吉林省财政支出对产业结构升级的影响

李晓英,李 蕾

(吉林省财政科学研究所，吉林 长春130021)

近年来，相对于全国其他地区，东北经济增速明显下滑，吉林省的整体经济情况也是如此。 2014年吉林省GDP增长6.5%，从此进入中低速增长时期，之后连续下降至2018年的4.5%，经济增速和总量排名均居全国后位，2018年在全国31个省区中排第24位。“经济不景气”的背后，产业结构僵化、新旧产业无法顺利接续等深层次的矛盾和问题开始浮现，其中一个重要原因就是产业结构优化升级问题长期得不到合理解决。为此，吉林省陆续出台了《吉林省战略性新兴产业“十三五”发展规划》、《吉林省产业投资引导基金管理办法》、《“一主、六双”产业空间布局规划配套政策》等政策措施。但对于急需实现资源有效配置、促进经济可持续发展的吉林省来说，其产业结构与国内发达地区之间仍存在不小的差距，具体表现在产业结构不合理、产业高度化水平低下、区域间产业结构趋同现象严重等方面。

产业结构优化升级是经济持续增长的核心要素，是经济高水平发展的灵魂和支柱，是一个动态发展的过程。在市场经济条件下，市场可有效发挥其在各产业之间对各种资源合理配置的作用，但市场机制容易出现市场失灵问题。因此，政府更要积极发挥财政政策的调节作用，在市场调节的基础上合理使用财政支出、税收、财政补贴等政策手段，弥补市场机制的缺陷，促进产业结构优化升级。吉林省是一个财政小省，财政收入仅为广东的1/10、江苏的1/7、上海的1/6。2018年财政依存度(财政收入占GDP比重)仅为8.2%，远低于全国20.9%的平均水平，说明吉林省地方可用财力不够充足。因此，如何合理使用财政资金，抓住创新驱动发展机遇，加快产业结构升级换代，努力形成具有持续竞争力和支撑力的产业体系，对于未来吉林省优化产业结构和实现经济的高质量发展具有重要意义。

一、吉林省产业结构总体状况

1.产业结构呈现“三二一”的变化趋势。如图1所示，近年来，吉林省第一产业比重出现明显下降，由2007年的14.8%减少为2018年的7.7%，对国民经济的贡献程度在逐渐削弱；第二产业的地位长期较为稳固，但随着2014年“新东北”现象的出现，由于吉林省产业结构未跟上国家的调整步伐，第二产业呈现萎缩之势，占比低于50%；第三产业对吉林省经济的贡献率稳步提升，到2018年首次超越第二产业近9个百分点，成为国民经济的主导产业。总体来看，二三产业的差距在变小，产业结构由过去的“二三一”逐步呈现“三二一”的变化趋势，反映出吉林省产业结构在整体上趋于优化。

2.第一产业优势不显著。吉林省是全国著名的农业大省，是“黑土地之乡”，现有耕地面积553.78万公顷，约占全省土地面积的1/3；盛产玉米、水稻、大豆、油料、杂粮等优质农产品，具有发展高效农业、绿色农业的有利条件[1]；农业生产条件得天独厚，地处东北黄金玉米带，气候、土壤等条件非常适宜玉米生长，玉米品质上乘；粮食产量连续6年突破700亿斤，2018年达到726.6亿斤，稳居全国第四位。但由于第一产业总体产业化程度和科技化水平较低，吉林农业大省大而不强，地位尴尬。表现在不仅第一产业产值占比持续下降，而且第一产业产值在全国的份额也逐年减少，由2007年的2.82%降低到2018年的2.18%，约占全国农业总产值的1/56(见图1)。

图1 吉林省2007～2018年三次产业比重及一产的全国占比

表1 2017年吉林省规模以上企业的行业区位商

资料来源 ：由2018年《中国统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》计算。

注 ：区位商负值是由于该行业2017年规模以上企业利润负增长所致。

3.传统支柱产业不强。吉林省是我国重要的老工业基地，传统的加工制造业体系较发达，汽车、石化、农产品加工为三大传统支柱产业，装备制造、光电子信息、医药、冶金建材、轻工纺织也具有自身优势特色[2]，第二产业具有良好的发展基础。从工业内部来看，41个行业中仅有10个行业的区位商(判断优势行业的指标，区位商在1之上为优势产业，在1之下为劣势产业)在1之上(见表1)。汽车制造业、医药制造业等是吉林省传统的优势产业。在这些优势产业里，除了汽车制造业区位商为6.24，医药制造业区位商为2.92，两个产业优势遥遥领先外，其他优势产业，如运输设备制造业、农副产品加工业等表现并不突出，区位商分别为2.41和1.72。由于当年行业利润出现了负增长，石油和天然气开采业的区位商为-39.18。而计算机、通信和其他电子设备制造业、化学纤维制造业等高端制造业在吉林省属于弱势行业，区位商分别为0.08和0.01，未来发展面临较大困难。

