党的领导制度体系：内涵、定位、意义与内在逻辑

党的领导制度体系是党的十九届四中全会提出的具有重大意义的新概念，也是一个亟待研究的新议题。本文结合党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中的相关规定和表述，探讨党的领导制度体系的内涵、定位、意义等基础性问题，进而对党的领导制度体系的内在逻辑结构进行扼要分析。

一、党的领导制度体系的内涵与构成

(一)党的领导制度体系的内涵

党的领导制度体系是由党和国家权威机构制定的，明确中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心地位，明确和规范党在国家治理中的权力配置和“权威-服从”关系，以增进信任、驱动治理、促进发展，提高中国共产党科学执政、民主执政、依法执政水平为目的，可理解、可执行的规则体系。

1.党的领导制度体系是明确和实现党的全面领导的规则体系。这一界定可从三个方面来理解。其一，党的领导制度体系的基础是中国共产党在中国特色社会主义事业中的领导核心地位和在国家治理中的全面领导职能。党的领导制度体系既是对党总揽全局、协调各方领导核心地位的制度明确，也是对党的全面领导职能的制度规范。其二，党的领导制度体系是由一系列有关党的全面领导的制度规范构成的，是全面的、系统的，甚至是复杂的，而不是单一的一项制度。其三，党的领导制度体系是明确的行为规则，是可理解、可执行的。制度理论强调，制度“是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的”(1)柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000，第33页。。制度规则必须清晰、明确，如此，制度的执行者方能准确理解制度的目的、内容、程序和规范要求；制度规定才能具有实施的必要性和可能性。党的领导制度也是如此。

2.党的领导制度是由党和国家权威机构制定通过的。党的领导制度是国家的权威制度，制度的制定权必须由权威机构掌握。能够制定党的领导制度的权威机构是党和国家有立法权(包括党内法规和国家法律法规)的机构，有中央和地方两个层级：中央层级包括中共中央、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院等；地方层级包括有制定党内法规权力的地方党委、有地方立法权的地方人大和地方人民政府。

3.党的领导制度的核心是权力配置和“权威-服从”关系。政治制度的核心是明确和规范行动者之间的关系，即权力配置和权利义务关系。对国家治理体系中的领导制度来讲，核心是领导者与被领导者之间、领导者之间关系的规范；实质是“权威-服从”关系的确定；结果和表现则是治理权力的配置和权力架构的确定。党的领导制度体系将国家治理的最高权力赋予中国共产党，明确和规范了中国共产党与其他国家治理主体之间的权力架构及“权威-服从”关系，为国家治理提供了基础性的权力架构，将中国共产党在国家治理中的领导权法理化，将中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心地位在制度上进一步明确，形成了韦伯意义上的“法理权威”。

4.党的领导制度体系的功能和目的是驱动治理、增进信任、维护稳定、促进发展, 提高中国共产党科学执政、民主执政、依法执政水平。宪法和党章是党的领导制度体系的基础制度，明确了中国共产党拥有国家全面领导权；相关法律法规和党内法规进一步明确了国家治理权力架构，明确了相关各方权利义务的分配和“权威-服从”关系，是整合国家治理体系、驱动国家治理体系有效运转的重要保障。制度具有明确预期、增进信赖的作用，党的领导制度体系让国家治理的参与方对自己的行为具有合理预期，增进对党的全面领导的信赖，进而减少社会治理中的摩擦，降低社会治理成本，维护社会政治稳定，推动党和国家的建设和发展。党的领导制度体系为党的全面领导提供了制度依据和模式规范，确保和推动了党的国家治理行为制度化、规范化，能够有效提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

