新型城镇化进程中基础教育发展：挑战及其突破

■天津市教育科学研究院 肖庆顺

城镇化是指非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的历史过程，是一个国家现代化的重要标志。新型城镇化更加突出以人为本，关注城镇化进程中的人的发展。党的十八大以来，中央把推进城镇化建设作为实现现代化的发展战略，城镇化呈现加速发展的态势，城镇化建设中的教育问题受到社会的普遍关注和高度期盼。基础教育在教育中具有基础性和先导性的作用，既受到城镇化的影响，又影响着城镇化的发展。

一、新型城镇化进程中基础教育发展的现状

（一）随迁子女平等享有受教育权利得到保障

在新型城镇化进程中，大量的农村劳动力进入城镇，很多人的子女作为随迁子女也来到城镇，他们的就学问题是城镇和每一个随迁家庭需要直接面对的问题。受教育权是基本权利，为了保障农民工随迁子女的平等受教育权，教育部实行了“两为主”“两纳入”的政策，即随迁子女入学以流入地政府为主，以公办学校为主；同时将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女纳入财政保障范围。同时还推动各地建立健全农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。这些政策取得了明显的效果，根据2019年全国教育事业发展统计公报，2019 年义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1426.96万人，在小学就读1042.03万人，初中就读384.93 万人。全国城镇（包括特大、超大城市）普遍向进城务工人员随迁子女开放中等职业教育。

（二）不断统筹优化教育资源，提升城市公共教育服务水平

由新型城镇化发展带来的随迁子女学龄人口增加，常住人口出生高峰期以及人才政策带来的城镇特别是中心城区义务教育阶段学龄人口急剧增长，导致了城镇教育资源的严重不足，大规模学校、大班额在一些地区还比较普遍，城镇学校建设的速度滞后于学生的增长速度。在这些新增学生中，随迁子女占了很大的比重。学校之间的教育教学质量存在一定的差异，人们接受优质教育的愿望比较迫切，已经不再满足于有学上，而是努力上好学。为了破解这种优质教育资源的供需矛盾，各地统筹教育资源，增加教育资源配置，满足生源增长带来的教育资源需求，提升城市公共教育服务水平。主要措施有：建立义务教育动态调控机制，建立了规划、国土、建设、财政等多部门在教育部门集中办公、联动推进的机制，加强区域教育布局规划研究；深化办学体制改革，在办好公办教育的同时，更多地发挥社会力量的作用，形成公办教育与民办教育相互促进、共同发展的格局；大力发挥优质教育资源的引领辐射作用，通过集团化办学、学区制化解教育资源的不均衡等。

（三）优先发展农村教育，推动城乡教育一体化

在新型城镇化中的基础教育发展中，我国采取了以农村教育为重点，以城带乡，城乡一体化发展的政策，积极推动城乡教育一体化发展。

1.教育资源向农村地区倾斜。结合乡村振兴战略，将发展农村教育融入乡村振兴战略，在实施乡村振兴战略中优先发展农村教育特别是义务教育。

2.推进城乡义务教育发展“四个统一、一个全覆盖”。即城乡学校在学校建设标准、教师编制标准、生均公用经费基准定额标准、基本装备配置标准上实行统一；“两免一补”政策城乡全覆盖，农村学校的办学条件和质量明显提升，促进了教育城乡一体化发展。

3.加强农村中小学小规模学校和寄宿制学校建设。在新型城镇化中，建设好农村学校，使得农民工孩子在当地就能接受公平有质量的教育，既能缓解城镇学校的压力，又能提升农村教育的质量，有助于乡村振兴战略的实施。在农村学校中，还存在大量的乡村小规模学校和寄宿制学校建设，它们是一个乡村的文化象征，对农村发展具有重要意义。我国在农村学校建设中特别重视这两类学校建设，对乡村小规模学校按100人拨付公用经费和对乡镇寄宿制学校按寄宿生年生均200 元标准增加公用经费，采取多种措施提升教育质量。天津市更是以200元标准拨付公用经费。

4.加强乡村教师队伍建设。高素质的教师队伍是教育发展的根本保障，发展乡村教育，需要特别重视乡村教师队伍建设：一是积极补充教师，增加教师数量，扩大教师的规模。2020 年全国各地共招聘特岗教师10.5 万人，分布在1 万多所农村学校。二是注重教师的学历提升。2006—2019 年，全国乡村小学教师本科及以上学历占比从5%提高到49%。三是注重提升教师待遇。根据农村教育的特点，增加相应的津补贴，努力形成“越往基层、越是艰苦，待遇越高”的局面。

