粤港澳大湾区湿地保护的协同治理法制化——以生态系统功能和服务的提升为目标

李 丹

近年来，党中央和国务院对湿地保护和修复提出了新的更高要求。2012年，党的十八大报告明确提出“扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性”。2015年，《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)明确提出全国“湿地面积不低于8亿亩”的目标。2016年，《湿地保护修复制度方案》(国办发〔2016〕89号)提出“建立系统完整的湿地保护修复制度”。2017年，党的十九大报告提出“强化湿地保护和恢复”。由此可见，我国在湿地保护政策方面的重点从注重湿地面积增加转向湿地生态系统功能修复。

位于珠江流域下游的粤港澳大湾区，具有岭南水乡特色，水网交错，湿地资源与类型较为丰富，大湾区内每个城市都有独特的湿地资源。例如，广州的海珠湿地是全国最大的城央湿地；深圳湾福田红树林自然保护区对面是香港米埔自然保护区，两个保护区一衣带水连成绿洲；珠海淇澳-担杆岛省级自然保护区是我国为数不多的集森林、野生动植物和湿地生态系统于一体的综合型自然保护区。2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》以“美丽湾区”为目标，明确提出：“加强湿地保护修复，全面保护区域内国际和国家重要湿地，开展滨海湿地跨境联合保护。”

开展粤港澳大湾区跨境湿地的联合保护，需要粤港澳三地围绕共同的目标进行协同治理，以法制化方式保障和巩固治理成效。但目前面临的问题是，粤港澳三地存在“一国两制三法域”的特殊背景，三地在湿地保护法制方面存在立法体系、立法层级和立法需求的差异。立法体系方面，广东属于社会主义性质的大陆法系，澳门受到葡萄牙大陆法系的影响，香港则属于英美法系；立法层级方面，大湾区内的广东九市在适用国家和省级立法之余，享有环境保护领域的地方立法权，而港澳拥有高度的立法权；立法需求方面，当前三地的湿地保护需求层次有所不同，广东侧重湿地生态功能修复，香港侧重湿地生态系统稳定，澳门侧重湿地生态服务效用。

简而言之，基于湿地生态系统的整体性和区域性特征，理应对粤港澳大湾区湿地进行整体保护和协同保护，其实现则需要粤港澳三地确立湿地整体保护的立法理念，确定提升湿地生态系统服务和功能的立法目标，完善湿地保护协同治理的法律制度。

一、粤港澳大湾区湿地保护协同治理的立法目标导向

(一)粤港澳大湾区湿地整体保护与协同治理的必要性

目前，粤港澳三地由于湿地资源禀赋、环境质量状况以及生态保护水平不同，其湿地保护的具体目标各异。然而，三地的分割式保护不利于发挥大湾区内湿地生态系统的整体效益，三地的差异性保护不利于促进大湾区内湿地生态效益的公平性。因此，在粤港澳协同建设“美丽湾区”的蓝图之下，对粤港澳大湾区湿地进行整体保护与协同治理十分必要。

1.湿地生态系统的整体性特征要求对其进行整体保护

系统生态学理论表明，整体性是生态系统最重要的特性，是其实质和核心所在。(1)肖显静、何进：《生态系统生态学研究的关键问题及趋势——从“整体论与还原论的争论”看》，《生态学报》2018年第1期。湿地生态系统也是具有独特整体性的系统，不能将其简单视为各种要素的组合，山水林田湖草是生命共同体，需要进行一体化保护。与此同时，湿地生态系统的整体保护效益大于分散保护效益，只有形成体系和规模的湿地才能更好地发挥生态系统服务价值，单独零散的湿地斑块难以为气候调节、动物迁徙提供充足功效。《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称《湿地公约》)中关于国际重要湿地衡量标准的修订，反映出世界各国湿地保护理念的演变，即从对湿地单一要素的保护发展为对湿地生态系统的保护。1971年制定《湿地公约》的初衷是保护湿地中的水禽，1993年以前的缔约方大会决议均以水禽作为国际重要湿地衡量标准；1996年才增加鱼类作为衡量标准，并对特殊类型湿地进行重点保护；从1998年开始，公约的内涵逐步拓展为对湿地生态系统的整体保护。

粤港澳大湾区湿地的整体保护则更有其必要性，因为珠江三角洲一带的湿地在自然景观、地理、气候和物种等方面具有相似性，尤其是环珠江口的滨海湿地更具有同质性，深圳福田湿地与香港米埔湿地、珠海横琴湿地与澳门氹仔湿地隔水相望，四地位于珠江口的红树林等滨海湿地资源非常丰富。在粤港澳湿地生态系统具有整体性、相似性和紧密性特征的基础上，三地的分割式保护不利于发挥大湾区内湿地生态系统的整体效益。

2.湿地生态系统的外部性特征要求对其进行协同治理

首先，湿地的生态功能是具有外部性的公共产品。一地的湿地生态效益可以由多地共享，谓之湿地保护的正外部性；一地的湿地生态风险需由多地共担，谓之湿地破坏的负外部性。虽然通过生态补偿制度的实施，在一定程度上可以降低湿地的外部性影响，但生态补偿制度主要是依靠经济手段在事后调整相关方的利益关系，对生态本身的保护和修复还需依靠行政手段的主导，而且对生态功能的事前保护效益也优于事后补偿效益。

