国内外公共图书馆PPP模式应用比较研究*

韩 丹

（1.南昌航空大学经济管理学院，江西 南昌 330038；2.江西省图书馆，江西 南昌 330038）

1 引言

加快构建现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重要举措，是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求，是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重大任务。近年来，我国高度重视公共文化服务体系顶层设计，陆续出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（2015 年）、《中华人民共和国公共文化服务保障法》（2016 年）等一系列重要政策法规，为构建我国现代公共文化服务体系指明了方向和目标，公共文化服务体系建设不断取得突破，呈现出良好发展态势。然而目前我国现代公共文化服务体系建设仍面临着巨大挑战，特别是在政府保障基本公共文化服务均等化的前提下，如何提升服务效率，实现公平与效率的兼顾，是非常棘手的问题。

事实上，公共服务供给效率不高一直是全球性的难题，而通过引入社会力量参与，建立公私合作（Public-Private Partenership，以下简称PPP），被认为是破解公共服务提供效率不高困境的一种有效机制［1］。近年来，随着PPP模式在全球范围内的不断实践且其有效性得到检验［2-3］，我国也逐渐重视PPP 在公共服务供给中的作用。2015 年5 月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》首次提出在公共文化领域采用PPP 模式，吸引社会资本参与，为PPP 模式在公共文化服务体系建设的应用奠定了基础［4］。此后，随着文化部和旅游部的合并，2018 年11 月文化和旅游部、财政部联合专门发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，进一步明确了在文化领域大力引导社会资本投入，着力创新文化供给机制的政策方向［5］。这一系列的政策规划都在不断推动PPP在公共文化领域中的落地和应用。

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，近年来在我国得到了快速发展。截止到2018 年，全国已经建设完成3 176 个公共图书馆，持证读者数量达7 263 万人，总藏书量为103 716万册。相比2008 年，公共图书馆数量增加了356个，持证读者数量增长了4.7 倍，总藏量增长了88%［6］。然而，在快速发展的同时也面临着效率不高、特别是区域发展极度不均衡的情况，极大地影响着我国现代公共文化服务体系的构建［7］。将PPP 模式引入我国公共图书馆服务供给，探索我国基于PPP模式的公共图书馆建设和运营的创新发展模式，不仅有助于破解当前我国公共图书馆服务供给中面临的困境，同时对我国现代公共服务体系构建也具有重要的实践价值和理论意义。

2 PPP的概念和基本模式

2.1 PPP的概念

PPP 是Public-Private-Partnerships（公私伙伴关系）的简称，目前对PPP的概念并没有统一的说法。联合国开发计划署（UNDP）将PPP 界定为政府、营利性组织和非营利组织基于某个项目而形成的合作模式。欧盟委员会认为PPP是公共部门与私人部门之间的合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP 国家委员会认为PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。纵观这些概念，侧重点有所不同，仍可以归纳出共同的几个要素。

第一，PPP 的合作对象是公共部门和私人部门。在西方国家，公共部门主要以政府为主体，私人部门是指以营利为目标的私人企业。考虑到我国国情，我国的PPP合作对象的定义有其特殊性，文章中PPP是指公共部门与社会资本的合作。我国公共图书馆基本都是事业单位，受上级政府部门管理和监督，所以将PPP 当中的一大主体公共部门是包括政府和事业单位；政府对十三五期间公共文化服务的提供者和承担者界定为社会组织、事业单位及企业，社会组织即公共管理中的非营利组织，排在公共文化服务主体第一位，可见其在未来公共文化服务领域的重要地位［8］，所以将PPP中另一主体社会资本界定为企业和非营利组织更符合我国政府的规划。

第二，PPP 的合作内容是提供公共产品和服务。公共部门与社会资本必须紧紧围绕这一合作内容，一旦偏离合作内容范围进入到私人产品范围，就会影响公共产品和服务的公共性。

