1986—2018年我国扶贫档案研究综述

周 倩 唐伟鹏

（云南大学历史与档案学院 昆明 650091）

1 引言

我国的扶贫开发工作最早是在上世纪80年代中期正式展开，工作开展以来形成了大量具有保存价值的各种形式和载体的历史记录，这便是扶贫档案。扶贫档案能对扶贫工作进行客观、真实、全面的反映，在记录历史、服务现实和指导未来方面发挥十分重要的作用，是扶贫工作的重要成果。笔者于2019年3月，在中国知网期刊论文数据库、博硕士论文数据库以“主题=(扶贫+脱贫)*档案”为检索式，以1986—2018年为时间范围进行精确检索，经筛选(筛除与主题无关的文章和新闻报道类的文章)检出期刊论文96 篇，硕士论文2 篇，博士论文0 篇，共98 篇。

2 扶贫档案研究文献的内容分析

2.1 扶贫档案的基础理论研究

2.1.1 扶贫档案的定义与内容 “扶贫档案”这一说法最早见于1986年，刘国卿认为扶贫档案是指在扶贫工作中形成的具有保存价值的文件材料[1]，此后学者的观点都一脉相承，在此基础上细化其内涵。2016年，《国家档案局 国务院扶贫开发领导小组办公室关于印发<精准扶贫档案管理办法>的通知》(档发〔2016〕13 号)(以下简称《办法》)

对精准扶贫档案定义为在精准扶贫工作中形成的，对国家、社会有保存价值的文字、图表、音像、电子数据等各种形式和载体的历史记录[2]。

对扶贫档案的内容，20 世纪90年代的相关研究通常认为扶贫档案主要包括扶贫工作往来的公文、反映扶贫纪实的文件，如刘竹娟认为扶贫档案不仅包括实施扶贫开发项目的公文，还包括扶贫开发项目的调查材料、总体规划与实施计划及成果报告[3]。包翠梅认为扶贫档案包括扶贫文书、扶贫科技文献材料、扶贫统计材料、会计材料[4]。近年来，贾丽君认为其内容包括在精准扶贫、精准脱贫过程中产生的所有具有保存价值的记录[5]。吕莎采纳了《办法》规定的内容，认为包括综合类、精准识别类、精准施策类、精准脱贫类四类的档案[6]，即按照扶贫工作的具体环节产生的档案进行分类，并愈细化了扶贫档案的内容范围。

2.1.2 扶贫档案的意义与作用 隋凤荣认为通过分析扶贫档案资料，能找到贫困的根源，汲取经验教训，并根据当前的发展状况制定科学合理的发展规划，为有关部门和人员提供档案信息资料的利用服务，从而保障扶贫工作的健康持续发展[7]。李颖指出必须对扶贫档案实现科学管理，才能实现对扶贫资源精确化配置、对扶贫目标精细化管理、对脱贫责任精准化考核，确保扶贫工作的实效[8]。季伟则强调了扶贫档案在反映扶贫资金使用中的凭证作用，有据可查、有凭可依,扶贫工作才能得到有效的资金支持[9]。总结起来，扶贫档案的意义与作用无非是三点：一是通过建档立卡为每户贫困户建立扶贫档案，反映了该地区贫困人口的基本情况，是开展扶贫工作的基础；二是扶贫档案需要根据贫困人口情况变化进行动态更新,更新后的档案便成为扶贫措施改动的依据,能帮助有关部门及时掌握贫困户生产生活现状和致贫原因,因户因人制订帮扶计划,落实帮扶措施；三是将扶贫项目落实资金支出流动过程产生的各种凭证性材料归档，并将记录扶贫过程的声像资料保存下来，这些档案都是反映扶贫问题和取得成效的原始凭证，能保证扶贫工作持续顺利开展。

2.2 全国各地扶贫档案工作的问题与经验

国家档案局、国务院扶贫办根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》和国家有关扶贫工作规定，结合扶贫开发工作实际，联合出台了《办法》，该办法正文共20条，内容涉及办法制定的目的、精准扶贫档案定义、管理机制、归档范围、整理要求、保管要求、保管期限、档案利用、统计制度、信息化管理、保密要求、移交程序、移交要求、违反档案规定承担的责任等，使精准扶贫档案各项工作做到了有法可依[10]。

伴随着该办法的出台，其他地区性的扶贫档案管理办法也相继出台，如陕西、江西、内蒙古、山东、云南、贵州、四川等地据此相继颁布了符合本地区情况的地方性扶贫档案管理实施的意见、细则及办法。以四川为例，四川专门针对扶贫开发项目档案的规范管理，出台了《四川省扶贫开发项目档案管理细则》，并随细则一并印发了《扶贫开发项目文件材料归档范围和档案保管期限参考表》《扶贫项目建设类档案整理细则》。

