城乡融合视野下我国乡村振兴的挑战与路径

陈润羊

(1.兰州财经大学 甘肃经济发展数量分析研究中心，甘肃 兰州 730020；2.兰州财经大学 农林经济管理学院，甘肃 兰州 730020)

乡村振兴战略是党的十九大提出的应对新时代主要矛盾变化的重大战略安排，其实施的成效不仅事关农业农村现代化这个国家现代化的最大短板，也直接影响着国家富强民主文明美丽和谐总体目标的实现。乡村振兴战略的实施需要在科学理论的指导下，深入剖析中国城乡发展不平衡、乡村发展不充分的特征，从而在理性把握城乡经济发展规律的基础上，寻求振兴乡村的根本动力，而从城乡融合的空间视角出发，揭示新时代乡村振兴的基本路径，就成为应对我国主要矛盾变化的重大理论和现实问题。自党的“十九”大以来，乡村振兴的研究不断兴起，目前研究集中在乡村振兴的时代背景、重大意义、内涵解释、国际借鉴、风险规避、实施路径等方面，也已经形成了综合政策、理论和实践的研究成果[1]。现有的文献更多是政策诠释和宏观的理念探讨，规范的学理分析尚待深入开展，目前研究路径重点集中于两方面：从农业农村本体发掘乡村振兴的内在动力和机制，或从城市与乡村之间的关系上探索乡村振兴的外部激励或条件[2]，但将这二者结合起来的系统研究颇显不足。

然而，振兴乡村的基点尽管不能脱农离乡，但乡村振兴的根本出路却要跳出“就农谈农、就乡论乡”的思维桎梏，与国家的新型城镇化紧密结合起来，不融入城市化，不考虑城乡融合发展，广袤的中国乡村是很难振兴起来。因此，2018 年中央一号文件提出：建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。2019年中央一号文件又指出：坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒。从上述文件精神、政策走向等可以看出，必须要在城乡融合发展的大视域下去审视乡村振兴的问题。基于此，本文首先从城乡融合经济学依据的梳理着手，试图探寻从城乡分割走向城乡融合的理论依据并得出对于乡村振兴的启示；其次，从实证的角度，描述和分析中国城乡关系的基本特征，揭示中国城乡发展不平衡、乡村发展不充分的特征性事实，而这正是当前乡村振兴需要应对的重大挑战；其三，从我国“三农”的方位、城镇化与乡村振兴、国际比较与国外经验镜鉴 、高质量发展与振兴的有利条件等4个方面，探讨了乡村振兴实施中需要直面的4个关键问题；最后，基于城乡融合发展的视角，从重点领域、难点突破等可实施的角度，提出了中国乡村振兴的基本路径。

一、城乡融合的经济学解释

从研究问题的内在逻辑角度，已有理论主要涉及对工农关系和城乡关系的理解和认识，当然，二者往往也是相互交织的。

(一)以“工、农”为核心的二元经济论

刘易斯提出的“二元经济”理论在关于工农关系的解释上占据核心位置，并产生了深远的影响。与一般的古典经济学分析不同的是，他的“二元经济”理论是基于劳动力转移的角度，而“无限的人口供应”是其出发点，借此区分农、工两个部门[3]。后来托达罗加上了“城市部门”而变成了“三部门”的概念[4]。舒尔茨认为：农业是一个具有发展潜力的部门，要克服农业要素投资的低收益就要引入农业外部的要素[5]，由此说明要素流动、要素组合的重要性。

由于工业的效率高、发展的带动作用大，因此，二元经济理论在政策实践上主张工业优先发展的不平衡发展战略，而基于二元经济论对二战后的发展中国家的工业化道路产生了巨大的影响。刘易斯的二元经济论认为，落后国家的发展过程就是现代部门的不断扩大及落后部门的不断缩小，而相互分割的工农二元结构是可以通过劳动力从农业向非农部门的转移最终实现工农一体的一元结构。