第三，PPP 是一种合作共赢关系。公共部门与社会资本建立平等、友好、互惠互利的合作关系，携手合作提供公共产品和服务，提升公共产品和服务的效率和质量［9］。

2.2 PPP的基本模式

在PPP 模式应用实践中，根据参与主体和风险的不同，可以将公共图书馆PPP 模式细分外包模式、特许经营模式、PPNP 模式及非标准式PPP模式4种。

（1）外包模式：外包模式是社会资本承担部分或全部的公共产品和公共服务，政府因此向社会资本支付费用。社会资本投资较小，其所要承担的风险也就较小。

（2）特许经营模式：该模式需要社会资本参与部分或全部项目投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担风险、共享收益，项目资产最终归公共部门所有，它包含了多种模式，其中应用最多、最常见的是BOT（建设-运营-移交）模式。

航空制造业领域知识本身的属性可以通过其包含、相关或互动的数据所描述。因此蕴含不同的信息的知识元(Ke，构成知识结构的最小元素，最基本的原子概念)形式、结构、属性各不相同，在聚合为知识族后，利用相似度对航空制造业领域知识关联进行判断[9]。为了判断知识元的相似度，本文应用加权欧几里德距离衡量知识元Kei和Kej间的区别度，即：

（3）PPNP（Public Private Partnerships Not-For-Profit）模式：该模式是对PPP 模式的延伸和发展。它是传统PPP 模式与非营利组织的结合，是对原有模式的补充。

（4）非标准式PPP模式：自2015年我国政府提倡引入社会资本进入公共文化领域，公共图书馆紧跟国家政策，开展了一系列图书馆+社会资本的实践探索，虽然这些实践并非标准意义的PPP 模式，但图书馆学界也从PPP 模式的角度进行了学术上的研究和总结。本文为了全面充分反映公共图书馆PPP 模式的整体情况，特将这种模式界定为非标准式PPP模式。

3 PPP 在国外公共图书馆中应用的典型案例分析

纵观公共图书馆的发展，离不开私人部门的参与和支持，公私合作一直存在公共图书馆的各个方面，比如慈善基金捐建公共图书馆、个人参与公共书馆志愿服务等。只是在当时，公私合作还没有提上政府议程。20世纪80年代，新公共管理主义盛行，部分发达国家遭遇财政危机，发达国家正式将PPP 模式作为一项公共政策，从此，PPP 模式正式进入公共图书馆领域。

3.1 国外公共图书馆建设的PPP 衍生模式：卡耐基慈善图书馆项目

在美国图书馆界，慈善基金对图书馆的发展起着至关重要的作用，其中最令人瞩目的是卡耐基图书馆。美国钢铁大王安德鲁·卡耐基对图书馆有着特殊情结，非常重视图书馆的影响力,他在1883年至1929年间，通过卡内基慈善基金共花费5 616万美元向全美和其他国家捐建了2 509个图书馆建筑，这其中有大量的公共图书馆建筑和大学图书馆建筑，在当时，全美的图书馆有一半都是由他捐建的。卡耐基捐款兴建图书馆对美国图书馆事业的发展起到了决定性的作用［10］。

在捐建公共图书馆时，他要求所有公共图书馆要依照“卡耐基公式”建设，卡耐基公式中最关键的3 个条件是：一申请捐助的地区政府必须无偿提供土地用于修建图书馆；二当地政府要承诺承担图书馆员工工资并维护好图书馆，保证今后每年拿出相当于他捐助数额10%的拨款用于图书馆；三为所有人提供免费服务。该公式要求接受捐赠的政府承担维护和运营的财政义务，从财政制度上保证了美国公共图书馆的可持续运作［10］。经过不断的发展，美国慈善基金会以及受资助的公共图书馆，相互间都形成了一套成熟的运作机制与资助程序，如与政府合作关系的建立、适当的合作伙伴的选择，以及对双方责任义务的约定等，为美国PPNP（Public Private Partnerships Not-For-Profit）模式打下了坚实基础。

