省际环境污染联防联控治理的空间逻辑

肖建华

(湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081)

解决跨区域环境污染问题是我国多年来一直面临的环境治理难题，最为典型的就是区域大气污染、流域水污染等。中华人民共和国成立伊始，针对淮河流域的水患问题，毛泽东就果断作出决策要根治淮河水患，并请周恩来挂帅组织专家抓长江、黄河、海河等大江大河的治本工作。长期以来，受生产力水平和社会制度的制约，再加上人为因素，省际流域水污染治理局面始终没有根本改观。从跨域河流环境治理来看，2016年9月中共中央、国务院印发了《长江经济带发展规划纲要》，首次将改善长江生态环境放到规划设计的第一位，是一次以长江为发力点推动中国生态转型的战略抉择。2019年9月习近平提出黄河流域生态保护和高质量发展战略[1]。从跨域大气治理来看，针对京津冀地区大气污染问题，2010年国务院出台专项指导文件将京津冀地区列为国家大气污染联防联控实践的重点区域。2014年颁布实施的《环境保护法》、2015年修订的《大气污染防治法》在法律层面确立了区域大气污染联防联控机制。市际、县际的污染治理受省级行政管辖的约束，联防联控容易开展[2]。而省际的联防联控十分复杂而难以开展，这是我国跨行政区环境污染联防联控治理的难点。

跨行政区环境污染联防联控治理的难点在于治理的空间跨越不同的行政区划，尤其是省际空间，因为省级与省级之间互不隶属，均归中央管辖。因而探讨省际环境污染联防联控治理首先会遇到空间问题。一直以来时间与空间都是人类认识和改造世界的两个重要维度，但在以往的研究中人们对于空间的关注比较少。20世纪70年代末期开始，以列斐伏尔、福柯、哈维、詹姆逊和苏贾等为代表的空间政治学理论家不断强化空间的价值，全球化、民族国家、资本流动与空间政治成为理论叙事的中心话题。空间的意涵开始扩展，也由此跃升为一种新的社会关系载体。“空间里到处弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”[3]48空间不仅反映现代社会关系，还反映现代社会的权力关系。“空间乃是权力、知识等话语，转换成实际权力关系的关键所在。”[4]1-2省际环境污染及其治理是一套复杂的空间系统，运用空间政治学理论研究省际环境污染联防联控治理，有助于分析省际环境污染联防联控治理的空间逻辑。

1 省际环境污染联防联控治理的空间化存在

省域是我国区域发展的地方单元，也是各种国家层面的区域战略得以落实的重要空间依托。省际环境污染联防联控治理是指相邻省级行政区域的相关利益主体在共同价值理念的指导下，通过打破省级行政区域的限制以有效整合整个区域的资源与优势，结成有效的协作关系，使区域内环境污染得到有效的联合预防与控制。省际环境污染联防联控治理是一种空间化的存在，具有特定的空间治理主体和层次，空间政治化的趋势日益明显。

1.1 省际环境污染联防联控治理的三个尺度空间

省际环境污染联防联控治理形成了宏观层面的跨省区域、中观层面的省域到微观层面的省内三个尺度空间治理主体层次。各尺度空间层次治理重点不一，相关参与主体所起到的作用有所差异。

宏观层面的空间治理对应的空间范围是跨省的区域或流域，如京津冀、长三角、(泛)珠三角、长江流域、黄河流域等。空间治理的主体主要是中央政府及区域性协调机构。省际环境污染联防联控治理主要是在中央的纵向协调和推动下进行的，中央的纵向协调主要通过中央政府的职能部门及其派出机构来实施。为了推进区域、流域合作治理，2002年国内的几大主要河流设立了流域管理机构，接受水利部和环保部的双重领导；2006年在全国创立中央直管的五大区域环保督查中心，具体承办跨省区域和流域的重大环境纠纷事件的协调和处理工作。为推动京津冀和长三角区域大气污染联防联控治理，成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”(2018年调整为“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”)与“长三角区域大气污染防治协作小组”。为推进长江经济带协调发展，2014年成立了“推动长江经济带发展领导小组”。宏观层面的空间治理涉及战略层面的空间发展权分配，治理的重点在于制定战略空间规划、建立不同层级政府及不同部门的协商共治制度机制。空间共治的理念要求政府、企业、社会组织以及公众等多个主体参与到空间治理当中。由于信息量大、技术性强，且利益直接相关度较低，分散的社会公众宜委托代表其利益的社会组织或公共团体进行参与。