其次，湿地生态功能的外部性影响到生态效益配置的公平性。当前，粤港澳大湾区内正在进行生物生态廊道和水鸟迁徙廊道的建设。此类廊道的主要作用有二：一是连通破碎生境，以发挥生态系统的规模效益；二是传递生态功能，以促进生态系统的整体效益。但应注意的是，大湾区内各湿地保护区的生境破碎化程度不同，生态功能发挥的价值大小不同，保护标准和保护层次也存在差异，这将对生态效益配置产生不利影响。换言之，随着生态廊道的连通，当生态功能的传递在生态系统中自发进行时，优良生态功能的获益者未必就是付出者。这意味着大湾区内湿地高水平保护地区需要为低水平保护地区的生态状况“买单”。

综上，粤港澳三地对湿地的差异性保护不利于促进大湾区内湿地生态效益的公平性。而生态公平是生态文明建设的核心价值之一，粤港澳三地需要通过协同治理方式，消减湿地生态系统的负外部性影响，促进粤港澳大湾区的生态公平。

(二)粤港澳大湾区湿地保护的特殊性与差异性

1.粤港澳大湾区湿地保护面临困境的特殊性

一方面，受制于地域面积，港澳湿地面积偏小，生态敏感性较强。目前，广州湿地面积近8万公顷，深圳湿地面积约5万公顷，珠海湿地面积逾19万公顷，而香港湿地面积只有约1万公顷，澳门路氹湿地保护区只有55公顷。另一方面，由于大湾区内小型湿地的割裂和生态廊道的缺失，其难以充分发挥整体性的生态系统功能。

此外，因粤港澳大湾区地处珠江流域下游，河流多从珠江河口入海，大湾区范围内的湿地保护面临水质问题和水量问题双重叠加的难题。与国内三大沿海城市群的滨海湿地相比，珠江三角洲滨海湿地受围海造地和中高等污染物输入的综合影响强度高于长江三角洲和环渤海湾的滨海湿地。(2)王毅杰、俞慎：《三大沿海城市群滨海湿地的陆源人类活动影响模式》，《生态学报》2013年第3期。粤港澳大湾区与世界级的其他三大湾区相比，在水环境质量、防洪防涝标准、湿地生态功能和湿地管理体制等方面还存在一定差距。

2.粤港澳三地湿地保护目标和管理水平的差异性

粤港澳三地湿地保护目标各异，广东侧重湿地生态功能修复，香港侧重湿地生态系统稳定，澳门侧重湿地生态服务效用。广东省湿地资源丰富、种类齐全，其保护的根本性立法目标是“加强湿地资源的保护和管理，改善生态状况，维护生态平衡，实现人与自然和谐，促进经济社会可持续发展”。(3)《广东省湿地保护条例》(2018年修正)第一条。香港湿地保护的主要目标是构建优良领先的生态环境，具体包括以下三个方面：一是防止重要湿地资源丧失；二是尽量减少邻近发展项目对湿地的不良影响；三是就不可避免的发展项目对湿地造成的损耗作出补偿。澳门湿地资源贫乏、斑块零碎、生物多样性单一，构建完整的区域生态系统是其湿地保护的主要目标，对建设跨境自然保护区和生态廊道有着迫切需求。

粤港澳三地的湿地保护目标存在差异是由于各自的保护需求和管理水平不同所致。港澳湿地保护的水平优于广东九市，尤其是香港的湿地保护起步早、经验多、要求高。香港米埔湿地早在20世纪70年代就受到专业化、法制化的保护。例如，由于湿地是一种过渡性生态系统，具有容易转变为陆地的脆弱性，世界自然基金会在香港渔护署的许可下定期清除后海湾滩涂上的红树苗，从而保护米埔湿地生态系统的稳定性。(4)谢屹、Rubin Chua、Martin Harvey等：《香港米埔滨海湿地的保护样板》，《中国周刊》2018年第1期。另外，香港特区政府多年来采取多项措施控制后海湾水污染，并立法管制邻近土地用途，从而全面保护湿地。而现阶段广东省湿地保护的具体工作重点在于促进湿地的保护和修复，划定珠三角的湿地保护红线，建成湿地生态保护体系，以湿地公园建设为抓手，同步推进治污治水、环境整治与水网绿化美化。(5)参见《关于大力构建湿地生态保护体系加快珠江三角洲地区绿色生态水网建设的意见》(粤办函〔2015〕556号)。

(三)粤港澳大湾区湿地整体保护与协同治理的目标

粤港澳大湾区湿地的整体保护与协同治理，要在坚持“一国两制”方针不动摇的前提下进行，也要遵守我国宪法和港澳基本法中的立法权限规定。粤港澳大湾区湿地整体保护与协同治理的法制化路径，当前可行且有效的做法是通过三地立法目标的协同，进而带动法律制度的协调与衔接。

