以整体性思维创新城市基层社会治理机制

别道学

（武汉市委党校 湖北·武汉 430000）

基层社会治理是社会治理的重要组成部分,是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。党的十九届四中全会提出，要夯实基层社会治理基础，构建基层社会治理新格局，加快推进市域社会治理现代化。我国社会治理的重点在基层，难点在基层，创新也在基层。当前，我国基层社会治理呈现出碎片化特点,以整体性思维推动城市基层社会治理体制机制创新，对于重塑基层社会模式,调动各种社会治理力量共同参与推进基层治理体系和治理能力现代化具有直接推动作用。

1 基层社会治理困境：碎片化的社会

英国学者佩里·希克斯认为，“从功能上讲，碎片化的治理存在转嫁、让其他机构来承担代价；在对需要做出反应时各自为政、公众无法得到服务或对得到的服务感到困惑等问题。”“碎片化”主要表现为利益主体的多元化和利益分化，即由于职能分工、部门利益、权力关系碎片化，每一个利益主体都会惯性的从各自的各种利益需求出发考虑局部利益,而忽略社会整体利益，导致各部门努力被分解了，形成各利益主体之间形成各种隔阂,造成社会治理层面严重的各自为政和以自我为中心的分离局面。具体表现在以下几个方面：

（1）各级政府之间联动的碎片化。长期以来，我国已经形成了中央一省（直辖市、自治区）—地级市—县级—乡镇的五级政府管理层级。由于各级人民政府由于权责划分、资源分配、服务目标、合作方式等方面存在差异，在实际的运行过程中常常存在利益的分歧，如不少下级政府对上级政府的政策实行有选择性的实施，以确保自身利益的最大化，导致上级政策在基层很难达到预期目标，上下级政府缺乏科学的机制，导致形成各级政府之间联动的碎片化。

（2）利益诉求碎片化。改革开放以来，我国社会结构和经济结构已经发生了重大变化，很多人已经由体制内走向了体制外，伴随着人们的身份地位、工作性质、分配方式等一系列重大的变革，形成了不同的价值观、利益观，各种主体在各自的体制内寻求利益最大化，造成社会阶层与利益主体的分化，导致社会结构呈现出一种“碎片化”的状态。如在不同社会阶层之间,居民社会阶层结构仍旧处在从“土字型”向“橄榄型”转变的过程中，这种阶层结构不利于社会稳定，容易引发阶层间的融合问题。

（3）政府治理行为的碎片化。政府治理行为的“碎片化”表现在：一是少数基层党组织的引领作用不强。一些基层党组织软弱涣散，部分基层党组织组织结构不完备，部分党组织的主要领导能力低下，导致基层党组织发挥政治核心引导力不够。二是部分基层政府的执行能力不高。部分基层政府的职能定位不准，职责交叉，掌控的行政资源不足，部门之间协调机制欠缺，行政效能不高。三是基层自治建设“滞后”。当前群众的自治意识和能力总体上偏低，居民参与社会治理的主动性不高，被动应付多，主动创新少，居民参与社会自治的有效平台少，参与的渠道不畅通，在公共决策中的话语权少。

（4）社会组织合作碎片化。近年来，随着社会组织在我国的迅猛发展，积极参与基层社会治理，成为推进基层社会治理的一支有生力量，然而由于政府法规的限制、自身发展能力等多因素限制，在参与基层社会治理中的，还存在多个方面的问题：一是身份认同危机，缺乏合作的合法身份。当前为有序规范社会组织发展，我国实行二元登记管理管理体制，即需要有业务主管单位挂靠才能进行到民政系统登记，许多社会组织在组建过程中找不到挂靠的业务主管部，而不能合法登记，不能合法的参与基层社会治理的合作。二是资源不共享，呈现资源碎片化现状。一方面，社会组织由于自身发展的资源少，导致高素质的专业性人才比较缺乏，导致不能有效承接政府项目，另一方面，政府资源有限，不能有效扶植各种社会组织，导致一些社会组织发展的资源太少，存活的几率太低。

2 创新基层社会治理：整体性治理理念的引入

整体性治理是一种新兴起的理论，该理论以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和运作模式。整体性治理是破解碎片化的一条重要途径，将成为基层社会治理改革创新的新思维，其新观点包括如下方面：

（1）在治理理念上，倡导“治理的主要目标是充分满足公民的各种需求，公民至上”，认为管理者的施政目标首先是要充分调研居民的需求，然后是动员各种力量参与公共需求的供给。

（2）在治理结构上，提倡“打破中央集权的金字塔结构，引进网络化的扁平化的管理模式”，这样的结构因行政层级少、部门间横向联系增强，有利于实现相互间有效的沟通和协调。