中观层面的空间治理对应的空间范围是省域，空间治理的主体主要是省级政府及部门。中观层面空间治理的重点在于贯彻执行中央政府的战略空间规划，制定省级战略空间规划，以横向协作为主要形式开展环境污染联防联控治理，主要表现为省际政府以“行政协议”为纽带的区域发展论坛、区域联席会议等制度形式，如《长江三角洲区域环境合作倡议书》《泛珠三角区域环境保护合作协议》等。由于空间尺度较大，涉及省域所有公众的空间利益，社会公众宜以组织化的形式参与空间决策。

微观层面的空间治理对应的空间范围是省内，空间治理的主体主要是省级以下地方政府及企业、社会组织和公众。省级以下地方政府直接贯彻执行中央政府、省级政府环境污染联防联控治理的规划、协议及政策法规。微观层面空间治理决策与特定范围公众、企业的空间利益密切相关，涉及企业和公众的切身利益，企业、公众和社会组织参与热情高，既可通过组织化的团体参与，也可通过个体的方式表达诉求。

1.2 省际环境污染联防联控治理的空间政治化

省际环境污染联防联控治理是一种空间化的存在，除了具有特定的空间治理主体和层次，空间政治化的趋势日益明显。省际环境污染联防联控治理将深刻影响省域空间政治权力的运行和配置、空间结构的整合和优化、空间利益的博弈和平衡、空间信息的共建和共享等方面。

其一，省际环境污染联防联控治理意味着政治权力在省域空间的重新配置。“空间是任何公共生活形式的基础。空间是任何权力运作的基础。”[5]13-14省际环境污染联防联控治理涉及中央政府嵌入下省级地方政府之间横向联系的加强。横向联系的加强会使得协调性权力的地位越来越重要，并会导致新的协调机构的设立，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组、长三角区域大气污染防治协作小组和推动长江经济带发展领导小组等区域性协调机构。省际环境污染联防联控治理意味着政治权力在省域空间的重新配置，如京津冀区域大气污染联防联控治理不仅仅是京津冀三地之间的空间关系，而是包括了跨省区域空间层面在内的中央政府、区域性协调机构“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”和省级政府层面的北京、天津、河北之间的空间关系。京津冀大气污染联防联控治理的政治权力会在中央政府、区域性协调机构和京津冀政府的空间内进行重新配置，从而达到一种与省际大气污染联防联控治理要求相适应的新的均衡状态。

其二，省际环境污染联防联控治理意味着空间结构的整合和优化。“空间既是在历史发展中生产出来，又随历史的演变重新结构和转化。”[6]110-111随着联防联控治理过程的深化，空间结构会发生相应的变化，即从单一走向多元、从封闭走向开放、从无序走向有序，从而实现空间结构的整合和优化。“治理所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。”[7]6省际环境污染联防联控治理的空间结构是由政府、区域性协调机构、社会组织、企业以及公民个体共同构成的行动者系统。

其三，省际环境污染联防联控治理意味着空间利益的博弈和平衡。空间区域中的所有合作主体都平等地享有公共物品和公共服务，是空间政治的正义追求，是“共同的善”。区域合作的利益主体是多元的，利益诉求的多元化导致区域利益博弈的复杂化。利益的博弈和平衡是空间生产矛盾与冲突的主题，投入和收益的不对等是空间跨部门协同最主要的障碍。毋庸置疑，省际环境污染联防联控治理的关键问题就是各个空间合作主体的利益博弈和平衡。比如，长江经济带覆盖9省2市，横跨东中西三大区域，东中西部地区发展阶段存在差异，上中下游地区协同治理流域水污染的成本和代价存在很大的“不平衡”。长江经济带区域环境合作的关键问题就是各个空间合作主体的利益如何调节。

