公众参与：转型期中国政府公信力提升的基本途径

嵇道虎，周定财

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏 徐州221116）

随着智能化时代的到来，国家与国家之间的联系越来越密切，竞争也愈发激烈。而现代国家之间的竞争，已经不仅仅是经济、技术以及文化方面的竞争，国家政府之间的竞争更能决定着一个国家综合竞争的成败。党的十八届三中全会提出，要“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]作为深化改革的总目标。可见，关于政府的自身建设受到党中央的高度重视。而建设一个高效政府的重要参考要素就是其公信力的建设。十八届三中全会同时提出的“增强政府公信力和执行力”就是国家对继续深化政府改革提出的着重点。

一、公众参与与政府公信力的逻辑关联

俞可平教授认为，所谓公众参与，“就是公众试图影响政府制定以及参与社会公共生活治理的一切有关活动”[2]。这里俞可平教授指向的一切活动，范围广泛。但在具体的社会生活中，能给公众带来直接感知的，往往只是与其利益密切相关的参与活动。而蔡定剑教授提出的，公众参与是决策者与受决策影响的受众不断进行沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。在这里，他指出公众参与的概念排除了选举，不包括公民或集体单方为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，也不包括如游行示威、罢工等街头行动，因为这不是一个互动决策的过程[3]。这里他将公众信访等活动与公众参与剥离，而是在现实过程中，很容易出现公众积极，决策者敷衍的情况，但如果将信访等必须性的合法性公众活动剥离出公众参与，那么公众参与的范围又显得狭窄。随着社会利益多元化，公众参与的层级发生变化，不同的公众参与的层级是不同的。具体可分为三个层面：第一是国家层面立法及选举的公众参与，如立法、听证等；第二是政府基层层面，就是政府部门在进行政府层面的决策过程中的公众参与；第三个层面是具体的社会治理中的公众参与，包括环境治理、社区安全治理等。相较于第一层面而言，第二及第三层面的。公众参与与公众的利益相关性更强，更加贴近于公众。鉴于此，本文重点讨论的就是在这两个层面的公众参与与政府公信力建设的关系。公众参与的具体作用形式，可分为五个方面：信息参与、知情权参与、监督参与、决策参与与执行参与，不同的作用形式给公众带来的感知与效用是不同的。我们认为，公众参与就是在法律允许范围内，除决策者之外的一切利益相关者或者利益不相关但是对决策投入关注的人，通过各种渠道进入社会治理场域，或明或暗，通过言语、行为或物质影响决策者决策制定、决策执行及监督的全过程。在这个过程中，无论是协商还是拉锯博弈，这都是公众参与所呈现的正常形态。

所谓政府公信力就是社会公众对政府的信任度。而我国政府公信力的建设可以追溯到最初建党时期的信仰认同，历经战争时期的民族责任，建国时期的物质提升，强国时期的民族自信，到深化改革时代政府的执政理念、模式、绩效等，这是我国政府公信力的发展历程。政府公信力具有着双主体性：政府、社会公众。所以关于政府公信力的建设也是双主体建设模式，公众和政府的共同参与才能完成政府公信力的提升。公众层面其取决于公众知情权、管理责任感、民主获得感的多少，政府层面其取决于政府决策科学性、政策执行力的高低等。

公众参与与政府公信力之间存在着天然的逻辑联系，具体表现为：

（一）鼓励公众参与，提升公众事务知情权

知情权参与作为公众参与的一种作用形式，只要是指公众通过合法渠道了解、获取政府及社会信息的权利，在这里主要特指公众从官方（政府）获取信息的自由与权利。公众只有最大限度地了解相关的信息，才能在正式的政治参与或非政治参与过程中有效投入精力，这是公众一切政治活动的前提。而通过公众知情权的提升，增强公众对政府决策信息、决策过程等全面的了解，即使公众没有后续的政治参与，也会帮助公众从过去对决策者、执行者的责备，转为了解困难与阻碍之后的换位思考，减轻公众对政府的批评，缓解政府执政的现实压力。所以鼓励公众积极地进行社会治理参与，提升其事务知情权，通过这样的换位思考，减轻公众对政府的批评，可以有效帮助政府提升公信力。