在国家层面以及各地区层面的扶贫档案管理办法的指导下，扶贫档案工作在全国各地逐步开展起来。纵观相关研究，目前没有学者研究全国宏观的档案工作开展现状，均是关于各地的一些扶贫档案工作基本情况、存在的问题以及获得的成效、经验的研究。张玲集中调研了河北目前的扶贫档案工作开展现状，发现在办法颁布前河北各地的扶贫档案管理各自为政，管理方法标准不一，造成了许多扶贫档案流失，直到办法颁布后仍有许多遗留问题未能解决[11]。曾泽兰肯定了四川泸州目前在创建扶贫档案规范化管理单位的工作，但也表示存在扶贫开发项目档案工作推进力度、信息化程度不足，对办法的学习理解不够深入而导致出现扶贫档案工作验收不合格的情况等问题[12]。洛旭在研究青海扶贫档案工作与杨玉莲在研究黑龙江扶贫档案工作现状中发现的问题类似，都指出存在当地的扶贫档案工作设施不完善、信息化程度不高、精细化程度不够等问题[13，14]。陆俊先则关注广西的基层扶贫档案工作，指出基层扶贫档案工作由于基础设施不健全，受扶贫点比较分散的制约，建档立卡存在延时或者资料不全的问题，影响扶贫数据的统计利用[15]。

此外，也有学者系统研究个别地区扶贫档案工作建设成效突出的经验方法。湛许业阐释了湖北新晃县采取建整扶贫与建档工作一起抓的办法,将建档工作作为驻村工作队年终考核验收目标之一,取得了显著的效果[16]。丁伟阐释了山东五莲县创新推出了“三专一免”健康扶贫和“一档四全”教育扶贫机制，为患病贫困人口和贫困户家庭学生建立专门档案，实施针对性帮扶，实现精准扶贫、不落一人[17]。张素祯则阐释了山东新泰市立足扶贫工作实际，构建管理联动化、建档精准化、记录全程化、服务系统化的扶贫档案管理四化体系，为扶贫脱贫提供了精确的资料基础支撑，有力推动了全市脱贫攻坚工作深入开展[18]。柘文君阐释了重庆石柱县通过强化扶贫档案的综合利用服务，剖析了当地致贫的根源，找到了当地的可利用资源优势，合理制订产业规划，实现了全县整村脱贫[19]。

2.3 扶贫档案工作具体实践

2.3.1 扶贫档案的建档 扶贫档案建档是扶贫工作的首要步骤与开展基础，建档的质量决定着扶贫档案开发利用的水平，高质量的建档是打赢脱贫攻坚战的必要保障。吴晓威在《精准扶贫建档问题研究——以广西壮族自治区为例》一文中提出广西档案局与扶贫办通过下发文件的方式规定了精准扶贫档案建档的基本原则、组织保障、归档范围、分类方案、整理规则、保管期限、考核指标等细则，使建档工作方向明确[20]。王琰提出在建档阶段应根据规章制度精准识别档案的真实性与完整性，例如考核反映居民收入的量化文字和图片等，依据识别结果判断是否建档[21]。张航认为扶贫档案建档过程中档案信息的采集要全面，以贫困户的信息采集为例，档案中至少需要包括反映贫困户家庭情况的材料(如家庭中劳动、上学、伤残各方面的人数)、贫困户的贫困申请表及其他相关材料、贫困评议过程中的会议记录、扶贫信息采集表(记录了扶贫类型和致贫原因等信息的表格)、全村贫困户花名册五种材料[22]。

2.3.2 扶贫档案的整理 原有的扶贫档案整理模式主要有两种方式：一是依照上级的文件精神，结合一段时期的重点任务工作，将各个时期产生的文件材料，划分地域，分别整理汇总资料。二是根据扶贫政策的不同，比如教育扶贫、医疗扶贫、产业扶贫、兜底扶贫等，按照不同乡镇街道分别整理汇总资料。这两种方式带来的结果是使战斗在扶贫一线的工作人员，每天要整理大量的报表、数据、资料、照片，扶贫办也要处理海量数据。对于使用传统管理模式整理的文件材料即使归档后也未能真正得到利用，随着时间的推移就被遗忘，等到遇上上级检查和验收时又得重新整理。