(二)党的领导制度体系的构成

党的领导制度体系是由众多制度规范组成的复杂体系，厘清其内容构成，要先按照不同的标准进行划分。

1.按制定主体划分，党的领导制度体系包括法律法规、党内法规和传统惯例。法律法规是由全国人大及其常委会、国务院以及有立法权的地方人大、地方人民政府制定的具有普遍适用性的国家治理制度规则。我国的法律法规是中国共产党领导下人民意志的体现，广义上都可归入党的领导制度体系范畴。不过，从法律法规的内容看，不是所有的法律法规都与党的领导制度体系相关，把与党的领导密切相关的法律法规，如宪法、行政法等，纳入党的领导制度体系更为合适。党内法规是党中央和有党内法规制定权的中央部委、地方党委制定的党内制度规范。按照《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规主要对四个方面的事项作出规定：党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；党的干部的选拔、教育、管理、监督。这四个方面都与党对国家的领导和党对自身的治理密切相关，因此，党内法规都可归入党的领导制度体系范畴。传统惯例是党和国家在长期实践中形成的优良传统和工作方法，是不成文的规定，同成文的制度规定一样，也是中国共产党治国理政和协调党内关系的重要制度规则，是党的领导制度体系的重要范畴。习近平指出：“对我们这么一个大党来讲，不仅要靠党章和纪律，还得靠党的优良传统和工作惯例。这些规矩看着没有白纸黑字的规定，但都是一种传统、一种范式、一种要求。……党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结，需要全党长期坚持并自觉遵循。”(2)《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2016，第7-8页。

2.按制度层级划分，党的领导制度体系包括宪制性制度和一般制度。其中，宪制性制度是党的领导制度体系中最高层级、处于中心地位的法律和党内法规，具体来说，就是宪法和党章。宪法和党章为党的全面领导提供了宪制依据，明确了中国共产党在国家的领导核心地位，明确了国家治理的权力架构，明确了党的领导和国家治理的基本原则，为党的领导和国家治理的其他制度规定提供了依据。《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”《中国共产党章程》总纲规定：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”这两条规定为党的全面领导提供了宪制依据。一般制度是依据宪制性制度制定的党的具体领导制度，如组织制度、决策制度、协调制度、监督制度等。一般制度是宪制性制度的具体化、操作化。全国人大制定的《中华人民共和国公务员法》、国务院制定的《重大行政决策程序暂行条例》、中共中央制定的《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等，都是党的领导的具体制度规范。

3.按制度内容划分，党的领导制度体系包括组织制度规范、决策制度规范、沟通协调制度规范、监督制度规范、自身建设制度规范等。组织制度是对国家治理的组织体系、权力职能架构的规定。人民代表大会组织法、国务院组织法、国家公务员法、党支部工作条例、党组工作条例、党政领导干部选拔任用工作条例等国家法律和党内法规，属于组织制度规范，为党的全面领导提供了组织体系和权力职能架构设计。决策制度是规范各级党组织议事决策的制度规范，是实现和体现党的全面领导的核心制度。国务院制定的《重大行政决策程序暂行条例》、中共中央制定的各种工作条例、“三重一大”(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)决策制度等，属于党的领导制度体系中的决策制度范畴。沟通协调制度是党组织之间、党与非党组织之间、党与群众之间进行信息沟通、情感交流、工作协调的制度规定，为党的全面领导提供了群众基础，减少了阻力和磨擦，确保党对各方面、各领域的领导更加顺利。党的群众路线、组织生活、党内民主、村“两委”(村党支部、村民委员会)的关系规定等，都属于党的领导制度体系中的沟通协调制度范畴。监督制度是监察和督促国家治理活动中党员干部遵纪守法的制度规范，是实现党的全面领导、推动党的决策的重要制度保障。党内监督条例、问责条例、领导干部报告个人重大事项制度、干部选拔任用工作监督检查和责任追究制度以及刑法中的有关制度规定等，都是党的领导制度体系中具体的监督制度。党的自身建设制度指党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设、反腐败斗争等各方面的制度规范，是党保持先进性、纯洁性的制度保障，也是党的领导制度体系的基础性内容。

党的十八大以来，党内法规制定更加强调针对性、实效性。《决定》在“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”部分列举了六方面的制度，分别是：不忘初心、牢记使命的制度；维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；党的全面领导制度；为人民执政、靠人民执政各项制度；提高党的执政能力和领导水平制度；全面从严治党制度。从《决定》的行文看，并没有将这六方面的制度视为党的领导制度体系的全部内容。从党内法规立法的实际看，将这六方面的制度理解为党的领导制度体系的核心内容和完善党的领导制度体系下一步工作的重点内容，也许更为恰当。《决定》中六个方面制度建设的规定和论述，为正确理解党的领导制度体系的内容、特点和内在逻辑提供了进路。