(二)以“城、乡”空间为核心“核心—外围”城乡二元论

马克思和恩格斯较早研究了城乡关系。他们判断指出，分工导致城乡分离，并使要素向城市汇聚。不同于工农二元经济论主要是从产业角度提出的，城乡二元理论主要从空间或区域的角度分析的。城乡组成的区域二元结构由经济发展的空间差异所造成，主要理论解释有二：基于经济活动强度的差异和基于交易效率的差异。1950年代以来，先后形成了以区域经济不平衡发展为核心的一系列理论：佩鲁的增长极理论(1955)，缪尔达尔的循环累积因果论(1957)，赫希曼的极化、涓滴效应理论(1958)，威廉姆森的倒“U”字理论(1965)，弗里德曼的空间极化(1966)[6],克鲁格曼和藤田的中心-外围理论(Krugman，1991；Fujitaetal，1999)等理论[7]。

这些理论认为：经济活动的空间聚集可降低交易成本，而城市是经济活动的聚集区，集中的城市的交易效率也比分散的乡村高得多，致使城市成为支配区域经济活动的核心，而乡村成为受核心区支配的边缘区，因此，城市与乡村在生产力发展水平、商业化程度等方面出现差距。城乡二元结构是经济发展过程中的必然过程，根本原因在于城乡之间交易效率的差距。该理论揭示出区域经济空间的极化、聚集、联系和扩散过程，以及空间结构的基本形式。

(三)从城乡分割走向城乡融合的理论

有研究发现：中国的城市化滞后于工业化、城市内部形成“新二元社会”分割以及城乡差距等引发的不良后果，倒逼着城乡分割走向城乡融合[8]。因此，政府需要把过去长期形成的城市偏向政策转变为农村偏向，进而促进城乡要素流动以及公共资源的均衡配置[9]。

城乡是一个不可分割的有机体，人地关系地域系统学，城乡融合系统、乡村地域系统等都是理解城乡关系的基本理论依据[10]。城乡也是一个生命共同体，实施乡村振兴战略,旨在促进城乡共同繁荣和共同发展[11]。在推进城乡融合进程中,需要构建新型社会治理体系,实现城乡发展等值化[12]。

由于二元结构引发资源的空间错配、城乡差距扩大等许多问题，因此，便产生了城乡融合发展理论体系构建的需要，并以此来不断搭建城乡系统要素流动、城乡居民平等权利、城乡制度大体一致、城镇体系相对完整的理论体系。

二、乡村振兴面临的挑战

我国新时代主要矛盾已经转变为人民对美好生活的需要与发展不充分、发展不平衡的矛盾。而城乡发展不平衡、乡村发展不充分则是新时代乡村振兴战略提出的基本背景和现实依据，也是乡村振兴战略实施需要破解的重大难题和主要任务。

(一)城镇化快速发展，人口从乡村向城市不断集聚

1978年以来，我国总人口中，城镇人口的比重不断上升，乡村人口不断减少。常住人口的城镇化率从1978年的17.92%上升为2011年超过50%，从而进入城市社会，继而达到2018年的59.58%。与此同时，城乡就业人员比例也发生了巨大变化，城镇就业人员比例从1978年的23.69%上升为2014年超过50%，继而达到2017年的54.69%，乡村就业人员比例降为45.31%。由此说明，乡村人口转移和流动的趋势明显，而城市已经成为人口和就业的主要集聚区。按三次产业就业人口看，第一产业就业人口比重从1978年的70.53%，逐年下降的趋势明显，2003年开始稳定下降到50%以下，到2017年更是降低为27.0%[13]，二三产业的就业比重不断提升，已经成为我国创造就业的主要门类。

(二)城乡居民收入、支出不断提升，但生活水平差距大

改革开放以来，中国经济增长速度加快、质量提高。统计数据显示：我国人均GDP由1978年的385元增至2018年的64 666元，年均增长13.67%。1978年到2018年，城镇居民人均可支配收入从343元增至39 251元，年均增长12.58%；同期的农民人均可支配收入从134元增至14 617元，年均增长12.45%。尽管2010—2018年的连续9年，我国农民人均收入增长速度一直高于城镇居民人均收入增长速度，但从长时段的分析可见，1978年以来的农民人均可支配收入增长率均低于人均GDP增速和城镇居民人均可支配收入增速。1978—2018年，中国城乡收入绝对差距从210元扩大到24 634元，衡量相对差距的城乡收入比从2.57倍扩大到2.69倍，最高时的2009年甚至达到3.33倍[13]。发达国家城乡收入比一般在1.2到1.5，按照国家乡村振兴的规划目标，到2035年，全国城乡居民收入比才能达到现在长三角、珠三角发达县市2:1的水平[14]。由此说明，要完成我国城乡协调发展的任务还很艰巨。