（二）培育公共精神，提升公众管理责任感

管理责任感是指公众在参与社会治理过程中，以一种主人翁的自觉意识和思想觉悟对社会、对他人做出贡献。公众就其个体生活来说是独立的，但是一旦融入社会，整个社会环境将会全面影响个体的生活，其价值观、世界观都会变化，孤立的个体在社会中是不存在的。而一个人责任感的强弱是其在政治生活中参与积极性的表现，责任感强，积极性高；责任感弱，积极性低。在当前社会存在着一种社会冷漠与“政治冷漠”的现象[4]，“跌倒老人扶不扶”“见义勇为敢不敢”等等一系列事件，都是社会公众缺乏责任感的种种表现，而通过积极鼓励公众进行政治生活与其他方面的参与，以一种主人翁精神将他们与社会相连接。一个对社会管理有着积极参与性的公众，其责任感意识必然是强烈的，一个对社会管理责任感强烈的公众，所体现的必然是对法律、政府及管理者的信任，正是因为这种信任，他们的参与将不再是一种权利，更应当是一种义务。所以公众参与，可以培育其公共精神和主人翁意识，提升其社会管理责任感，进而推动政府公信力的建设。

（三）赋予公众权利，提升公众民主获得感

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上指出，让改革成果为人民所享，要让人民群众更有获得感[5]。“获得感”不是固定的，而是多元的而且是变化的，我们既要提升公众物质上的获得感，也要提升公众精神上的获得感。而民主获得感则是指公众在具体的政治生活中，通过积极参与政策制定、社会治理等活动，通过协商、咨询等民主方式，达到对于民主价值的追求，对民主有一种获得感[6]。民主是任何一个现代政府都放在其价值观的核心领域的目标。在党的十八大提出的社会主义核心价值观中，富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，民主政治的建设是与国家经济、文化的发展同等重要的。一个民众民主获得感高的国家，其对于政府的信任度也是高的，只有这样公众才有民主政治生活的机会。所以鼓励公众参与，就是在赋予公众公共权利，更充分利用公共权利的公众，其民主获得感更强，政府公信力也就越高。

（四）丰富决策信息，提升领导决策科学性

领导决策科学性是与政府公信力息息相关的。领导决策科学，就意味着决策实施的结果更能达到公众的期望，一个能满足公众期望的政府是值得公众信任的。随着工业的发展、经济的提升，人类社会在环境、公共卫生方面面临着巨大的挑战。对我国而言，不仅面临环境、公共卫生的挑战，城乡发展、规划、基层发展治理都对政府的治理能力提出了挑战，所以政府决策者、管理者在制定决策与社会治理的过程中，如何做出科学决策、如何做出战略性决策对于政府形象与公信力而言，是至关重要的。在具体的环境治理、公共卫生提升、基层发展治理过程中，公众的积极参与，可以为政府决策者提供更多真实有效的信息，这些信息不仅能够提高决策者的决策质量[7]，也在表达着公众的诉求。所以积极鼓励公共参与，丰富决策信息，提升领导决策科学性，可以推动政府公信力的建设。

（五）公众参与支持，提升政府政策执行力

政府政策执行力的高低，决定政策最终的效果，进而影响公众对政府的信任程度。而政府政策执行力的高低主要由两个要素决定：内部环境与外部环境，这也就是政府政策的执行环境[8]。其内部环境主要由其决策者的决策能力（包含利用先进互联网技术进行决策的能力）、激励措施以及执行者的执行能力组成；外部环境主要是公众给予的信息、经验、反馈、评估以及行动支持等组成[9]。无论是内部环境还是外部环境，都离不开公众参与，所以说有效的公众参与所提供的资源、所营造的政策执行环境，是决定政府政策执行力高低的关键。所以鼓励公众积极参与，可以有效提升政府政策执行力，进而推动政府公信力建设，这是一个循环互动推进的过程。

二、当前公众参与低效的现实制约因素

（一）公众参与渠道的单向性

随着智能化时代的到来，公众参与渠道与方式发生了巨大的变革，相较于传统的信访、听证等参与渠道，政府部门利用先进的举措如官网、微信公众号、政务微博等丰富了公众参与的渠道与形式。但是参与渠道的多元化，并不代表参与渠道的双向性。现阶段虽然公众参与渠道多元化，可是在具体的实践中，屡屡出现参与渠道的单向封闭现象。以信访和12345热线为例，近年来，随着城乡规划、棚改、土地政策的推进，涉及民生的项目越来越多，不可避免地出现信访数量的急剧上升，公众通过信访向政府进行监督与表达诉求，但是基层政府没有相应的举措来及时解决问题，公众的信访报告往往被束之高阁；而通过12345热线反映情况，接线员态度良好，但是结束之后，公众很少能够得到12345热线的后续回应。