二、党的领导制度体系的定位与意义

(一)党的领导制度体系的定位

党的领导制度体系的定位，包括中国共产党的领导在国家治理中的定位、党的领导制度在国家治理体系中的定位。厘清这两个层次的定位，能更好地把握党的领导制度体系的定位。

1.党的领导在国家治理中的定位：全面领导。中国共产党作为领导党，其基本特点在于，“中国共产党是中国最高政治领导力量，对国家和社会实行‘全面领导’，这是最根本、最高的领导权”(3)郝铁川：《中国共产党在宪法中领导党地位的形成》，《南都学坛》2019年第4期。。习近平强调：“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面。哪个领域、哪个方面、哪个环节缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害党和国家事业。”(4)《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社，2019，第119页。全面领导的基本原则是统揽全局、协调各方，不是直接管理，也不是事无巨细都要出手干预。徐晨光、王小萍指出，“全面”和“一切”的内涵是指党的领导是通过科学方法加强党的执政能力，提高党的领导水平；党的全面领导、党对一切工作的领导并不意味着什么事情都要党来办，更不意味着党要包办代替。(5)参见徐晨光、王小萍：《党的全面领导：逻辑、内涵与路径》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。根据不同领域的实际情况，全面领导的方式是不同的。比如，在军事领域，党是“绝对领导”；在干部、意识形态、统一战线等重要领域，党是直接领导，即党管干部、党管意识形态、党管统战；对于国家政权机关、政协、人民团体、国有企业等，党则是通过党组实行间接领导，既保证这些机关和组织执行党的指示，又支持其依法开展工作。党的领导制度既要对党的全面领导地位进行制度规定，也要根据统揽全局、协调各方的原则，对不同领域的具体领导制度进行规范。

2.党的领导制度在国家治理体系中的定位：根本制度、统领、圆心。根本制度、统领、圆心，表征的都是党的领导制度在国家治理体系中的核心地位。根本领导制度，意味着党的领导制度在国家治理体系中具有最高位置。统领，意味着党的领导制度贯穿整个国家治理体系，党的领导制度统摄国家治理体系。圆心，意味着党的领导制度在国家治理体系中处于中心位置，国家治理体系以党的领导制度为起点。中国特色社会主义国家制度、国家治理体系是围绕党的领导制度体系来规划和部署的，这是《决定》的一大特点。党的领导制度在国家冶理体系中的根本制度、统领、圆心定位，依据主要有二。第一，这是由我国的社会主义性质和中国共产党的领导党地位、全面领导职能决定的。谁来领导国家，是国家治理体系首要和根本的问题，也是国家治理体系顺利运作的根本条件。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，国家治理体系必须体现国家的性质，彰显中国共产党的领导党地位和全面领导职能。第二，这是由党的领导在国家治理体系中的地位决定的。国家治理体系必须维护和彰显党的全面领导地位，体现和实现党的全面领导；国家治理体系不仅要明确党的领导制度的根本制度、统领、圆心定位，也要围绕党的领导制度进行建构和完善。

(二)党的领导制度体系的重大意义

党的领导制度体系的重大价值和意义，可以用两个“三化”、一个“消除”来概括。两个“三化”是推动党的全面领导制度化、规范化、程序化，推动国家治理清晰化、科学化、完善化；一个“消除”是消除对党的全面领导的误解与曲解。

1.推动党的全面领导制度化、规范化、程序化。习近平强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”(6)《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014，第92页。制度化、规范化、程序化是治国理政的目标要求，也是党全面领导国家事务和管理自身的要求。党的全面领导制度体系，是党的全面领导从理论化、原则化到制度化、规范化的重大发展，是形成党领导国家的法理权威的根本途径。党的领导制度体系的清晰和完善，将对党的全面领导制度化、规范化、程序化起到积极作用。比如，“统揽全局、协调各方”是党的全面领导的基本原则，如何将其制度化、规范化、程序化，是实践中的一大难点。《决定》对明确党和国家机构职能体系，健全党中央对重大工作的领导体制，完善各级党委(党组)工作制度等方面的制度建设作了部署，将有效推动“统揽全局、协调各方”原则制度化、具体化、程序化，形成既灵活又有力的体制机制，从而提高党的领导效能。