1978—2018年，城市居民的恩格尔系数由57.5%下降至27.7%；农村居民的恩格尔系数由67.7%下降至30.1%；城乡恩格尔系数相差由10.2降低到2.4个百分点。2018年我国城乡居民人均消费支出比达2.13倍。由此可见，1978年以来，尽管农村居民的生活水平显著提高，但是，城乡差距依然较大。

(三)乡村基础设施和公共服务的区域差异明显

新时代的乡村振兴不但面临城乡差距巨大的矛盾，也需把握我国地域广阔、基础条件和外部环境千差万别的区域经济特征。

1.基础设施。根据第三次全国农业普查，2016 年末，全国有火车站、码头和高速公路出入口的乡镇分别只有8.6%、7.7%、21.5%，全国有38.1%的村村内主要道路没有路灯。但东部地区、中部地区、西部地区、东北地区安装了有线电视和通宽带互联网的村，各自百分比分别为94.7、82.9、65.5、95.7和97.1、92.7、77.3、96.5[15]。由此可见，我国在基础设施建设方面的区域差距较大。

2．基本公共服务。2016 年末，全国平均有67.7%的村没有幼儿园、托儿所，18.1%的村没有卫生室，45.1%的村没有执业(助理)医师。但东部、中部、西部、东北有公园及休闲健身广场的乡镇和有体育健身场所的村，各自百分比分别为83.2、73.9、59.4、84.0和72.2、55.5、46.0、62.8[15]。由此可见，在公共服务的某些方面的区域差距同样较大。

3．农民生活条件。2016年末，全国平均有99.5%的户拥有自己的住房，47.7%的住户使用经过净化处理的自来水，36.2%的住户使用水冲式卫生厕所，还有46.2%的住户家庭使用普通旱厕，甚至还有2%的家庭没有厕所。但东部、中部、西部、东北经过净化处理的自来水和水冲式卫生厕所的住户百分比，各自分别为62.3、43.9、38.2、36.1和54.2、29.2、29.7、4.1[15]。由此可见，在农民生活条件上，中西部、东北地区与东部地区也存在显著的区域差距。

(四)乡村问题突出

1.乡村留守人口的老弱化。大部分乡村青壮年外出打工，留在乡村的人口主要是老年人、妇女和儿童，而且乡村社会主体的文化程度普遍较低。据全国农业普查结果显示，2016年末，在全国3.14亿农业生产经营人员中，从年龄结构分析看，35岁及以下、36至54岁、55岁及以上的分别19.2%、47.3%、33.6%。从受教育程度的构成看，未上过学、小学、初中、高中或中专、大专及以上的比例分别为6.4%、37.0%、48.4%、7.1%、1.2%[14]。由此可见，乡村人口的流失和青壮年、高文化程度人口的缺失是乡村振兴面临的巨大挑战。

2.乡村的环境问题突出。当前，我国乡村环境问题突出，但乡村环境基础设施薄弱。作为世界上化肥、农药的使用大国，2017年，虽然我国的化肥、农药使用量已经开始零增长，但其利用率却比发达国家低15%～20%，农业绿色发展的任务依然艰巨。况且，2016年末，全国只有53.5%的村完成或部分完成改厕，还有26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到处理[15]。

乡村环境问题不同于城市和工业的点源污染，主要表现为面源污染，治理起来也更为复杂和困难[16]。突出的环境问题是乡村生态振兴的难点，因此需要引起必要重视。

3.乡村的贫困问题。按现行国家农村贫困标准(以2010年每人每年2 300元不变价为基准)测算，2018年末，全国仍有农村贫困人口1 660万人，贫困发生率1.7%[17]。按照规划，2020年全国要全面完成现行贫困标准“脱贫摘帽”的任务，但是，也要看到，我国的贫困标准偏低。2020年后，农村脱贫攻坚需要提前预判和应对已有成果的巩固和提高贫困标准后的问题。