（二）政府政务信息的封闭性

政务信息公开制度的建设，是政府透明性建设的着重点。公众的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会公众的需求，包括物质层面的，也包括精神层面的需求。而政府满足社会公众需要的决策过程、实施过程等都应当为公众所了解。政府的部门架构、详细的规章制度、预算开支、人员任命以及涉及公众切身利益的基层治理等信息都应当公开和便于公众查询。但是在具体的实践过程中，因为国务院规定“涉及国家机密或公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不属于公开范围”[10]，所以一些地方政府，滥用影响“社会稳定”的信息范围规定，不公开、不透明，或者公开与透明不具有及时性，使一些虚假信息或谣言扰乱社会秩序，公众的知情权与监督权也无法保障，影响公众参与的积极性。

（三）官员政务管理的官僚性

所谓政务管理的官僚性，是指政府官员，在基层社会治理与发展中，在与民关系上脱离群众，神秘莫测；在政策决策上，不调查，不研究，瞎决策；在个人性格上，独断专行，狂妄自大，作风粗暴；在具体事务上，追求形式主义，不真抓实干，弄虚作假；在权责对等上，专权推责，抱着多做多错，少做少错的心理。简政放权的政治改革潮流下，基层领导对基层社会治理与发展起着首要作用，而某些地方政府官员，官僚性十足，严重破坏了基层政治生态与党内政治生态[11]，导致社会贫富差距扩大，社会秩序不稳定，公众不满情绪累积，近来的“曹园”事件等就是基层官僚管理的典型。政务管理官僚性，必然导致公众意见得不到表达，公众诉求得不到满足，政府内部、政民之间的关系得不到良性发展，最终导致公众参与机制崩坏，严重伤害公众参与积极性。

（四）公众对政府成就与问题感知差异性

感知是指人脑对外在信息及其他客观事物的感觉和知觉过程。而公众对政府成就感知，是指公众对政府在社会发展中取得成就的知觉过程，也就是一种因政府努力，公众生活水平提高的获得感，包括物质获得感与精神获得感；问题感知是指公众对政府在社会发展中因主客观条件的阻碍，导致政府在社会管理中出现的各种不稳定因素的知觉过程。改革开放四十多年来，我国综合国力跃居世界第二，民众的物质生活水平与文化教育水平大大提升，改革取得的成就在一个个不断更新的体验中得到展现，但是随着深化改革的继续推进，我国迎来了转型的阵痛期，面对着经济下行压力的增大，毕业生就业率、基础教育、征地拆迁、高房价与公众医疗等社会问题突出。中央层面，通过一系列的改革，推进国家整体前进，但是在具体的实践中，地方政府行政压力加大，公众对于社会问题的感知比对国家成就的感知要更强，造成了公众对基层政府的责备、抱怨心理增加。并且在日常政府工作中，基层领导者对于政绩追求高于满足公众需求任务要求，对于政绩不断造势，对于问题不断回避、掩饰，限制公众讨论等，更造成了公众的反感。这种对成就与问题的感知差异，导致公众在社会治理过程中，参与积极性不高。

三、转型期提升中国政府公信力的路径

政府公信力与公众参与是一个国家建设良性政治环境不可或缺的因素，它们互相促进，为政府的存在和运行提供合法性。政府行使公共权力的合法性来自公众的认可和支持，所以，政府的合法性基础实际上就是公众的认可和支持，最终转变为信任。而支持与认可不是一成不变的，随着社会的运转，基于政府绩效的好坏、公众切身的感知，支持与认可也在不断变化，所以保持公众支持的连续性，保障政府公信力的长久强效性，政府就必须主动建立完善的公众参与机制，以良性的公众参与，推动政府公信力建设。

（一）转变政府管理理念，推动管理理念人本化

以人为本的管理理念，就是将人的全面而自由的发展作为政府管理首要任务的理念，以人为本是科学发展观的核心内涵。党的十九大报告提出的“坚持以人民为中心”，是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值旨向[12]。而某些基层官员的官僚性执政、管理，忽视了公众的切身需求，一味以政绩为先，形式主义严重。所以必须推动转变政府管理理念，树立以人为本的管理思想。首先，严格考察选用干部，在基层干部选拔上，设立严格的选拔制度，对被选拔干部进行全面的考察，并且进行符合时代需求的执政理念的培训。其次，做好公众对基层一把手的评估。干部好不好，公众的心中总是有杆秤的，利用好公众参与渠道，定期做关于领导者的评价工作，不但帮助领导者积极改进，而且通过政府回应，帮助公众了解领导工作。最后，树立人本理念。长期以来，我国对基层官员评价主要以经济发展水平为主，虽然早就提出环境、医疗、健康等问题，但是地方关注较少，这些问题有时涉及公众的切身利益，所以地方政府的行政理念应当从过去的以经济职能为主转变为经济发展、公共健康、环境保护、社会保障均衡发展的人性化发展理念。只有这样，才能增强公众的获得感、幸福感和安全感，从而提升公众对政府的信任。