4.新兴服务业发展势头不足。目前吉林省服务业虽然超越第二产业而成为第一大产业，但新兴服务业发展势头仍显不足。为了统计资料的连续性和可比性，这里采用2014～2017年第三产业内部比重进行对比。如表2所示，吉林省第三产业仍以批发零售业等传统第三产业为主，占比约为 1/5；金融业呈微弱上升之势，但尚未形成主导产业，占比仅为10%左右；科技含量较高的新兴服务业发展势头不足，如信息服务业、科学研究和技术服务业比重较低，不到10%。新兴服务业对第三产业内部优化的支撑作用有限，很难在短期发展成为吉林省的优势产业。

表2 2014～2017年吉林省第三产业内部比重(%)

资料来源 ：由2015～2018年《吉林省统计年鉴》计算。

注 ：表中划横线的为未能获取的数据。

二、吉林省产业发展存在的问题

1.三次产业内部结构不合理。长期以来，吉林省产业发展模式尚未得到根本转变。第一产业内部结构性矛盾突出，表现为传统农业比重过大，农业产业化和市场化程度不高，抵御市场风险能力弱，对农产品资源的综合利用率低下，农业科技化水平不高，农业总体经济效益有待提高。第二产业的规模化程度和技术含量不高，多为粗放经营，市场竞争力不强，产品附加值较低。第三产业结构层次低，质量不高，多为传统服务业，无法满足第一、二产业的发展需求，而新兴服务业也面临着行业垄断、资源限制等问题。

2.创新能力不足。创新是产业结构转型优化的源泉。技术创新能够提高社会生产率，促进绿色生产力发展。吉林省是人力资源大省，但创新能力较弱，产业研发活动投入较少，对落后产能的升级和新兴高端产业的培育都不能形成有效的促进作用。由于经济发展的相对滞后，无论是企业还是科研机构，在进行技术创新活动中所投入的资金均不足，无法进行高水平的技术开发，不能对经济发展带来足够的促进作用。据统计，2017年吉林省R&D经费投入强度为0.86%，远低于同期2.13%的全国水平，居于全国中下游。而在东北三省中吉林也是垫底水平，辽宁、黑龙江省的R&D经费投入强度分别为1.56%、0.92%。

3.环保压力大。生态环保仍是吉林老工业基地发展的重要短板。由于发展意愿迫切，在落后产能方面把关不严，落后产能未能按期淘汰，导致环保任务艰巨。据2017年中央环境保护督察组反馈，吉林省55个生活垃圾处理场中有30个未进行无害化等级评定，垃圾无害化实际处理率不到60%，远低于国家80%的目标要求。结构性污染问题没有得到根本改变，污染物排放总量居高不下。饮用水水源地安全保障、地下水污染问题凸显，2014～2016年，吉林省辽河流域水污染持续加重，Ⅰ～Ⅲ类断面比例由22%下降到11%，劣Ⅴ类断面比例由11%上升到56%；2017年上半年，辽河流域9个国控断面中除辽河源断面外，均为劣Ⅴ类，水质持续恶化。

4.能耗过高。经济发展离不开对能源的消耗，经济增长与能源消耗的配比关系是衡量经济发展质量的重要指标。吉林省的重工业仍是发展根基，省内生产的大部分能源均用于工业建设，带来了高能耗、高污染问题。据统计，吉林省能源消耗结构中对环境污染较大的煤炭所占比重较大，接近70%，经济发展对煤炭的依赖程度较高。随着近几年环保攻坚战的开展，吉林省每年都在调整能源结构并制定能耗目标，万元GDP能耗虽呈下降趋势，但仍高于全国平均水平(见图2)。能源结构调整将导致部分高耗能和高污染企业生产难以为继。这类企业要么开展技术升级，要么调整发展战略。

图2 历年吉林省与全国万元GDP能耗(吨/万元)