总之，随着我国城镇化的加速推进，上述问题具有相互交织并产生集合影响，加之撤乡并村等行政机构的调整等综合作用下，致使我国乡、村组织数量减少。据全国农业普查结果显示，2016年与2006年相比，全国乡镇减少8.1%；村委会和涉农居委会减少6.4%；自然村减少3.8%[15]。

三、科学认识乡村振兴的几个关键问题

(一)我国农业、农民和农村的方位

我国第一产业增加值占GDP的比例，由1980年的30.2%下降到2017年的7.9%，但第一产业从业人员比例降速较慢，1978—2017年，从70.5%下降到 27.0%。由此反映出，我国农业部门劳动生产率相对较低，但未来农业劳动力的减少是基本趋势。1947年和1948年，美国农业增加值占GDP的比例分别为8.0%和8.4%；2000年以来，基本稳定在1%左右，2015年、2016年都为1%。2017年，我国农产品贸易逆差从2016年的385.8亿美元扩大到504亿美元。2017财年，美国农产品贸易顺差从2016财年的166亿美元上升到213亿美元[18]。由此说明，我国农业的劳动生产率低、农业的竞争力还不够强。如果仅从经济角度看，我国农业产值在国民经济中的份额不断降低，因此，乡村振兴的出路就不能只从经济角度去审视，而要从乡村的多功能价值上去挖掘；在技术进步的支撑下不断降低农业从业人口，从而推行规模经营，进而提高农业生产率并大幅改善农民的收入水平。

基于法国的经验，乡村振兴的出路也许在于传统的小农如何向“农业生产者”变迁，让乡村重新变成一个除农业生产外的生活的场所[19]。

(二)城镇化与乡村振兴

乡村振兴要与城市化联动发展，减少农业从业人员，才能振兴乡村。2018年全国农民收入的构成中，工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入分别的比重为41.02%、36.66%、2.34%、19.98%[13]。这就意味着，当前的农民收入接近一半主要靠城市化的打工收入，而且工资性收入已经超过经营性收入的比例。

从城乡结构看，2018年末，我国常住人口城镇化率已经接近60%，比上年末提高1.06个百分点[13]。根据国家人口发展规划，2020年、2030年我国常住人口城镇化率将分别达到60%、70%[20]，届时在14.2亿、14.5亿的总人口中，将分别有5.68亿、4.35亿的乡村常住人口。按照城镇化的一般规律，在2030年我国的城镇化率达到70%之前，尽管增速放慢，但我国仍将处于城镇化不断推进的阶段。到2050年，城镇化率将达到接近“天花板”的80%，届时城乡人口和空间格局才会实现区域均衡[21]。

由此可见，未来，在城镇化的带动下，乡村人口减少是大势所趋，但乡村常住人口的绝对数量仍然巨大。因此，乡村振兴要发挥城镇化的引领和带动作用，继续加大农业人口的转移步伐，提高2亿多进城农民工的市民化水平，为留乡人口的规模经营和农民收入的提高，进而缩小城乡差距，解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的矛盾创造条件。

(三)国际比较与国外经验镜鉴

2017年，从三次产业结构比分析，我国为7.9∶40.5∶51.6[13]，美国为1∶17∶82；从劳动力分布看，2017年中国三大产业就业人数比重分别为27∶28.1∶44.9[13]；美国为1.7∶18.9∶79.4。虽然中美两国的国情、农情和发展阶段、发展水平有异，亦不能否认美国作为发达国家所代表的基本趋势性的因素。由此可见，我国第一产业增加值和就业比重均偏高，但效率偏低，机械化、规模化程度偏低，更多依靠化肥，我国小麦、棉花单产虽高于美国，但大豆、玉米的单产和总产量远低于美国[22]。

这就涉及到国外乡村建设的经验、教训及启示的问题，从国际比较的视角，需要深入梳理美欧、日韩、印度等国家乡村建设的经验和教训，识别国外的乡村建设实践中哪些是特定阶段采取的特定措施对国情、农情不同的中国没有借鉴价值，而哪些又是可供中国借鉴的普遍性规律。