1.粤港澳大湾区应协同设定湿地生态系统管理目标

当前，环境相关学科对“综合生态系统管理”概念的理解尚有分歧(6)杜群：《规范语境下综合生态管理的概念和基本原则》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2015年第4期。，其主要原因在于生态系统的复杂性、开放性、动态性和多样性。然而，这并未妨碍综合生态系统管理以一种新的理念和策略成为当前生态保护的重点关注对象。正如生态学家所言，生态系统是一种典型的“复杂自适应系统”(7)Simon A. Levin, “Ecosystems and the Biosphere as Complex Adaptive Systems，”Ecosystems 1，no.5(1998):431-436.，与之相关的概念还有“生态系统结构”“生态系统功能”和“生态系统服务”等。生态系统结构是生态系统的组成成分相互作用而形成的相对有序的稳定状态。(8)Ruhl J B and Salzman J , “The Law and Policy Beginnings of Ecosystem Services，”Journal of Land Use & Environmental Law 22(2007)：157-172.生态系统功能是由生态系统成分通过生物生产、能量流动、分解及营养循环而产生的功效或作用。(9)同上。生态系统服务是自然生态系统及其构成用来维持和满足人类生活的条件和过程。(10)Richards K,“Nature’s Services: Societal Dependence on Natural Ecosystems,”Pacific Conservation Biology 6,no.2(1997):220-221.三者相互促进和影响，生态系统结构促进生态系统功能的可持续性；生态系统功能有助于生态系统结构的形成；生态系统结构退化会破坏相关生态系统功能的完整性；生态系统的结构和功能可以提供生态系统服务；生态系统服务是生态系统功能被人们使用产生的结果。

综上，从地球三大生态系统之一的角度来看,湿地生态系统管理是基于湿地生态系统规律并运用多元综合手段对湿地进行保护和利用的过程，旨在均衡湿地生态系统结构，维护湿地生态系统功能，增进湿地生态系统服务。作为三大生态系统之一的湿地，在增强生态系统结构稳定性和提升生态系统服务质量方面具有不可替代的功效。因此，粤港澳大湾区湿地保护应当协同设定综合生态系统管理目标，以此推动环珠江口湿地保护体系建设，提升大湾区湿地的生态功能和生态服务质量。

2.湿地保护立法应以提升粤港澳大湾区的生态系统功能和服务为目标

有关生态系统的概念普遍存在于生态学等科学领域，在生态保护立法中突显生态系统管理的理念是近些年来的立法趋势。目前，我国湿地保护立法已将湿地的生态系统功能纳入管理决策之中，但是湿地生态系统服务在法律中尚未得到充分体现。这从我国《湿地保护管理规定》2017年的修改可见一斑。该规定第十二条将我国对湿地实行分级管理的依据修改为湿地的生态区位、生态系统功能和生物多样性等的重要程度，体现了生态系统功能的重要性；第二十六条规定有关湿地保护管理机构对退化湿地进行修复时，应当“恢复湿地功能或者扩大湿地面积”，将恢复湿地功能和扩大湿地面积作为可选择的修复措施；第三十条新增加了建设项目占用湿地时应遵守“先补后占、占补平衡”的原则，但未对平衡要求作出明确规定。

粤港澳大湾区在立法中突显湿地生态系统功能和服务的目标理念，可以借鉴两种立法模式。一是从生态系统整体性保护角度设定立法目的。例如，日本最初制定的《自然公园法》第一条规定设立自然公园应“以保护优美自然景观，有益于国民的保健、休养、教化为目的”。即对自然公园的管理重在方便国民对美好环境的享受利用。针对后来出现的过度利用问题，该法在修订时确立了国家有采取适当措施确保生态系统性和生物多样性的法定义务。(11)于铭、徐祥民等：《世界区域海治理立法研究》，人民出版社,2017，第135页。二是从具体生态系统功能角度设定立法目的。例如，我国台湾地区2013年制定的《湿地保育法》将湿地的防洪功能写进立法目的，开篇即规定首要立法目的是确保湿地天然滞洪等功能。(12)中国台湾地区《湿地保育法》第一条：为确保湿地天然滞洪等功能，维护生物多样性，促进湿地生态保育及明智利用，特制定本法。因为湿地相当于地球的“蓄水池”，其一般是位于高地和低水之间的洼地，能有效存储雨水，湿地中的树木植被可以减缓水流速度，从而防止洪水肆虐。海滨地区容易遭受台风和强降水，湿地在海滨地区的防洪减灾功能尤为重要。湿地的防洪功能应当在大湾区海滨湿地立法中得到体现和确认。

