身就是一个原理性公式,不需要去界定适用范围,而是直面每一个行政行为进行分析,具体操作上简便易行。

在公有公共设施致害问题上,适用构想的新原则解决赔偿难题是入情入理的,同时也填补了赔偿立法对于该问题规定的空白。公有公共设施的建设与管理权限是归属于国家的,相关的行政主体就有义务来确保行政相对人的安全,而当相对人的合法权益因此受到损害,虽然此时可能并没有“违法”,但在该原则面前,公有公共设施的管理者没能尽到确保安全的义务或未能严格履行职责,这种表现明显是不合理的,此时是可以向行政主体主张相应行政赔偿的。合法性与合理性共同界定原则在行政裁量权行使不当而产生的赔偿问题上同样也是适用的。“行政裁量”本身就要求行政主体在裁量范围内做到“合理”,而以归责原则的形式将“合理”确定下来就规定了做出“合理”行政行为的必要性。

合法性与合理性共同界定原则就如一个万能公式一般,能弥补其他归责原则的不足。与此同时,该原则也具备法理上的正当性基础。合法行政与合理行政作为两项基本原则,应得到普遍遵循。每一个行政执法者心中都应形成一致的意识形态与坚定的法律信仰作为自己的行动准则,并付诸执法实践之中。

(三)需突破的瓶颈

合法性与合理性共同界定原则也有一定的不足,最大的不足就在于“合理性”是一个不确定的标准,评判界限较为模糊,这也就成为适用该原则需要突破的瓶颈。对于某一行政行为是否“合理”,可参照《消费者权益保护法》中认定经营者的行为是否误导消费者的方法,以社会公众的一般认知水平和能力为标准。遇到十分复杂的情况或行政主体与相对人之间存在较大争议时,可以社会听证、论证会等方式来确定,这样既能确保“合理性”符合一般标准不失公平,又能使该归责原则更好地运用于行政赔偿案件和解决赔偿问题。

最后,回到“超级玛丽”组合煤气中毒案,如果适用合法性与合理性共同界定原则,朝阳分局实施了一系列常规措施,行政行为合法,不构成行政不作为。但切不可因为执法人员走完了形式流程,就放弃对其行为背后合理性的探讨。只要执法者对生命多一分敬畏之心,将合理性原则内化到执法行为中,最终会呈现令人满意的结果。本案中警方应及早采取破门措施,为两个女孩的抢救争取更多时间,使她们得到及时救助。因此,朝阳分局的行为确实是有失妥当的,应承担赔偿责任。显然,这样处理才是社会公众愿意接受的。

①瑞士《联邦赔偿法》(1959年)第三条规定:联邦对于公务员执行职务时,不法侵害他人权利者,不问该公务员有无过失,应负赔偿责任。

② 1994年《国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

③我国台湾地区1981年“《国家赔偿法》”第三条规定:“公有公共设施因设置或者管理有欠缺,致人民生命、身体或者财产受损害者,国家应负损害赔偿责任。”

[1] 徐明.论国家机关的过错及其归责原则[J].比较法研究, 1991,5(3):54-65.

[2] 李继田.论国家赔偿责任的归责原则[D].郑州:郑州大学, 2003:10.

[3] 钱方.论行政公产致害的国家赔偿[D].苏州:苏州大学, 2008:43.

[4] 马怀德,孔祥稳.我国国家赔偿制度的发展历程,现状与未来[J].北京行政学院学报,2018,20(6):1-12.

[5] 余凌云.行政法讲义:第二版[M].北京:清华大学出版社, 2014:158.

[6] 曾刚.行政赔偿归责原则研究[M].北京:法律出版社, 2012.

[7] 曾宪义.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[8] 张琴,肖军.行政赔偿归责原则的反思与重构[J].法制与社会,2008,17(6):136.

Reconsideration and Reconstruction of the Criterion of Administrative Compensation Liability

ZHAO Jia-hui

(Department of Law,Criminal Investigation Police University of China, Shenyang 110854, China)

Aiming at the problems of singleness, narrow scope of application, and vague definitions in the principle of liability for violations of law in our country, the discussion of the advantages and disadvantages of the principle of fault liability, the principle of no-fault liability, and the principle of illegal liability is used as the starting point in the analysis. Based on the comparison with the relevant systems and the understanding of the principle of rationality and legitimacy, a new concept of “the principle of common definition of legitimacy and rationality” is put forward.

administrative compensation; criterion of liability; principle of liability for violation of law

D922.1

A

1009-9115(2020)05-0140-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2020.05.026

2019-12-30

2020-05-15

赵佳晖(1996-),女,河北沧州人,硕士研究生,研究方向为刑事诉讼法学。

(责任编辑、校对:王学增)

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