3.2 国外公共图书馆运营的外包模式：LSSI（图书馆系统与服务公司）

在20世纪70年代，国外公共图书馆开始利用外包模式，随后，美、英、日公共图书馆的外包模式不断发展。特别是美国，产生了规模较大、模式成熟的图书馆外包公司LSSI（Library Systems&Services），它被称为美国第三大图书馆系统。截至2020年，该公司整体外包运营了80多家图书馆［11］。LSSI 的发展壮大伴随着当地政府的财政危机，例如,2017 年4 月，美国俄勒冈州杰克逊县因为预算的大减，关闭该县的公共图书馆系统含15个图书馆分馆长达6 个月，这也是美国历史上关闭图书馆最多的一次，为了解决图书馆的危机，当地政府于当年10月与LSSI签订了长达5年的PPP合作协议，政府将整个公共图书馆系统以外包的方式交由该公司管理，据当时估算，能在5年内节省大约2 700万美元［12］。

不过美国社会对它的褒贬不一。纽约时报曾报道它带来的负面效应，如民众担心企业的唯利是图会影响公共图书馆的公共性，也有人认为由企业运营公共图书馆会对社区氛围产生负面影响［13］。创始人Pezzanite先生反驳认为原图书馆员工是最反对外包的主要人群，而不是普通读者，一方面是图书馆员工需要改变并学习新的工作方式，另一方面改变了图书馆员工原来的养老金模式；而使用过该公司的图书馆服务的读者认为LSSI确实提升了图书馆的效率，降低了预算，并且开展了很多优质的服务项目；美国学者对LSSI 的外包管理进行研究，也得出了总体肯定的结论［14］。

4 PPP在我国公共图书馆中的应用探索

4.1 我国公共图书馆PPP应用实践

近几年来，全国各地公共图书馆积极引进社会资本参与公共文化服务建设，进行了公共图书馆PPP模式的实践探索。不仅有公共图书馆的新馆建设，如丽水市图书馆、清远市图书馆、各地文化中心（包括公共图书馆）；还有公共图书馆服务PPP模式的创新即非标准化PPP模式的应用，如江阴市创建“三味书咖”城市阅读联盟、深圳福田区创建的“社区图书馆激活计划”、上海虹口区的“菜场书屋”、张家港市的“图书馆驿站”等，在这些案例中，丽水市图书馆新馆建设项目和江阴市图书馆“三味书咖”项目非常具有代表性。

4.1.1 我国公共图书馆建设的BOT 模式：丽水市图书馆新馆

为满足丽水市民的基本文化需求，完善城市公共文化服务功能，优化丽水市图书馆服务网络体系，丽水市政府决定实施丽水市图书馆新馆建设项目，并采取PPP 模式选择合适的社会资本来负责项目的投资、建设及运营。2017年，通过公开招投标，与中天建设集团有限公司签订丽水市图书馆新馆建设PPP 项目合同，按照合同协议，该PPP项目采取BOT模式建设，整个合作期是15年，其中两年是建设期，另外13年是运营期。由中天负责在两年内完成新馆建设并且承担所有的建设资金即30 360万元，新馆建成后，由中天本项目公司负责图书馆日常的运营维护工作，主要包括图书馆建筑及设备养护维修、物业管理、公共停车场经营管理、绿化养护及为来馆人员提供配套服务等，政府每年为此支付其3 231 万元，按照物有所值测算，中天公司的收益率为5.36%。到期后，中天将图书馆全部无偿移交给政府。为了确保项目始终处于最佳运营状态，在运营期内，政府会考虑利率的变动等因素，设置财政补贴调整机制，对公司给予适当补贴；而且政府专门制定了图书馆运营评估指标，组织专家或第三方机构对中天的运营、管理、安全及服务等各方面情况进行定期评估，并将评估结果向社会公示，接受公众监督，确保长期运营质量［15］。

4.1.2 我国公共图书馆运营的非标准式PPP模式：江阴市图书馆“三味书咖”