二、粤港澳大湾区湿地保护协同治理法制化的条件与障碍

(一)粤港澳大湾区湿地保护协同治理法制化的条件

粤港澳大湾区湿地保护的协同治理已具备一定的条件，既有合作框架协议确定了合作目标，也有湿地保护的立法基础，还有多元协作的管理经验。

1.粤港澳大湾区内有湿地保护合作的现实需求和政策基础

粤港澳三地合作保护湿地有着迫切的现实需求和框架协议基础。2010年，广东省政府与香港特别行政区政府签署《粤港合作框架协议》，其发展定位之一是构建全国领先的区域环境和生态保护体系，环保合作的重要领域之一是共同建设跨界自然保护区，共同保护珠江口红树林等滨海湿地。(13)《粤港合作框架协议》第一章第二条、第六章第一条。2011年，广东省政府与澳门特别行政区政府签署《粤澳合作框架协议》，提出构建完整的区域生态系统，建设跨境自然保护区和生态廊道。(14)《粤澳合作框架协议》第五章第五条。2014年，粤港澳三地环保部门共同签署了《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》，标志着粤港澳环保合作从双边走向三边。《粤港澳大湾区发展规划纲要》也反映出对三地区域性、流域性生态保护和环境治理的要求。(15)《粤港澳大湾区发展规划纲要》第七章第一节和第二节。

2.粤港澳大湾区内有较先进的湿地保护立法基础

广东省早在2006年就制定了《广东省湿地保护条例》，其湿地保护立法居于全国前列。该条例后经2014年和2018年两次修正，为广东省湿地保护理顺了管理体制，确立了湿地“占补平衡”原则，明确了湿地补偿等重要制度。在设区的市立法中，《广州市湿地保护规定》于2018年施行，对湿地的管理体制、分级与规划、保护与利用、监管措施、法律责任等进行了详细规定。其中有专章共10个条款是关于“海珠湿地保护特别规定”，这种专章保护湿地的立法模式是全国首创。另外，《深圳市内伶仃岛-福田国家级自然保护区管理规定》《惠州市省级自然保护区管理规定》《珠海经济特区前山河流域管理条例》《东莞市生态文明建设促进与保障条例》等也涉及湿地保护的立法内容。

相比于部门规章对湿地“占补平衡”中生态功能的柔性规定，《广东省湿地保护条例》和《广州市湿地保护规定》对“占补平衡”的要求更加明确。《广东省湿地保护条例》第十八条第二款规定，对重点湿地的占用或者征收，按照“占补平衡”的原则，在湿地保护有关部门指定的地点恢复同等面积和功能的湿地。该条款增加了“占补平衡”原则的实施条件，即指定地点、同等面积和功能的湿地。然而，这只是针对重点湿地的要求，对一般湿地的占用则不受此条款约束。《广州市湿地保护规定》第三十九条至第四十一条对占用重要湿地或改变重要湿地用途作出了详细的流程规定和代履行规定，要求建设单位提交包括湿地生态功能影响评价的建设项目环境影响评价文件，制定并报批占用湿地的恢复建设方案，并在湿地毗邻地区或者指定地点补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地。另外，《广州市湿地保护规定》第二十二条对湿地公园建设的要求反映出对湿地生态系统结构、功能和服务的考量和保障，体现了广东省湿地保护立法的进步。(16)《广州市湿地保护规定》第二十二条：湿地公园建设应当符合湿地公园规划，维持湿地生物多样性以及湿地生态系统结构与功能的完整性，与周围景观相协调，不得破坏湿地自然、人文景观。在河流、湖泊、水库、海域管理范围内建设湿地公园的，其工程设施应当符合防洪标准和海域功能规划、河道岸线规划等规划的要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通、破坏水质以及阻碍航运。

香港出台了《郊野公园条例》《林区及郊区条例》《海岸公园条例》《野生动物保护条例》和《2005年香港湿地公园(特别地区)令》等立法进行自然保育。《郊野公园条例》规定，郊野公园内所有动植物都受保护，保护区内严格控制破坏自然资源和自然景观的活动，若将自然保护地转变为建设用地，需经过非常严格的法律程序。可见，香港不只将湿地作为单一环境要素来保护，而是从生态系统角度出发，通过湿地保护促进生物多样性保护、防止环境退化、减少自然灾害。

3.粤港澳大湾区内实行了多元协作的湿地管理体制

珠三角除了重视湿地保护立法以外，在湿地管理方面也进行了创新。环深圳湾一带有丰富的近海与海岸湿地，深圳市创新湿地管理体制，采用“政府+社会组织+专业管委会”的多元化管理模式。2015年，福田区政府将福田红树林生态公园委托给深圳红树林基金会管理，这是国内第一个由政府负责规划建设，并成立专业管理委员会，然后委托社会公益组织管理的城市生态公园。该管理模式体现了环境保护公众参与的理念。福田区政府负责监督受托社会组织的管理情况并支付管理经费；专业管理委员会由行业专家和市民代表构成，负责对社会组织进行技术指导和监督评估；深圳红树林基金会则按照专业管理委员会设定的评估标准和要求对公园进行日常管理。(17)朱良骏：《深圳福田红树林生态公园开园》，《深圳特区报》2017年12月29日,第A10版。