（四）关爱保护留守儿童

在新型城镇化进程中，留守儿童是弱势群体，更加需要关心关爱。根据《中国农村教育发展报告2019》，2017 年全国农村留守儿童数量为1550.56 万人，比2016 年减少175.73 万人，减幅为10.18%。其中，小学有1064.48 万人，占小学在校生总数的10.55%，初中有486.08 万人，占初中在校生总数的10.94%。我国通过健全家庭、政府、学校职责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系，做好农村留守儿童的教育。

二、新型城镇化进程中基础教育发展面临的挑战

（一）城镇学生快速增长，农村学生急剧减少

在新型城镇化进程中，城镇的学生快速增长，而农村的学生则急剧减少，在全国各地形成了城镇学校挤、乡村学校空的现象。根据教育部2019年教育统计数据，2019年全国普通高中在校生城区占48.78%，镇区占47.79%，乡村只占3.43%；全国初中在校生城区占37.43%，镇区占49.10%，乡村只占13.47%；全国小学在校生城区占37.53%，镇区占38.25%，乡村只占24.22%。城市学生越来越多，农村学生越来越少。

（二）城镇学校教育承载力不足，优质教育资源供给不足

伴随生源增长带来的是城镇教育资源的严重不足，优质教育资源更加稀缺，一些学校的规模过大，在一些城市甚至一所学校五六千人，大班额现象比较突出。大班额主要有两种情况：一是就全国而言，大班额现象还未得到完全化解，与实现国家标准班额目标相比还有很长的路要走。二是一些省市在推进教育均衡优质发展过程中，有效地消除了大班额现象。但随着学龄人口高峰期的到来、进城随迁子女的增加等因素，保持规定班额不被突破，仍面临着压力，需要积极应对。

（三）教师队伍存在结构性不合理

城镇化进程中基础教育教师队伍结构性问题体现在四个方面：一是学科结构性缺编。特别是在城区，结构性失衡现象更为严重，科学、音乐、体育、美术、综合实践活动等学科教师缺口较大，数量不足。二是年龄结构。青年教师比重还有很大提升空间。2019 年全国45 岁以下专任教师中，普通高中占70.18%，城区最低（68.69%），乡村比例最高（78.20%）；初中66.49%，镇区比例最低（65.84%），乡村比例最高（69.72%）；小学71.14%，城区比例最高（74.42%），乡村比例最低（67.44%）。三是职称结构。2019年全国幼儿园专任教师（含园长）具有高级职称的仅占1.40%。四是学历结构。2019 年全国幼儿园专任教师（含园长）本科及其以上学历占25.75%，乡村教师仅占17.61%。在职称结构和学历结构上，中小学教师基本符合要求，幼儿园教师还有很大提升空间。

（四）随迁子女和留守儿童受教育不足

我国在随迁子女和留守儿童这两个群体教育上采取了很多有效的措施，但由于问题的复杂性和持续性，这两个群体在接受教育上还存在很大的差距。随着城镇居住证制度的实施和一些中小城市户籍制度的放开，随迁子女和留守儿童的数量出现逐步下降的态势，但这两个群体的绝对数量还是比较大，2019年全国随迁子女在校生普通高中为1473342人，初中随迁子女为5376945人，进城务工人员随迁子女在校生3849321人，农村留守儿童在校生4590033人。小学随迁子女为14476297 人，进城务工人员随迁子女在校生10420286人，农村留守儿童在校生9254092人。

随迁子女的父母由于工作负担较重，往往对子女监管不当或疏于管理，很多学生在品德教育和良好行为习惯培养不够，出现一些成长中的问题；农村留守儿童由于对其进行照顾的多是老人或者未成年的哥哥姐姐等，缺乏良好的教育，缺乏关爱保护，成为弱势群体。这并不是否定教育政策实施的效果，而是这些问题非常复杂，虽然有所缓解，但彻底解决需要一个比较长的过程。