2.推动国家治理体系清晰化、科学化、完善化。党的领导制度是国家治理体系中的根本制度，党的领导制度体系是国家治理体系的子体系和核心内容，党的领导制度体系没有厘清和确定，国家治理体系就难以明晰，难以做到完善和科学。一段时期以来，对我国国家治理体系的认识和规划存在不少疑惑，实践推动上遇到不少阻滞，一个重要原因就是党的领导和党的领导制度在国家治理体系中地位如何确定、党的领导制度体系的框架结构是什么等关键性问题不清晰、不明确。党的十八大以来，党中央提出党的领导是中国特色社会主义的本质特征、党的领导是中国特色社会主义的最大优势、党的领导制度是我国的根本领导制度等重大命题和论断，党的领导、党的领导制度的定位不断明晰，对党的领导制度体系的内容架构、其与国家治理体系内在关系的认识不断深入，而《决定》就是这些成果的集中表达和体现。概而言之，《决定》对党的领导制度体系的明确，在一定程度上解决了国家治理体系规划中的瓶颈性、焦点性问题，对我国国家治理体系的清晰化、科学化和完善具有重大意义。

3.消除对党的全面领导的误解与曲解。一段时间以来，社会上对党的全面领导概念存有误解，学界也出现了一些质疑党的全面领导的声音。有人认为，党的全面领导是极“左”思想回潮；有人认为，党的全面领导就是事无巨细直接管理，将出现党政不分、以党代政的消极局面；有人认为，中国国家治理中的“一统体制”与“有效治理”存在尖锐矛盾，而党的全面领导进一步加深了这个矛盾，有效治理更难实现。之所以产生这些错误甚至歪曲的认识，一个重要原因是党的全面领导概念提出后，虽然有理论宣传跟进，但大多停留在概念和理念解读，解释力、说服力有所欠缺。没有明确清晰的制度框架，因而只能从概念的语言表述来进行“猜想”，确实很难理性、准确地认识和解释党的全面领导，从而产生了一些误解、曲解甚至别有用心的观点。明确清晰的制度规定是最好的论据，最具解释力和说服力。《决定》明确了党的领导制度体系的内涵、框架体系和发展方向，重申我们要建立和完善的是“总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”，这对于纠正对党的全面领导的错误认识，消除对党的全面领导的误解和曲解具有积极意义。

三、党的领导制度体系的内在逻辑

(一)制度基础：党的全面领导实践

实践是理论的起点，制度的逻辑是以实践为基础，而非以概念为基础。党的全面领导实践是党的领导制度体系的基础，也是对制度进行分析的起点。党的领导制度体系是对党的领导实践的总结和升华，体现为制度化、规范化。党的全面领导实践及对实践效果的认知，一定程度上决定了党的领导制度体系规划设计的方向和内容。

改革开放以来，中共对党的领导的实践与认知，有一个不断修正和逐步深入的过程。改革开放初期，中共认识到党政不分、以党代政的体制弊端，提出加强党的领导必须改善党的领导的重要论断，积极探索政治体制改革，积累了丰富的实践经验。党的十八大以来，面对党的领导弱化、淡化、虚化、边缘化的严峻形势，面对管党治党宽、松、软的不利境况，为进一步深化对党的领导与中国特色社会主义关系的认识，中国共产党提出了加强党的全面领导和全面从严治党两大命题。在政治领导、思想领导、组织领导的基础上，提出把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，强调充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，探索形成了绝对领导、直接领导、间接领导、体制外监督式领导等党的全面领导的不同实现方式和途径，形成了一系列的制度创新成果。(7)参见郝铁川：《中国共产党在宪法中领导党地位的形成》，《南都学坛》2019年第4期。党的领导实践的经验和成果，形成了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，是确定党的领导制度体系提炼和规划设计方向和内容的基本依据，集中体现在《决定》中。党的全面领导既有的实践和正在开展的实践，也是进一步健全党的领导制度体系的基础所在、依据所在。