香港对湿地公园实行“政府所有、委托管理、多方参与、独立监督”的管理体制，这种多部门协作和联合保护的综合管理体制值得借鉴。湿地公园的土地所有权属于政府，其行政主管部门是渔农自然护理署(简称“渔护署”)，其他行政部门依职权负责保护区内生态执法、环境监测、土地规划等事务；政府将该湿地委托给世界自然基金会(WWF)香港分会进行专业化管理，渔护署与若干社会组织紧密合作共同管理，如委托香港观鸟会进行鸟类监测以便考核基金会的管理成效；成立湿地咨询委员会，其成员由建设、园林、旅游和城市规划等领域的政府代表、专家、社会组织组成，履行监督职责，就湿地保护相关事宜向渔护署提供咨询建议。(18)吴越：《城市自然人文资源怎么用更到位》，《解放日报》2018年4月23日，第10版。

澳门在防洪过程中也非常注重部门协作。2011年，澳门吸取应对洪灾的经验，组建了涉洪管理的跨部门机构。水利部珠江水利委员会与澳门海事及水务局成立澳门附近水域水利事务管理联合工作小组，另有广东省支持澳门内港海傍区防洪(潮)排涝工程论证和建设工作协调小组。

(二)粤港澳大湾区湿地保护协同治理法制化的障碍

广东省在湿地的立法保护理念、分散管理模式、规划保护制度、跨境保护制度、执法处罚规范方面存在的不足，成为粤港澳大湾区湿地保护协同治理的法制障碍。

1.功利化开发利用目的有碍于湿地生态系统服务的实现

我国湿地保护立法已经认识到湿地对于人类和生态平衡的重要性，认识到湿地生态系统功能和生物多样性的意义。但是，生态系统服务的理念没有在现行法律中得到明确体现，湿地立法对生态系统服务的认识尚不充分。这导致实践中一些地方在建设湿地公园时功利化目的明显。为了开发旅游资源或提升周边土地附加值，从而采取“圈地管理”的保护策略，重湿地面积增加而轻湿地生态管理、重视觉景观功能而轻生态功能、重开发利用而轻保护修复。因此，在湿地保护立法中亟须贯彻生态系统服务理念，规范湿地保护过程中存在的批而不建、建而不管、管而不立的现象。

2.湿地要素的分散立法有碍于湿地系统性和整体性功能的发挥

2018年，国家湿地保护立法被正式列入十三届全国人大常委会立法规划。国家湿地保护立法迟迟难以出台，主要是因为湿地范畴具有综合性但湿地管理缺乏协调性。湿地的保护既涉及动物、植物等生物要素的保护，也涉及水体、土壤等非生物要素的保护，还涉及整体生态系统的保护。然而，现有立法对湿地的水体、土壤、生物等要素进行分散管理，对湿地的系统性和整体性保护不足。

3.湿地规划的不协调有碍于湿地的全面保护

珠三角城市化进程迅速，土地紧张、区域水环境污染等因素制约着湿地公园的建设和发展。珠三角大部分湿地公园位于城市中心或近郊，但还有大量城市郊区和沿海的湿地资源没有被纳入湿地公园建设，仍面临城镇发展建设等人为活动的破坏，未能对湿地资源进行全面保护。尽管《湿地保护管理规定》第三条提出了湿地“全面保护方针”(19)《湿地保护管理规定》第三条：国家对湿地实行全面保护、科学修复、合理利用、持续发展的方针。，但其受制于部门规章的立法权限，主要是针对林业主管部门关于湿地的行政管理规定，湿地全面保护的落实还存在管理职权分散、管理要素零散、管理对象拆散的弊端，促进湿地全面保护的法律制度有待细化和完善。

4.宪制安排差异有碍于跨境湿地的联合保护

粤港澳大湾区内涉及三地跨境湿地的保护问题，如深圳和香港毗邻的后海湾-米埔湿地、珠海和澳门毗邻的横琴-路氹湿地。深港的湿地保护合作始于20世纪80年代，在深圳湾两侧分别建立了深圳红树林自然保护区和香港米埔自然保护区，两地政府部门和民间组织一直积极推动建立湿地保育的合作机制。湿地生态系统的整体性，要求构建粤港澳湿地生态保护的一体化格局；而跨境管辖问题和法律体制机制的不同，却给跨境湿地的整体保护带来不便。

5.破坏湿地的违法成本偏低有碍于湿地管理效率的提升

《广东省湿地保护条例》规定，对擅自围垦、填埋湿地等违法行为，处每平方米20元至30元的罚款，对违法行为造成严重后果的最高处5万元以下罚款。相比破坏湿地获得的高额收益，该处罚不足以威慑违法者，这与当前环境保护立法领域提升环境违法行为成本的主旨不相符。

三、粤港澳大湾区湿地保护协同治理法制化的思路与对策

(一)粤港澳大湾区湿地保护协同治理法制化的基本思路

1.湿地保护的国家立法应给地方立法留出空间

我国在国家法律层面尚无专门的湿地保护立法，湿地保护的地方立法走在国家立法之前。2014年修订《中华人民共和国环境保护法》时才将湿地作为一种单独的环境要素加以列明，该法的出台标志着湿地成为独立的环境管理要素。在其他环境保护单行法中，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》中各有三处涉及滨海湿地或笼统提及湿地。在部门规章层面，2017年国家林业局发布了《湿地保护管理规定》(2013年发布并于2017年修改)和《国家湿地公园管理办法》，住房城乡建设部发布了《城市湿地公园管理办法》。但是，《湿地保护管理规定》主要是对国家重要湿地进行规定，地方重要湿地和一般湿地则由地方制定管理办法。截至2019年6月底，我国现行有效的湿地保护地方性立法名称中包含湿地的省一级地方性法规有23部，市一级地方性法规有30部。从立法名称来看，大多数是湿地保护立法，部分是湿地保护区立法或湿地公园立法；从立法内容来看，最基础的湿地概念和范围界定不统一。(20)潘佳、汪劲：《中国湿地保护立法的现状、问题与完善对策》，《资源科学》2017年第4期。对湿地的范畴界定需提升湿地立法位阶，由国家立法进行统一规定。