（五）城乡基础教育一体化发展体制机制尚需完善

在推进城乡基础教育一体化建设中，体制机制建设是重要而关键的环节。党的十九届四中全会把体制机制建设作为重要议题。基础教育中的体制机制建设的重点包括：城镇新建小区配套建设幼儿园、学校制度，随迁子女入学待遇同城化机制，城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，农村教师队伍素质提升机制，优质教育资源城乡共享机制等。

三、新型城镇化进程中基础教育发展的突破之道

（一）建立城乡教育一体化体制，缩小城乡教育差距

在新型城镇化进程中，基础教育需要在体制机制上不断创新。从义务教育发展来看，2019年10月教育部正式启动县域教育优质均衡评估认定，从全国来看我国在2020 年将基本实现县域内义务教育基本均衡，逐步实现基本均衡到优质均衡，因此需要推动建立城乡教育融合发展体制机制，实现城乡教育一体化发展，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。具体来说，在城镇要加强顶层设计，根据学龄人口变化，做好教育发展规划，优化城镇内部的学校空间布局，增加教育用地，逐步化解大规模学校、大班额。在农村要积极融入乡村振兴战略，强化政府责任，合理配置教育资源，重点向农村地区倾斜，完善农村留守儿童关爱保护体系。

（二）加强教师队伍建设，提升教师队伍素质

基础教育要实现城乡一体化发展，需要加强教师队伍建设作为保障。一是完善教师补充机制，根据学科教学需求补充教师，特别是乡村教师。二是推动城乡教师交流轮岗，扩大优质教师资源的辐射引领。三是提升教师的职称结构。适当增加高级职称教师的比例，建立教师淘汰机制。四是加强教师培训，提升教师的专业素质，特别是育人能力。在培训中要以教师的需求为中心，科学设置培训课程的内容、培训形式，特别是参与式培训，以真正发挥培训的作用。

（三）通过实施集团化办学、学区制管理等，缩小区域、校际教育差距

我国基础教育存在区域差距、校际差距是客观存在的事实，推进城乡教育一体化要通过有效的体制机制创新，实现不同区域、不同层次的学校共同发展。主要包括：一是委托管理。现有学校所有权不变，将薄弱学校管理权委托给优质学校，将先进的办学理念、教学方法、优质的教学资源等引进到薄弱学校。二是集团化办学。通过成立办学集团，优化组合，均等配置教育经费、设施设备、师资队伍等义务教育公共服务资源，促进义务教育均衡发展。三是学区制管理。统筹学区内义务教育学校，实现学区设施设备资源、优秀教师资源、课程资源及管理信息技术支撑等优质教育资源的共享，实现学区内优质教育的普惠均衡、多元互动、资源共享、合作共赢。

（四）提升农村学校的办学品质

教育质量的提升最终要体现在学校发展和学生的发展上，办学需要以学校为中心，教育教学以学生为中心，办好一所学校，教好每一个学生。特别是在农村要通过学校文化的系统设计，以学校文化引领学校的发展，提升办学品质。一是要凝练办学特色，提升学校吸引力。每一所学校合理利用自己的特点就能形成特色，学校需要总结凝练，没有特色往往趋于平庸。二是要形成特色的学校文化，形成独特的办学理念，充分结合学校所在的区域和特点，结合区域文化特色，形成特色的学校文化，在学校文化指导下形成办学理念。三是要注重内涵建设，构建全面发展的育人体系。学校要加强课程建设，结合学校实际，高标准实施好国家课程，开发特色校本课程，努力形成课程体系，并通过教学、管理、活动等多方面促进学生德智体美劳全面发展。

（五）建设智慧学校，以信息化推动新型城镇化学校建设

随着以“互联网+”、人工智能、大数据为主要标志的现代信息技术快速发展，信息化成为缩小区域差距、校际差距和城乡差距的重要手段。区域发展基础教育要充分利用现代信息技术，完善三通两平台，积极发展“互联网+教育”，推进乡村学校信息化基础设施建设，促进信息技术与教育教学深度融合，以优质教育资源引领学校发展，缩小教育的区域差距、校际差距。每一所学校也要积极面对信息技术的挑战，建设智慧学校，充分发挥信息技术在教育教学中的引领和支撑作用，深化教与学方式的改革，强化线上教学和线下教学的结合，开发适合学生个性发展的课程，缩小学生群体之间的发展差距，促进学校办学品质的提升和学生全面有个性的发展。