2014 年下半年以来，江阴市图书馆在全国首创“公共图书馆+咖啡馆”的合作模式，推出“三味书咖”城市阅读联盟，纳入全市总分馆“一卡通”体系，为广大市民提供免费的公共图书馆服务。项目采用非标准式PPP模式，利用咖啡馆、茶楼等社会资本的自身资源参与进行分馆建设。咖啡馆、茶楼等社会服务机构提供场地、必备的借阅设备以及日常服务人员，江阴市图书馆提供图书资源并定期流转，形成一个城市阅读合作联盟。江阴市图书馆对合作联盟的阅读服务工作进行统一管理，并委托第三方进行年度社会服务效益评估。江阴市政府则根据社会效益评估结果确定扶持补助。2014年有5家三味书咖成立，2016年新增一家花店加入，后续又有4家咖啡店和社区加入，截至目前，共建成10 家三味书咖，均取得了较好成效［16］。江阴市图书馆的“三味书咖”引入社会资本建立了多家联盟分馆，在合作的过程中，图书馆提供了图书资源等少量资源，合作方提供了场地、设备和人员并且承担了运营费用，这使得公共图书馆可以在尽可能减轻财政负担的前提下建立更多的分馆，从而服务更多的读者。

4.2 国内外公共图书馆PPP模式应用比较

以上案例是有关PPP模式在公共图书馆应用中较具代表性4个案例，本文从PPP模式的合作主体、合作内容、合作关系的角度对比分析上述案例，总结国内外PPP模式的异同点。

4.2.1 合作主体

通过分析国外公共图书馆的PPP 案例，可以发现，国外PPP 模式的合作主体主要是政府、企业、慈善组织等，其中慈善组织在美国公共图书馆的发展中起到了非常重要的作用，例如，案例中的卡耐基图书馆，以及后来比尔·盖茨-梅琳达慈善基金对公共图书馆设备改造和信息化建设的捐助。而且在美国公共图书馆的日常服务中，有大量的民众及企业对图书馆捐款或参加到图书馆的志愿服务中，可见美国公共图书馆的方方面面都离不开非营利组织的参与。在我国公共图书馆PPP模式里，政府、事业单位、企业是PPP模式的主体，慈善组织和志愿组织参与公共图书馆的建设的规模和热情是远远落后美国。两国间有这样的区别主要基于这两点，一是两国制度不同，我国公共图书馆基本依靠政府的投入和支持，不够重视非营利组织的作用；二是社会慈善氛围不够成熟，各类慈善组织和民众对于图书馆方面的慈善兴趣不大。

4.2.2 合作内容

公共图书馆PPP模式的合作内容涵盖了图书馆新馆建造、图书馆基础服务、图书馆核心服务和图书馆管理等，中美的PPP 模式都在这些上有所建树。只是，美国企业可以完全运营图书馆、制定发展规划等，政府仅仅是监管者；而中国企业绝大部分都是运营图书馆的部分基础业务，不负责图书馆的顶层管理和规划设计等关键工作，目前只有极少的公共图书馆分馆被完全外包。在美国，虽然企业运营图书馆显著提升了效率和服务水平，但是有许多民众担心图书馆的公共性会受到企业的破坏，即使目前企业运营效果良好，但考虑到图书馆的长远发展，如何保障企业一直提供优质高效的服务，而不是追求超额利润，也是值得深思的问题。在我国，事业单位作为公共图书馆服务的主要提供者，引入PPP模式，让企业加入到部分图书馆的管理和服务中来，是逐渐如美国那样，将合作内容扩大到公共图书馆所有范围，让企业完全运营图书馆；还是对合作内容有所保留，让事业单位继续拥有图书馆的管理权和规划权呢？这是一个值得深入探究的问题。