(四)高质量发展与振兴的有利条件

2017年中国全年人均GDP为8 836美元，2018年中国人均GDP达9 769美元(64 644元)[13]，按照6%的GDP增速预测，有望在2022年左右整体迈入人均GDP约1.25万美元的高收入经济体行列的门槛[22]。中国经济从高速度向高质量的转型，以及居民消费升级的需要和潜力，无疑是乡村振兴的有利条件和外部因素。

基于城乡经济活动强度的差异分析，以提高城乡交易效率为导向，正视中国人多地少、强大的国家动员能力、小农长期存在的基本国情和农情，深刻把握乡村振兴的历史性以及当前的重大契机：城镇化仍在持续推进、市场机制将不断完善、迈入高水平中等收入阶段后的消费升级等综合因素对农业提质增效、对乡村多功能价值挖掘、对农民转型提高的重大机遇。

四、乡村振兴的路径选择

(一)确立乡村振兴的城乡融合发展导向

要从城乡融合的角度，确立乡村振兴的优化思路。从吸纳就业和人口、便利的交通以及优质的公共服务角度看，都市圈无疑将是我国乡村振兴最主要的地域依托[23]。顺应人口向都市圈集聚的趋势，确立城乡一体化的目标导向，针对人的城镇化落后于土地城镇化、人地分离、供需错配、区域分割等现象，建立新增常住人口与土地供应挂钩制度，让稀缺的土地资源进行跨省域的空间配置。完善社保、医保的跨区域转接和结算机制，推动农民工市民化。优化人口的空间布局，促进职住平衡。推进承包地和宅基地的改革，进行城乡一体化为目标的制度供给和制度创新。克服城市要素下乡的障碍，加快城乡统一要素市场建设，促进人口、土地等要素自由流动。通过乡村多功能价值的挖掘、农村三产的融合发展、乡村新产业新业态和新型经营主体的培育等，构建城乡产业链、价值链和供应链的融合体系。基于地域城乡发展统一规划、建设和管理，突出特色小镇及田园综合体的建设等，进而构建完整的城镇体系。促进城乡基本公共服务和基础设施的均等化，为城乡融合发展创造条件。前瞻性地预判和建立2020年“脱贫摘帽”后反贫困的长效机制，创新乡村金融服务机制，促进乡村的创新创业等。

(二)充分发挥城镇化的拉力作用

振兴乡村必须置于城市化的大背景下考虑。2017年我国第一产业产值占GDP比重为7.9%，2018降为7.2%，但2017年第一产业从业人员占比仍高达27%[13]，第一产业就业人数的比重远远大于GDP比重，因此，第一产业就业人口还将继续向二三产业转移。这就需要：通过更多依靠机械和技术进步，减少第一产业从业人员，才能提高农业劳动生产效率，增加农民收入。继续推动乡村人口向城市转移，减少乡村人口，为留在乡村的人口创造规模经营的条件。尽管近年来，我国的城镇化增速有所放缓，但在常住人口城镇化率达到70%以前，城镇化仍是我国经济长期增长的强大动力和主要引擎，更何况我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间还有10%的差距。实施以市场化为导向的城镇化改革，让进城的农民逐步享受平等的市民化待遇，稳定进城农民工的预期，推进乡村土地的规模化流转。其中，新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制的建立和完善，是搭建新型城镇化和乡村振兴双轮驱动的关键，这一机制在一些地区的探索建立，将为促进区域协调发展、改善落后地区农民的收入水平等注入新的动力。

(三)增强农业农村现代化的推力

振兴乡村，就要减少传统农民，改造传统农业。这就需要：通过技术进步和农地制度改革，推进农业机械化、土地规模化、生产服务社会化以及它们的水平，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。根据国家乡村振兴战略规划，将农业科技进步贡献率由2017年的57.5%提高到2022年的61.5%；农业劳动生产率由2016年的3.1万元/人提高到2022年的5.5万元/人[13]。以供给侧改革为主线，以农业科技创新促动力变革，以质量兴农和绿色兴农促质量变革，以组织创新、要素组合创新和制度创新，实现效率变革，进而实现新时代农业农村发展的动能转化。