此外，我国湿地类型多样，从系统生态学的角度而言，不同区域的湿地生态系统服务侧重点各有不同。“源头型”的水源湿地的重点功能在于涵养水源和保护水质；“过程型”的河流湿地的重点功能在于水体或营养物质移送；“汇集型”的滨海湿地的重点功能在于汇水和生产。(21)杨青、刘耕源：《湿地生态系统服务价值能值评估——以珠江三角洲城市群为例》，《环境科学学报》2018年第11期。此种情况下，如果制定全国性的湿地立法，也只能是原则性规定居多，国家立法需要给湿地保护地方立法留出一定的空间，湿地保护更适合“一地一法”模式。

2.在自然保护地体系下进行湿地保护管理和立法

目前，我国湿地管理体制是由林业主管部门负责综合协调、其他部门分工实施的协同共管模式。林业、自然资源、水利、农业、生态环境、住房城乡建设等多个行政管理部门按湿地开发利用要素进行分散、分割式管理，导致湿地开发利用和保护的空白或重叠。比如，湿地与其他自然资源交叉重叠，湿地的产权不具有排他效力。(22)杜群、车东晟：《论我国湿地产权法律制度的构建与完善》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2017年第3期。

2017年党的十九大报告和2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》已对我国自然保护地体系建设提出了改革目标，即“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”。重新构建的自然保护地体系是以生态系统的完整性为基础，通过国家公园的形式弥补各自为政的分散管理弊端。但是，国家公园、国家湿地公园、湿地自然保护区等湿地保护形式之间的关系还有待规范化、法治化。以湿地保护形式为例，根据《湿地保护管理规定》第十一条规定，我国湿地保护体系是要建立湿地自然保护区和湿地公园、湿地保护小区和湿地多用途管理区等保护形式。除此以外，《广东省湿地保护条例》第十三条还增加确立了野生动植物主要栖息地和原生地的湿地保护形式。《广州市湿地保护规定》第十八条则规定设立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、饮用水水源保护区、湿地保护小区等保护形式。可见，越基层的立法中湿地保护的形式越多样，但仍迫切需要通过顶层制度设计使湿地保护体系更好地与海域、海岸、内陆水域等其他自然保护地体系相互协调。

香港设立了郊野公园(Country parks)、特别区(Special areas)、受限制区(Restricted areas)、特殊科学价值地点(Sites of specific scientific interest)以及海岸公园(Marine parks )等生态保护区域。其中，郊野公园是香港面积最大、最主要的生态保护区域，约占香港陆地面积的40%，它既有生态保护功能，也有康乐休憩功能，相当于国家公园；特别区和受限制区的主要功能是保护生态，受限制区相当于自然保护区，如香港湿地公园属于特别区，米埔自然保护区属于受限制区，是后海湾拉姆萨尔湿地的一部分；特殊科学价值地点由渔护署鉴定，并由规划署记录在册，在该类地点范围内一般不予批准新开发；海岸公园和海岸保护区旨在保护和管理重要的海洋生态环境。(23)刘亚丽、彭瑶玲、孟庆：《香港非建设用地管理经验借鉴和启示》，《城乡规划》2014年第3期。

3.将湿地生态系统服务价值纳入湿地保护制度

综观环境资源保护立法的发展规律，大多数国家的立法过程都是从零散条款到单行法规再到综合性法律，从利用型立法到规制型立法再到系统型立法，这是综合生态系统管理理念在环境资源法律中得以逐步适用的体现。(24)蔡守秋：《综合生态系统管理法的发展概况》，《政法论丛》2006年第3期。粤港澳大湾区湿地保护还需要将生态系统服务价值纳入立法中，不能仅仅将湿地生态系统管理停留在立法目的和立法原则层面，还有待在湿地规划、湿地管理、责任处罚等决策和制度中提升生态系统功能和生态系统服务价值的影响因子。

(二)粤港澳大湾区湿地保护协同治理法制化的制度构造

因内地和港澳的宪制安排不同，粤港澳三地立法权、执法权和司法权存在较大差异，粤港澳大湾区湿地保护的协同立法难以通过区域统一立法、框架法或是示范法的方式实现。要促进粤港澳大湾区跨境湿地保护的协同治理，现阶段的最优法制路径是合作编制湿地保护规划，构建跨境湿地的协同保护制度。