4.2.3 合作关系

PPP 模式的开展依赖公私之间的平等、友好、互惠互利的合作关系。这样的关系要靠社会的契约精神和完善的法律法规及PPP合同等支持。在西方国家，社会和个人普遍重视契约自由精神，并且有较健全的法律法规的保障，因此能使PPP 的合作关系运行良好，民众能持续地获得公共图书馆优质服务，企业也能在PPP 模式中获得稳定长远的合理回报，如案例中的LSSI。我国公共图书馆PPP 模式起步较晚，虽有各种宏观政策指导意见出台，但没有制定有关公共图书馆PPP 模式的行业细则。同时我国政府是“大政府”，在PPP 模式中，当涉及政府支付资金给企业时，政企地位的平等性很难得到保障，寻租和毁约现象时有发生；而当政府不用支付资金给企业时，该模式长期性和稳定性又难以得到保障。参考江阴市图书馆“三味书咖”PPP模式，通过百度搜索、大众点评及查询无锡市图书馆官网和公众号，发现2014 年成立的5家三味书咖分馆目前只有丰硕分馆还在营运，其他馆已经销声匿迹了，究其原因，在三味书咖式的合作中，图书馆和企业各自提供自己的资源，签订平等合作的协议，但是，因为财政不需要支付费用，当企业主营业务（卖咖啡、卖花）无法带来利润时，企业只能倒闭，两者的合作也就无法继续下去。

5 我国公共图书馆PPP模式应用的建议

5.1 构建多元主体的公共图书馆PPP模式

现阶段我国经济增长放慢，财政压力不断加大，而民众对公共图书馆服务的需求不断增长，两者的矛盾是现阶段公共图书馆的主要矛盾。为了缓解矛盾，改变以往以政府为主体的发展模式，构建多元主体（政府、事业单位、企业、非营利组织）的PPP 模式是解决当前矛盾的一条全新路径。PPP模式中企业这一主体的加入能带来先进的技术和管理手段，提升公共图书馆服务效率和服务水平，还能缓解政府财政短期压力。例如，BOT模式虽然能缓解财政短期压力，不过未来政府每年需要向企业支付合同资金，依然无法减轻政府长期的财政压力；而非营利组织这一主体的加入，如各类慈善基金捐款能切实减轻政府资金压力，志愿者组织的加入能弥补图书馆人员缺口，进而从根本上减轻政府财政压力，还能培育良好的社会慈善氛围。基于以上考虑，构建多元主体的公共图书馆PPP 模式是具有现实价值的，在减轻政府负担的基础上，有效结合多个主体的特点，可优势互补，实现共赢，促进公共图书馆的长远发展。

5.2 合理界定公共图书馆PPP模式的合作范围

在公共图书馆PPP 模式合作范围的界定上，政府需要慎重对待。虽然西方发达国家有大量公共产品和服务被完全外包给企业，但考虑到我国公共图书馆事业单位管理体制的现状，目前将部分图书馆业务外包给企业是较为平衡的方式，若将公共图书馆全部外包交由企业运营，将遇到许多问题，这不利于公共图书馆PPP 模式顺利发展。不过，新建的基层图书馆没有人员包袱，可以作为试点，由企业完全运营图书馆，一方面可检验该PPP 模式能否在实践中应用并长期存在；另一方面可以比较由不同主体运营的基层图书馆的效率和效能，为政府制定下一步公共图书馆的发展政策提供实践经验。

5.3 建立公共图书馆PPP模式的长期保障机制

PPP 模式涉及到公共图书馆建设、营运等全过程，包括了资金获取、新馆建设、图书馆运营等方方面面，参与主体也很多，在实践中，各个主体面临较大风险，为了保障PPP模式健康发展，财政部、发展改革委员会等各部委已经出台了一系列政策。遗憾的是，截至2020年4月，我国还没有制定有关PPP 模式的法律法规。与市政工程、交通运输等领域相比，公共图书馆PPP 模式还处于起步阶段，发展时间较短，很多方面还在摸索中，更需要政府、文化主管部门、公共图书馆行业携手保障公共图书馆PPP模式的长期有序发展。政府应在已制定的PPP 政策基础上，完善PPP 相关法律法规，加快《PPP管理条例》的制定步伐，推出税收等优惠政策，吸引更多企业关注这一领域；文化主管部门目前制定的政策比较宏观笼统，还需要进一步制定文化领域的具体指导细则，明确各个主体的合作内容、合作关系；公共图书馆行业也要及时总结本行业的经验，为公共图书馆、企业、非营利组织提供指导。