(四)综合推动城市要素的进入

经由逆城镇化实现城乡融合与乡村振兴，推进城市的资本、技术、信息、人才、管理等新要素进入乡村，通过集体土地上的自主城镇化道路[24]，大力发展租赁经济，吸引城市资本和人口下乡，改变乡村的社会结构，从而激发乡村振兴的内在动力。

扭转乡村地区人口下降的趋势是城市新要素进入和激活乡村的关键，需要考虑三个因素：一是乡村旅游的兴起使得进入乡村的人口有所增加，尽管是临时性和短期性的，但仍然会促进乡村的活化和复兴。如2018年农村接待旅游人口达到25亿人次[25]，并给乡村创造出就业需求、经济收入等。二是城乡之间的交通通勤人口能否有所提高。2017年，在外出农民工中，省内流动已经占外出农民工总数的55.3%，自2014年以来省内流动的比例逐年提高[26]。省内流动农民工的增加，使得城乡之间的通勤更为频繁和紧密，可以促进城乡的融合发展。三是乡村人口能否在长期具有增加的可能或趋势。农民工、大学生等返乡、回乡就业创业，可以将城市理念和经验带进乡村。在2017年的北京、上海等首批13个城市基础上，2019年又增加了南昌等5个城市[27]，这些城市推行利用农村集体建设用地建设租赁住房的试点，这些试点将是推进城市人口进入乡村居住的有益探索。需要说明的是，城市人口等要素进入乡村，需要更多依赖于市场机制并配合使用激励等手段，使进入乡村的要素能够获得较高的报酬，才能使其持久化和长期化。

(五)深入挖掘乡村的多功能价值

一般农产品在需求的价格弹性和收入的价格弹性上都缺乏弹性，这就说明，仅仅靠一般的农业来致富、来振兴乡村是不可行的。况且，农民收入的一半以上依靠工资性收入的情况下，农业经营性收入对农民致富的效应已很有限。这就需要顺应我国城镇居民尤其是高消费群体消费升级的需要，在乡村功能上，突出乡村的经济发展、生态环保、文化传承等的多功能性。在产品提供上，乡村的农产品必须是绿色的、有机的；同时，也要提供生态产品，发挥乡村和农业生态系统的生态文化价值，在一二三产业融合发展、地域与产业融合基础上的田园综合体的建设上下功夫，发展乡村旅游、体验和休闲农业，乡村不仅仅是农业生产的地域，更应把乡村变成城乡居民养生的场所，因为这些产品在需求的价格弹性和收入的价格弹性上都是富有弹性的，这样就契合了我国高质量发展和居民消费升级的需要，为乡村振兴找到突破口和结合点，也为农民增收创造有利的条件。

(六)有序推进制度改革

乡村振兴从根本上讲，有赖于三项制度的深入改革。一是深入推进农村集体产权制度改革，创造条件提高农民的财产性收入的比例。二是推进农村承包地“三权分置”制度，于2019年施行的新“农村土地承包法”，重在推动经营权有序流转，通过适度规模经营和新型农业经营体系的构建，实现土地资源的优化配置。三是完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”。方向有：改革宅基地的无偿分配制度、赋予农民宅基地财产权、对村外人和外来资本的有序开放等具体举措[28]。由于土地制度具有根本性，具有其一发而动全身的功能，如何创新土地管理制度，在契合乡村振兴需求与维护公有制为主体的基本经济制度之间达到协调，就成为了问题的关键。

总之，要科学认识新型城镇化与乡村振兴的关系，不能将二者割裂和对立起来，城乡协调和工农互济是城乡融合发展的题中应有之意。尽管农业在我国国民经济中产值在减小，但新时代乡村的价值不仅仅在农业本身，改变要素向城市的单向流动为城乡双向流动，使乡村成为除农业的生产场所外，也是企业家等经济主体创业以及城乡居民尤其是城镇居民生活的场所，推动要素下乡并发掘乡村的多功能性，从而由外及内地激发乡村振兴的根本动力[29]。遵循要素流动追求报酬的规律，配合使用政府规划引领、政策激励的手段，增强制度性供给的针对性，把握城镇化的趋势，重塑城乡关系、促进城乡融合发展，才能真正实现乡村振兴的宏伟目标。