(二)基本目标：保证正确发展方向

制度内含明确的目标，目标是决定制度内容设计的重要因素。党的领导制度体系的目标是多重的，基本目标可概括为“保证正确发展方向”。一是因为方向、道路的极端重要性。方向决定前途，道路决定命运，而制度保证方向正确，为正确的方向服务。二是因为党的领导的核心功能就是确保党和国家行走在正确的发展方向和道路上。具体来说，就是巩固党的领导地位和坚定中国特色社会主义道路。习近平强调：“共产党人的斗争是有方向、有立场、有原则的，大方向就是坚持中国共产党领导和我国社会主义制度不动摇。”(8)《习近平在中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调：发扬斗争精神增强斗争本领 为实现“两个一百年”奋斗目标而顽强奋斗》，《人民日报》2019年9月4日。党的领导制度是国家的根本领导制度，是“管总”的，其目标必然是领导权和发展道路这种事关国家发展方向和命运的根本性问题。

党的领导地位和中国特色社会主义道路有机联系、密不可分。党的领导是中国特色社会主义的本质特征和独特优势，如果党的领导地位丢失了，中国特色社会主义也就不存在了。党的领导制度体系是对党的全面领导的制度化、规范化，基本的功能和目的就是确保党的领导地位不动摇，否则，党的领导制度体系就失去了存在的根基和意义。因此，党的领导制度体系保障国家在正确的发展道路上前进，首要的也是直接的是保证中国共产党的领导地位不动摇。

保证党的领导地位不动摇、保证在中国特色社会主义道路上前进，是党的领导制度体系的基本目标、直接目标。而实现中华民族伟大复兴的中国梦，实现国家富强、民族振兴、人民幸福，是党的领导和中国特色社会主义道路的目标，也是党的领导制度体系更为宏大深远的目标。

(三)价值立场：以人民为中心

“为什么人的问题，是一个根本的问题，原则的问题。”(9)《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991，第857页。为什么人的问题，就是价值立场的问题。价值立场是制度的核心要素之一，没有价值立场的制度是僵死的条文，缺乏合理公正的价值立场的制度将使实践走向歧途。人民是国家治理体系的当然主体、最大主体，是党治国理政的根本依靠，以人民为中心的人民立场是党的领导制度体系的根本价值立场，也是国家治理体系的根本价值立场。习近平强调：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”(10)习近平：《习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话(全文)》，《人民日报》2014年9月6日。作为国家治理体系中的根本制度，党的领导制度要始终坚持人民立场，以人民为中心，以制度权威保证人民在国家治理中的主体地位，确保为人民执政、靠人民执政，保障、发展和实现最广大人民的利益。

《决定》对党的领导制度体系的规定始终贯穿人民立场，将以人民为中心制度化。比如，《决定》开创性地提出了建立不忘初心、牢记使命的制度。中国共产党人的初心和使命，是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。《决定》强调，要把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，形成长效机制。不忘初心、牢记使命的制度内容有哪些，具体的制度规则如何规定；教育、锤炼和实践初心使命的方式方法如何，都还需进一步探索。但将不忘初心、牢记使命制度化、长效化，并作为党的领导制度体系建设第一位的任务，是以人民为中心的价值立场最为生动的体现。又如，《决定》强调，要健全为人民执政、靠人民执政的各项制度。《决定》要求，贯彻党的群众路线，完善党员、干部联系群众制度，创新互联网时代群众工作机制，始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众、深入群众、深入基层；健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人民团体增强政治性、先进性、群众性，把各自联系的群众紧紧团结在党的周围。再如，《决定》对健全人民当家作主制度体系进行了规定，强调坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，使各方面制度和国家治理更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务。

(四)核心要义：维护党中央权威和集中统一领导

从国家领导制度的普遍属性和要求看，党的领导制度体系的核心要义，是确认党中央在国家治理架构中拥有最高的权威，确认党中央集中统一领导的权力，并将维护党中央权威和集中统一领导以权威制度的形式进行明确，予以保障，形成清晰明确的权威-服从关系。从中国共产党自身的属性特点和国家治理的现实要求看，必须将维护党中央权威和集中统一领导，作为党的领导制度体系以及国家治理体系的核心要义。毛泽东指出：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。”(11)《毛泽东文集》第七卷，人民出版社，1999，第32页。习近平强调：“坚持和加强党的全面领导，首先要维护党中央权威和集中统一领导。保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。”(12)《中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持并发表重要讲话》，《人民日报》2017年12月27日。事在四方，要在中央。只有党中央拥有最高的、足够的权威，“权威-服从”关系得到有效遵从，做到令行禁止，领导制度真正有效，国家治理体系才能顺利运转。