1.粤港澳合作编制湿地保护规划

湿地的系统管理应当确立规划先行制度，以科学的规划引领湿地的建设、管理、保护和修复。粤港澳三地应当对跨界湿地的整体分区规划的编制开展合作。在编制《粤港澳大湾区生态环境保护规划》时，除了明确粤港澳大湾区生态环境保护的基本方针、目标任务、途径措施等，还应当将维护湿地等生态系统完整性的环境指标体系纳入其中，以便于三地签订联合环境协议或者通过立法与规划进行协调，更好地开展湿地协同保护。

(1)增进湿地保护规划的协调性

其一，我国于2003年和2014年完成了两次全国湿地资源调查，但湿地在土地利用分类中一直未被视为单独地类，在国土调查中往往将湿地登记在林地、草地或是荒地等地类之中。湿地分类不独立的不利后果是显而易见的，它造成有的湿地被视为“荒地”，从而沦为垃圾堆放场地；有的湿地被视为“未利用地”，从而被占用进行商业开发。直到2017年修订的《中华人民共和国国家标准：土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)与《中华人民共和国国家标准：湿地分类》(GB/T 24708-2009)相衔接，首次在土地利用分类中突显了湿地种类，将水田、红树林地、森林沼泽等14个土地利用二级类归并为湿地类。2018年第三次全国国土调查将湿地明确设立为一级地类，包含八个二级地类。湿地分类标准与土地利用分类标准的衔接有利于准确界定湿地资源的位置边界和保护范围，有利于湿地资源的精细化管理。

其二，湿地保护与城市建设应协调统一。湿地保护区的划定应当与国土空间规划、主体功能区规划、资源开发利用规划之间相协调，湿地保护区的边界应当清晰，功能区划应当明确。此外,应当按照自然保护区条例的规定，划定核心区、缓冲区和实验区。否则，虽划定了湿地保护区，但邻近居民区的人为生产活动难免对保护区产生干扰。例如，香港城市规划委员会在后海湾一带通过划定湿地保育区和湿地缓冲区，以保障湿地生态环境不受项目工程影响。

其三，划定湿地保护生态红线时不能一划了之。倘若对自然湿地和人工湿地不加区分，全部划入生态保护红线，可能会造成湿地保护和利用的不一致。因为《湿地公约》确立了湿地合理利用原则，对湿地的保护并不是要让其与世隔绝，而是要在维持湿地生态系统自然属性和生态功能的前提下，对湿地进行可持续利用，实现人与湿地的和谐共生。

(2)以整体保护理念和生态系统理念指引湿地规划

湿地是一种综合性的生态系统，需要通过科学的系统规划塑造湿地的保护格局，湿地保护规划更适合从上至下的顶层规划方式。我国目前主要采取湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式保护湿地，国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地的认定标准由国家和省级林业主管部门制定，而具体建设则由地方政府林业主管部门自下而上申报。被划入国家和省级自然保护区或者国家湿地公园的湿地可以得到专门管理机构的保护，但省级及以下级别的湿地公园建设规范存有空白，管理机构、管理人员和管理水平都有待完善。

湿地是具有整体性的生态系统，在建设湿地保护区的过程中应当防止如下弊端。一是避免受制于地方行政分割而导致湿地空间分割；二是防止仅注重湿地数量的增长而忽略湿地体系的完整，通过规划生态绿道、廊道，增加湿地斑块之间的连接度；三是不能只重视城市湿地公园建设而忽略城郊湿地的全面保护；四是完善湿地规划的协调和湿地的分类管理，避免开发利用规划与湿地保护规划之间的冲突。

2.粤港澳跨境湿地的协同保护制度

随着粤港澳大湾区环境治理从污染防治向生态保护发展，建立湿地自然保护区，维持生态系统的整体性，成为环境治理的重要目标任务。这需要粤港澳三地对区域性湿地进行协同保护，尤其应为跨境湿地的保护提供制度保障。

(1)规范湿地生境联接制度

粤港澳大湾区湿地保护应当以构建完整的区域生态系统为目标，通过环珠江口跨境区域绿道建设，建立跨境湿地自然保护区和生态廊道。2018年年底，《粤港澳大湾区水鸟生态廊道建设规划(2018—2025年)》已经启动。另外，在技术操作层面建设生态廊道的同时，也应当在立法中将生态廊道纳入法律保护范围。目前，广东省内仅有2019年实施的《珠海经济特区前山河流域管理条例》对湿地公园、城市绿地、生态廊道的保护控制范围作出了规定。(25)《珠海经济特区前山河流域管理条例》第三十一条：市规划行政管理部门应当划定前山河流域生态控制线，明确湿地公园、城市绿地、生态廊道等的保护控制范围。

(2)建立跨界环境影响评价制度

在粤港澳三地合作日趋紧密的情形下，跨界环境影响问题开始突显。例如，2014年深圳市计划把毗邻香港西北部的后海湾湿地周边地区改造成商业区，有香港环保组织担忧修建密集的摩天大楼将影响香港米埔自然保护区的候鸟迁徙。(26)《深圳“超级城市”计划侵占湿地威胁候鸟生存》，人民网，2014年8月19日，http://env.people.com.cn/n/2014/0819/c1010-25491729.html，访问日期：2019年7月21日。针对此类问题，应当通过开发决策的信息公开、广泛的公众参与、有效的政府协调来化解，建立和完善跨界湿地保护的环境影响评价制度。