曲孟国对山东省烟台市的扶贫档案整理步骤做了详细的介绍：烟台市初步形成了根据文件材料所属的性质，确定不同整理方案的工作思路。属于文书方面的材料归入文书档案进行统一整理，不再单独设置类别(如果数量多，可以独立装盒，以示区分)。分属扶贫项目档案、扶贫资金(会计)档案、照片档案、电子档案的，应纳入单位档案整理体系之中，依据需要判断是否增设类目。根据调整后的类目体系，进行统一整理，统一编号[23]。王富忠介绍了河南省濮阳县的整理方法，精准扶贫档案在县级(含县级)以下可以分县、乡、村三级整理，按照档案的性质，大致可以将其分为综合管理类档案、项目类档案、会计档案类、一户一档类档案，每类档案对应国家出台的相应的档案管理办法进行整理，如一户一档类档案采取“一盒一卷”或“一户一袋”的方法，按照精准识别、精准帮扶、精准脱贫三个类型的档案材料分别归档，再在这三个属类下按照文件形成时间的先后顺序进行排列[24]。吴晓威认为应分别在县、乡、村三个级别的地区建立精准扶贫档案整理示范点，其他地区可参照同级样本地区制定的归档清单和整理规则进行档案整理，保障档案整理工作的统一性与规范性[20]。王珺表示可通过应用“扶贫大数据平台”提高基层工作人员档案整理的质量水平与工作效率，从而能更快更好地精准扶贫[25]。

2.3.3 扶贫档案的开发利用 运用大数据技术进行精准扶贫，让扶贫走上“云端”是目前的研究热点之一，但是档案界在这方面的研究成果很少。李昕阳认为“优化档案信息情报资料收集结构，加大农村扶贫开发工作档案信息情报资料的收集力度，建立一个跨系统、权威的全国性和区域性的农村扶贫开发工作档案信息情报资料网络数字化机构中心实体成为当前的首要任务”[26]，以数字化高速公路的开通为前提，以收藏扶贫档案信息情报资料卷宗数据为基础建立网络联机、卷宗联机编目系统和互览系统，进行二次档案信息情报资料编制，对档案信息情报资料进行数字化转换，构建数据库，以此能够面对用户实现网络的参考咨询服务，通过数据分析让精准扶贫精准施策。赵滟提出让云计算运用于农村扶贫开发档案管理上，提高档案信息数据的处理能力，为扶贫开发资金的使用和项目的实施提供技术支持，同时能对扶贫工作实现动态化管理，建立适当的淘汰和退出机制，对已经脱贫致富的进行清理，维护制度的公平[27]。

3 关于扶贫档案研究的不足

3.1 缺乏从国家战略出发的宏观理论与实践研究

纵览相关研究，阐释调查研究个别地区扶贫档案工作的经验做法、提出见解和建议的实践性文章数量较多，带有明显的地域性特征，且只是简单阐释具体实践做法，缺乏深层次的理论支撑研究，使得研究成果的应用具有局限性。并且还缺乏从国家战略出发，对全国目前宏观的扶贫档案工作总的形势和发展的理论与实践研究，如：国家扶贫政策、扶贫工作实践是如何与扶贫档案工作相辅相成？扶贫档案工作在国家整体扶贫战略中扮演着怎样的角色？扶贫档案工作实践的理论支撑为何？实现了怎样独一无二的价值与作用？如何服务于脱贫攻坚的目标？这一系列宏观战略问题仍是研究空白。

3.2 针对扶贫档案工作实践提出的问题与对策研究较浅显

针对扶贫档案的管理中存在的问题提出解决对策这类主题的文献数量也较多，而且多数观点雷同，提出的问题几乎是常态的问题，例如扶贫档案工作不受重视、资金匮乏、库房设施落后、人才紧缺等，但这些问题随着扶贫工作深入推进，各地各项扶贫档案工作办法出台，终究会得到解决。而且提出的对策也泛泛而谈，比较理想化，通常需要很长一段时间才能解决，例如完善相关政策法规、培养相关干部人才等，并未分清轻重缓急，对症下药。所以研究当下扶贫档案工作实践中出现的需要迫切解决的问题的文献较少，真正剖析出存在问题的根源，并提出一针见血、有针对性强的解决对策的相关研究甚少。

3.3 研究扶贫档案管理实践的内容较为单一陈旧

对纸质载体的扶贫档案整理方法、管理模式的研究几乎占了90%，而对其他新型载体尤其是电子扶贫档案、信息化与数据化的扶贫档案开发利用服务等的研究很少。在实践上，目前全国许多地区，如贵州、湖北、重庆、湖南、四川、甘肃等地已经开启了大数据精准扶贫的新模式，扶贫档案管理早就步入信息化、数据化阶段，并且取得了突出的成效，然而档案界在这方面的理论研究寥寥无几，理论研究落后于实践。

4 研究展望

通过梳理1986-2018年关于我国扶贫档案的研究文献可以发现，该领域的研究已经引起档案界的重视，但在理论研究和实践层面还存在许多的不足。研究者们今后可紧跟当前国家扶贫工作的趋势和时代的发展，多加强研究宏观层面、战略层面的扶贫档案工作研究，保障研究的系统性、全面性、整体性；立足扶贫档案工作实践中的问题，提出可操作性强的、具体的解决对策，能够又快又好地处理实际问题；此外，还应加强对新型载体上的扶贫档案的关注和研究。