资料来源 ：由2008～2018年《中国统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》计算。

注 ：能源消耗以万吨标准煤来衡量。

三、吉林省财政支出与产业结构关系实证分析

纵观国内外关于产业结构与经济増长关系的研究，尽管在理论和实证研究方面都开展得比较早，然而关于财政支出结构和产业结构变化的内在影响机制的研究则较少。研究文献多集中于国家层面对财政支出规模与三次产业之间的关系进行探讨，研究结论多认为必须依靠政府增加财政支出规模才能实现有效需求扩大、产业结构优化等。而对于哪些地方财政支出对产业结构促进作用较大的研究并不多。因此，本文首先构建一个产业结构优化指数，再采用因子分析方法，找出哪些财政支出投入对产业结构优化指数影响较大。通过实证研究，得出一个合理的财政投入方向来促进产业结构优化升级，体现“以政率财”的现代财政理念，从而为吉林省经济的高质量发展积蓄能量，保驾护航。

1.确立财政支出分类。财政支出分类是对政府支出资金进行归纳，以反映财政支出活动的性质、结构、规模和效益。由于我国在2006年进行了政府收支分类改革，2007年开始采用新的收支口径标准，支出口径发生了较大改变，因此，本文对2007～2017年吉林省财政支出加以分析。按照支出功能分类，依据其支出权重大小，选取一般公共服务支出、教育支出、社会保障和就业支出、节能环保支出、交通运输支出这五类财政支出作为研究对象。

2.构建产业结构优化指数。在测量产业结构合理化方面，参考以往学者们的研究成果，产业结构合理化程度与地区高劳动生产率的产业比例呈现正向关系。因此，这里构建产业结构优化指数，即三次产业比例数值乘以该产业劳动生产率，衡量产业结构优化程度。

根据以上公式计算出吉林省产业结构优化指数(见图3)。可以看出，2007～2012年期间产业结构优化指数是稳步上升的，此时产业结构趋于合理。2013年以后，随着“新东北”现象出现，由于新旧产业没有实质性的转型，产业结构优化指数徘徊不前，甚至有所下降，直接反映了吉林省这一时期的宏观经济形势也不容乐观，从前面的分析可以得到印证。

3.选取指标体系及拟合模型。结合评价指标设计原则和吉林省财政支出的实际情况，考虑到指标体系的可操作性和口径一致性，对于影响产业结构的因素较难量化，比如社会公共服务水平改善程度、高新技术产业产值等指标，因其无法用现有的指标去衡量或难以获取数据，故暂不列入本文的指标范围。由于产业结构调整具有惯性，因此，把上一年的产业结构优化指数C1也作为一项重要指标。为便于处理，所选取的指标均为无单位数或比重数，指标内容见表3。

图3 吉林省产业结构优化指数

表3 财政支出与产业结构升级的指标体系

为了初步判断指标之间是否存在多重共线性，做当期产业结构优化系数C与C1和X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7的矩阵散点图(见图4)。由图4看出，C与C1存在高度正相关，与X1负相关，与X5呈正相关。这与实际情况比较相符，由于产业结构优化具有一定的惯性，与上期的产业结构状况有很大的延续关系，呈正相关，而与一般公共服务支出成反比，因此，需压缩一般公共服务支出，将有限的财政资金用于促进产业结构升级上。产业结构优化与交通运输支出有较强的正相关，这样如果从增加交通运输财政支出的方式，进一步疏通基础设施，将有利于吉林省产业结构的优化升级。由矩阵散点图看出，各变量之间存在多重共线性，适合采用因子分析方法。

采用SPSS软件的因子分析法，计算C与C1、X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7的相关关系。从总方差解释来看，本文选取了8个自变量，但提取3个公因子就可以解释85.030%产业结构优化内容(见表4)，每个因子的解释程度较均匀，因子易于被解释。得到以下三个公因子 ：

F1=0.947C1-0.901X1-0.306X2-0.911X3+0.631X4+0.946X5-0.173X6+0.013X7

F2=0.008C1+0.330X1+0.829X2-0.245X3+0.514X4-0.127X5-0.761X6+0.037X7

F3=0.221C1-0.175X1+0.112X2+0.080X3-0.275X4-0.123X5-0.100X6+0.966X7

图4 财政支出与产业结构的矩阵散点图

表4 总方差解释

注 ：提取方法为主成分分析法。

按照系数的大小，公因子F1分别在C1、X1、X3、X4、X5数值较大，其中X1、X3、X4为负数；F2分别在X2、X6数值较大，其中X6为负数；F3在X7数值较大。所以，公因子F1可以解释为公共民生类投入，对产业结构优化指数的影响程度较大，为49.419%；F2可以解释为教育与固定资产投入，对产业结构优化指数的影响程度为21.460%；F3可以解释为工业企业科技研发投入，对产业结构优化指数的影响程度为14.151%。