香港对湿地保护区域有严格的生态影响评估。香港湿地保育区内不允许建设新项目，除非项目有利于湿地保护、有助于环保教育或关乎公众福祉，并且开展这类项目前必须进行生态影响评估，以证明项目不会对湿地功能造成负面影响。湿地缓冲区是为了防止湿地保育区外的工程对该区产生负面影响，在湿地缓冲区内开展工程项目前也必须进行生态影响评估，以证明项目对湿地功能造成的负面影响可以缓解。在香港后海湾以外的地方，具有重要保护价值的湿地被划分为特殊科学价值地点、自然保育区和海岸保护区，在这些范围内开展发展项目一般不予批准。其他湿地则被划分为农业及绿化地带，其范围内大部分湿地的发展用途均须事先获得城市规划委员会批准。(27)参见香港立法会环境事务委员会CB(2)397/00-01(03)号文件，http://library.legco.gov.hk:1080/search～S10*cht?/Xm:({u6E7F}{u5730})&SORT=D/Xm:({u6E7F}{u5730})&SORT=D&SUBKEY=m%3A(%E6%B9%BF%E5%9C%B0)/1153%2C1171%2C1171%2CB/browse，访问日期：2018年12月17日。

(3)完善跨界湿地保护的多元协作机制

粤港澳三地在环境保护领域的合作已有30多年，但以往多是双边合作形式，属于传统的区域合作。如今粤港澳三地是在国家建设粤港澳大湾区的发展战略之下进行合作，应当在原有合作的基础上，进一步推进大湾区环境保护的一体化。就国家层面而言，在粤港澳大湾区建设领导小组下组建生态环境保护专责小组，有利于粤港澳环境保护合作机制的顶层设计；就跨境区域层面而言，粤港澳湿地保护协调机制可以由三地相关政府主管部门牵头，由政府代表、专家学者、社会组织、居民代表等组成咨询协调委员会。虽然粤港澳已有非正式的政府合作联席会议机制，但是大湾区内各地政府之间是平等协商的横向关系，达成的合作协议并不具有强制约束力。(28)朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，《地方立法研究》2018年第4期。在无法跨越三地法制刚性差异的情形下，促进政府、专业人员、社会公众对粤港澳跨界湿地保护的多元协作和沟通协商，增进粤港澳三地对湿地保护立法、管理、执法的最大兼容性，是当前有效可行的路径。

(4)合理设定湿地违法行为处罚额度

《湿地保护管理规定》中没有规定湿地违法行为的罚则。因其属于部门规章，只拥有有限的处罚设定权。目前，我国湿地违法行为的处罚依据主要来源于《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国野生植物保护条例》和《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》等法律中的相关规定。而地方立法中对湿地违法行为处罚的限额不统一。例如，《苏州市湿地保护条例》(29)《苏州市湿地保护条例》(2018年第二次修正)第二十八条第五项：违反本条例第二十七条第一款规定的行为，其他法律、法规已经规定处罚的，有关主管部门应当依法予以处罚；其他法律、法规未规定处罚的，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，可以处以二千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款。和《北京市湿地保护条例》(30)《北京市湿地保护条例》(2019年修正)第四十三条第二款：违反本条例第三十一条第二项至第七项规定的，由湿地保护管理部门责令改正或者恢复原状，处5 000元以上5万元以下罚款；造成严重后果的，处5万元以上50万元以下罚款。对特定湿地违法行为的处罚上限均高于《广东省湿地保护条例》的规定。无论从湿地保护的紧迫性还是地域经济发展状况来看，广东省湿地违法行为处罚有待提升。另外，在大湾区湿地整体性保护框架之下，也应当促进各地行政执法的公平性。

2015年，《中华人民共和国环境保护法》第五十九条确立了违法排污行为的按日连续处罚制度，并明确授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。据此，《广东省湿地保护条例》可以对持续破坏湿地的严重或顽固违法行为设立按日连续处罚。例如，《香港郊野公园条例》就规定了按日连续处罚，对郊野公园内的违法行为苛以严厉责任。该条例第二十六条规定郊野公园内的违法行为属于犯罪，可处不超过5 000元的罚款及为期不超过一年的监禁，对持续的罪行可另处每日不超过100元的罚款。

粤港澳大湾区内湿地保护各有特色，珠三角地区注重湿地保护立法和管理创新，港澳拥有先进的精细化湿地管理理念。与此同时，粤港澳三地的湿地保护也存在困境和差异。为了更好地发挥大湾区内湿地生态系统的整体效益，促进大湾区内湿地生态效益的公平性，应当以粤港澳大湾区湿地生态系统功能和服务的提升为立法目标，在湿地规划、湿地管理、责任处罚等决策和制度中增加生态系统功能和生态系统服务价值的影响因子。通过完善粤港澳大湾区湿地整体保护的立法理念和跨境湿地的协同保护制度，实现“美丽湾区”的建设目标，促进人与自然和谐发展。