“制度权威是制度落实的基础，制度只有树立起权威，才能使人们对其产生敬畏，从而约束人们的行为。”(13)欧阳恩良：《当前党内学习制度建设的调查与思考》，《新时代马克思主义论丛》2019年第1期。党的十八大以来，党中央陆续制定或修订《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规，从制度上保证了党的领导全覆盖，全党服从中央、维护党中央权威和集中统一领导得到了更强有力的制度保障，党的领导制度体系得到了不断丰富和完善。《决定》从国家治理体系和党的领导制度体系的角度，进一步明确了维护党中央权威和集中统一领导在党的领导制度体系中的核心和关键地位。

中央权威和集中统一领导，是统摄和驱动现代国家治理体系有效运转的基本要素；维护中央权威和集中统一领导的制度规范，是现代国家治理体系的重要组成部分。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征；维护党中央权威和集中统一领导，是现代国家治理一般规律与中国实际相结合的具体表现和要求。中国国家治理的实践证明，以党的领导制度确认和维护党中央权威和集中统一领导，与尊重地方、基层和人民群众在国家治理中的主体地位，调动地方、基层和群众的治理积极性，不仅并行不悖，而且还是地方、基层和群众主体性、积极性有效发挥的重要保障。那种认为“一统体制”与“有效治理”天然矛盾的看法是站不住脚的。

(五)基本原则：总揽全局、协调各方

发挥党的领导核心作用，需要有科学合理的原则指导领导制度设计，并贯穿党的领导制度体系的始终，这一基本原则就是总揽全局、协调各方。实践证明，总揽全局、协调各方是党的全面领导有效的实现形式和要求。只有坚持总揽全局、协调各方，中国共产党才能适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。

习近平强调：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”(14)《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，中央文献出版社，2016，第96页。这是对总揽全局、协调各方原则最为准确生动的表述。“总揽全局、协调各方”表明，党的全面领导是“牵头”和“抓总”，是以科学的领导方式调动各方积极性，而不是直接管理，更不是眉毛胡子一把抓，甚至把自己淹没于各种具体的管理事务中。

《决定》强调，要健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，并就如何更好地在制度上落实总揽全局、协调各方的原则提出了要求。这里略举几例。比如，党中央具有崇高权威，形成有效的“权威-服从”关系，是总揽全局、协调各方的基础，《决定》强调，要完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，并作了具体部署。又如，总揽全局、协调各方需要组织体系的保障，《决定》要求，完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动国家治理参与方协调行动、增强合力。再如，总揽全局、协调各方的一个重要目标，是将党的全面领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节，如何在非党组织中实现中共党组织总揽全局、协调各方的职能作用至关重要，《决定》提出，要进一步完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委(党组)工作制度。

(六)根本保障：党的建设

打铁先要自身硬。中国共产党是国家治理的领导者，中国共产党自身的治理即党的建设，是国家治理体系的重要组成部分，也是党的领导制度体系的基础性、保障性内容。《决定》将党的建设纳入国家治理体系和党的领导制度体系范畴，进一步明确了党的建设制度在国家治理体系和党的领导制度体系中的基础性地位。这既是题中之义，也是一大创新。

改革和完善党的建设制度，是推进制度建党，深化全面从严治党的重要工作。《决定》指出了完善党的建设制度的重点：一是健全不忘初心、牢记使命的制度，这是党的思想建设制度化的重大命题；二是健全提高党的执政能力和领导水平制度，包括坚持和完善民主集中制、健全决策机制、改进党的领导方式和执政方式、完善担当作为的激励机制等多个方面；三是完善全面从严治党制度，要贯彻新时代党的建设总要求，深化党的建设制度改革，坚持依规治党，坚持新时代党的组织路线，健全党管干部、选贤任能制度，严明政治纪律和政治规矩，完善和落实全面从严治党责任制度，完善党的各方面建设的体制机制；四是完善党和国家监督体系，重点是健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。