4.结论分析。综上所述，吉林省产业结构优化系数与教育、R&D等科技类支出呈正相关，与交通运输支出也呈正相关，而与一般公共服务支出、社保支出、节能环保支出、固定资产投入呈负相关。因此，今后要进一步加大教育科技类支出，增强吉林省整体科技竞争力；增加交通运输类支出，改善吉林发展的硬件环境；同时，通过机构改革精简财政供养人口，压缩一般公共服务支出，把有限的财政资金用于促进经济发展和产业转型升级上；进一步拓宽融资渠道，减轻财政投入社保压力；制定财税优惠政策，灵活运用BOT、PPP工具，吸引社会民间资本更多地投入节能环保建设；摒弃粗放的经济增长方式，减少单纯依靠固定投资拉动的项目投入，增加产业项目的科技含量和附加值。

四、吉林省产业结构升级的财政对策

根据研究结论对财政政策和投入方向进行优化调整，使财政支出更好地满足产业结构调整的需要。

1.加快调整产业结构。根据李嘉图的比较优势理论，一个地区发展优势最大的产业才有竞争力。要充分利用吉林省农业资源优势，加快发展观光农业、有机农业、生态农业，加强无公害农产品、绿色食品、有机食品生产基地建设，全力打造吉林农业绿色品牌。[3]面对第二产业增速持续下滑的省情，要聚焦经济发展短板和薄弱环节，重点支持高新技术产业和高端制造业等实体经济发展，促进民营经济和中小企业发展，增强市场主体活力，提升经济创新力和竞争力。巩固发展汽车、石化、农产品加工等传统制造业，加快培育医药健康、装备制造、建筑、旅游等优势产业。涵养小卫星、无人机、生物医药、电子信息等新兴产业，大力发展服务业。同时，坚决化解过剩产能，按照能耗、环保、质量、安全等标准严格淘汰落后产能，杜绝低水平重复建设。

2.加大对科技研发的投入。发挥吉林省人才科技优势，为科技研发营造良好环境，从而为吉林省产业发展提供技术支撑。一是加大财政科技投入，落实各项优惠政策，着力支持核心技术攻关、基础研究、科技与社会深度融合，以及创新体系建设。把财政支出重点放在基础学科和高科技研发上，加强校企合作的扶持力度，为吉林省产业结构优化升级提供技术支持。二是发挥人才优势，全面深入落实国家各项科技研发优惠政策，放宽科研院所的行政、经费、奖励分配束缚，为科技人才提供更好的政策体制机制环境，促进科技成果转化为生产力。三是提高农村信息化、科技化水平，帮助农民利用网络平台销售优质农产品，搞活农村市场经济。

3.创新税收优惠措施。落实好国家和吉林省出台的减税降费政策，推动经济转型和产业升级。一是加大税收优惠力度。赋予省级政府优惠政策制定权限，更好地激发地区市场经济活力。二是落实最新税收优惠政策，让好的政策真正服务于吉林实体经济。营造良好的发展软环境，帮助符合条件的企业申请高新技术企业认证，确保相关税收优惠政策落地；对从事研发活动的企业实行财政奖励，提高企业自主创新的积极性[4]；鼓励企业采用节能环保新技术和设备，为其制订税收优惠政策，确保实体经济环保达标，真正为实体经济解除后顾之忧；落实《关于增值税小规模纳税人按50%幅度减征相关税费的通知》等相关政策，减轻小规模纳税人负担，搞活民营经济。

4.加强财政专项资金管理。发挥财政专项资金的最大效益，加大专项资金的绩效考核力度。一是调整财政专项资金投向，利用贴息、股权投资、基金投资等方式支持项目和产业建设，促进产业升级，培育卫星通信、网络教育、动漫设计等具有发展潜力的新支柱产业。二是完善专项资金综合管理机制。整合多头管理、分散的专项资金，提高财政资金使用效率。三是建立专项资金绩效评价机制，通过开展专项资金绩效评价，选择财政扶持项目，将专项资金用于经济社会发展的重点和焦点领域。