（二）改革公众参与渠道，推动参与渠道双向化

公众参与是一个连续的双向的交换意见过程，是一个不断协商与博弈的过程，但是有些地方政府公众参与渠道的单向性，导致公众意见无法得到表达，诉求无法得到有效满足，公众抱怨情绪累积，政府公信力下降，影响政府整体形象。所以必须建设双向化的公众参与渠道，形成一个没有终点的循环式的公众参与机制[13]。建设良性参与机制，首先，在领导层面，要确定公众参与的政府责任人，通过责任人对公众参与现状进行负责，不定期进行环节考察，对公众参与的全过程进行监督推进；其次，提升基层人员的工作能力，基层工作人员作为公众参与的第一接触者，他们的工作态度、工作能力直接决定了公众参与的有序进程，积极通过各类培训提升他们的日常业务技能及应急处理能力；最后，多渠道运用。随着信息智能化时代、大数据时代的到来，公众参与渠道更加多元化，参与效率更加高效化，政府作为公众参与的主导者，应当将传统的公众参与模式与网络时代相结合，创新参与模式，完善公众的知情权、信息、决策参与，调动公众积极性。

（三）转变政府政务模式，推动政务工作公开化

政务信息公开，是建设法治政府、透明政府、服务型政府的重要一环，也是公众参与的前提条件。如果没有信息公开，公众参与就没有指向性和基本保障，公众的资源支持力度、监督力度减小，政府“寻租”机会增大，政府就会遭遇信任危机。所以必须建设政务公开常态化机制，首先，设置好公开限度。《政府信息公开条例》中，对于政府信息公开的规定，给了基层政府很大的缓冲余地，同时也造成基层政府钻空，在信息公开上投机取巧。所以在具体信息公开之前，政府应当尽可能细化公开范围，不断扩大公开范围。其次，建设政务公开评估机制。针对政府的信息公开，确立评估主体（上级政府与公众），评估对象（政府），评估指标（信息及时性、信息质量性、公众切身性）。最后，创新信息公开渠道。互联网的快速发展，促进了公众参与的多元化、高效化、便捷化，同时也为政府信息的公开提供了多元化的平台，保障公众在信息爆炸时代能够有效了解政务信息。通过建设“互联网+政务公开”模式[14]，利用好微信、微博等平台，同时不断建设好自身的门户网站。

（四）转变政府工作作风，推动公众感知常态化

公众的客观感知是其进行理性参与的先决条件。如果对政府的成就和问题，没有客观真实的感知，那么公众在参与一系列政府活动中，就存在盲目性。所以必须转变政府的工作作风，推动公众感知常态化。首先，问题常态化，功绩义务化。任何一个国家的政府，无论取得成就多大，其现实管理必然存在问题，这是一个常态现象。在日常管理中，政府领导者应当勇于暴露问题，而不是掩饰问题，对于客观问题应当让公众感知常态化，这样才能保证一旦出现问题，不至于引起公众声讨；促进社会发展是每一个地方领导者的义务与职责，在执政过程中不要过度宣扬政绩自身化，应该促进公众对问题与成就感知常态化。其次，拓宽公众公共讨论空间[15]。随着互联网交流平台的发展，公众的讨论打破了空间的限制，公众随时可以进行大范围的平行讨论，网络社会问题近年来爆发出来，基层政府治理过程中，对于一些涉及自身管理问题的公众讨论，往往以禁止或限制来影响公众的关注，这样只会导致公众反感政府，影响其公信力。所以政府工作中除却影响国家安全条例的讨论，应该积极拓宽公众讨论空间，并且在社会舆论中以引导取代禁止，推动公众参与。

总之，公众参与与政府公信力是互生共存的，二者互相促进，互相影响。随着社会的复杂化发展，政府面临的社会问题也越来越复杂。面对着这样的形势，一个具有强行政能力的政府是解决问题的关键。政府公信力又是政府行政能力的直接体现，所以提升政府公信力是新时代政府建设的关键，通过良性的公众参与，对于提升政府公信力来说是其至关重要的一环。●