（3）在运行机制上，主张部门之间通过构建形式多样的沟通协调机制，在面对公共服务需求中，提倡通力合作，有效分工，共同担责，各部门之间增进互信。

（4）在实现手段上，强调使用现代信息技术和管理手段创新提升管理效能，通过“互联网+”技术整合各类信息并共享，为社会各类治理主体线上线下参与基层社会治理提供条件。

3 创新基层治理机制：整体性治理构建

推进基层社会整体性治理首先要确定基层社会治理创新的总体构想和实践路径：以坚持党的领导为根本，以巩固基层基础为目标，以深化创新改革为驱动，加强党的建设统领层社会治理创新、深化机构改革提升政府服务社会效能、凝聚服务基层群众促进社会协同善治，推进基层社会治理体系和治理能力现代化的建设进程。具体而言：

3.1 坚持党的领导，强化基层党组织的引领作用

党的十九届四中全会指出，在推进社会治理过程中，要发挥党的领导核心作用。在推进基层社会整体性治理中，关键就是要发挥党组织在各种组织中的领导核心作用。

（1）加强基层组织建设。要通过培养“领头燕”工程，选配政治素质可靠、业务能力强的社区书记，加强选优配强基层社区党组织领导班子建设。要扩大基层党组织的覆盖面，增强影响力，在当前的薄弱领域如非公有制经济组织、社会组织等组织中积极发展党员，成立党组织，由街道党工委统一领导。

（2）健全区域化党建工作联动机制。建立健全城市基层党建四级联动体系。以畅通解决社区治理重大问题渠道为中心，建立健全“区—街道—社区—小区（网格）”四级区域化党建联席会议平台，共享实时信息，形成规范的联络机制。

3.2 加强政府部门整合，提升政府服务社会效能

基层政府要加快转变政府职能，变革行政组织，推进基层大部制改革，优化行政流程，提升政府的服务社会的效能，通过组织间协调、对话来化解压力型体制下基层部门各自为政、信息碎片化、功能碎片化、选择性执行以及“为政绩而竞争”等现象，实现整体性治理。

（1）整合基层政府各部门社会治理职能。着眼于提升政府基层社会治理能力水平，按照大经济、大建设、大民生、大文化、大监管的理念，深化政府机构改革，整合职能部门力量。

（2）确立街道社会治理主体地位。明确街道作为区域领导核心，承担区域党建和公共管理、公共服务、公共安全的核心职能，赋予街道区域规划参与权、区域内重大决策和重大项目建议权，把街道服务经济发展的重点转变为优化公共服务、为企业发展提供良好公共环境。

（3）建构基层服务平台，优化基层行政事务办事流程。建立街道行政事务服务中心，承接政府部门按照“能下尽下”的原则下放审批事项，进一步增强街道、社区政务服务功能。要对全部行政服务事项工作流程进行逐项梳理，按照路径最简、环节最少、时间最短的原则，进行流程优化再造，缩短办事时限，减少流转和积压。

3.3 推进共同治理，发挥社会各界力量参与社会治理

（1）加强与驻社区单位和各类企业的合作。驻社区单位、各类企业是参与社区治理的重要力量，要通过合作形式的创新让这些重要力量能够进入社区基层治理，增强他们参与活动的主动性。一是可以通过街道大工委制度、社区大党委制度让这些主体能为社区治理的主体单位。其次双方之间要加强信息的共享，相互之间在活动开展、人员调配等方面要进行沟通和合作。三是要资源共享。社区单位和各类企业的要积极支持社区的各项工作，社区要为各类组织提供活动平台，阵地共享。

（2）深入推进“五社联动”（即社区、社会组织、社工、社会资源和社区自治组织的联动）工作机制。一是要规范政府购买公共服务制度。要逐年增加政府购买公共服务的金额，构建财政保障机制。各级政府拓展购买服务范围，规范购买流程，定向培养辖区内的社会组织尽快发展壮大。二是建立社会组织成长机制。首先是对一些非政治性领域的社会组织要简化登记程序，降低登记门槛，让其尽快合法化。其次要加大社会组织孵化器建设，培育一批社会组织快速成长。最后对一些社会组织要跟踪培养，让他们具备社会竞争力，必要是采用政府定向购买的方式让这些组织长期获得政府扶植，加快发展。三是要培养高素质的专业化社区骨干队伍。

（3）培育居民自治的意识与能力。一是要加强居民自治的宣传，让居民知晓自身的权利。加大居民自治相关法律法规的宣传和教育，有通过多种形式的宣传形式如电视、标语、橱窗、网络、短信、讲座等将居民自治的基本知识告之居民，增强他们的参政的基本素质。二是要创新居民自治的具体协商平台机制，让居民能真正参与协决策。通过居民议事厅等平台让居民能够参与公共事务的协商，真真发挥协商的作用。三是通过引导社工组织组织各项活动，在活动中增强居民的自治能力。

3.4 搭建基层社会治理网络信息共享平台，提升基层社会治理的信息化水平

随着信息技术的深入发展，在社会生活发挥着重大作用，要积极将信息化手段引入社会治理。首先要搭建基层社会治理网络信息共享平台，加大信息化平台建设，如智慧小区建设、城市信息化建设、政府智慧大脑建设，实现社会治理网络全覆盖。其次要加大提升信息化使用的水平。要持续对工作人员进行信息化技术培训，掌握最新的信息技术，适应工作需要。