其四，省际环境污染联防联控治理意味着空间信息的共建和共享。“空间”和“信息”的交融发展为空间生产提供技术支撑。信息的交流和互信是空间治理主体得以协同治理的纽带。在省际环境污染联防联控实践中，跨域污染信息的区域间、机构间以及部门间的共建与共享对于促进省际环境污染联防联控治理中的有效协作具有重大意义。

2 省际环境污染联防联控治理的空间生产难题

当代空间政治理论最核心的聚焦便是空间生产，认为当代社会的生产本质表现为空间生产。省际环境污染联防联控治理的过程也就是空间生产的过程。长江经济带、京津冀、珠三角、长三角等地区的实践表明，省际环境污染联防联控治理的空间生产面临一系列空间政治难题。

2.1 空间失衡：生态禀赋和经济发展差异

所谓空间失衡，意指空间生态禀赋资源的非均衡和空间经济发展的失衡。目前我国已经形成了长三角、珠三角、京津冀三个较为成熟、规模较大的都市经济区，但与长三角、珠三角相比，京津冀区域一体化的进展比较缓慢。在这背后，其主要原因可能在于京津冀区域中京津两市是整个地区的经济中心，而作为经济腹地河北省的发展明显落后。京津已进入或正进入现代化阶段，河北省现代化水平相对落后，这样京、津、冀形成非均衡的发展态势。经济发展的不平衡会使得省际环境污染联防联控治理的空间生产呈现明显的地区差异性。

共同的战略使命和目标是地方政府协作的重要前提。地区差异性及空间失衡的存在将使区域空间生产的交易成本比较高，导致空间主体之间的战略使命和目标不一致，从而在诸如空气治理等领域出现认知上的偏差和职责上的不协调。同理，长江经济带横跨东中西部地区，地域性差异突出，东部省份的绿色发展水平明显高于中西部省份。长江经济带各地经济发展水平地域性差异突出，经济带沿线省、市环境保护理念、环境利益诉求等方面存在诸多差异，加之长久以来行政区划的分割，造成了长江经济带省际环境污染联防联控治理的空间生产面临诸多难题和挑战。

2.2 空间壁垒：不同行政区划间的竞争策略

所谓空间壁垒，意指某一空间区域的人们进入另外一个空间区域时所受到的限制。我国区域政府合作主要是在中央的纵向协调和推动下进行的，中央政府主导地方政府之间的合作。中央政府主导的地方政府间合作存在一定的合理性，但也使得地方政府在区域事项上更倾向于注重走上层路线而忽视与同级政府间的合作。同时，各地方官员之间也面临经济发展的竞争态势，因此在行政区划的地理空间范围内，往往在“区划型行政壁垒”内塑造出新的“政策空间壁垒”，即不同行政区划之间的地方政府及其官员往往竞争多于合作。

我国的环境保护长期以来实行的是以行政区域为主的管理体制，这种属地管理模式已成为跨行政区环境管理面临的主要问题。地方政府的环保责任仅限于本行政区域，各级政府只对本地的环境质量负责，这种责任体系对于跨界环境污染治理缺乏有效约束[8]81。《水法》虽然明确了我国实行流域与行政区域相结合的体制，但目前流域弱势、行政区域强势的特征非常明显，加上流域管理机构作用的局限性，这种行政区域的治理模式使得行政区域各自为政，追求行政区域局部利益优先，对关系流域生态和河流水质的保护和治理往往选择“搭便车”或者将环保责任和治理成本推给下游政府。有学者认为这种行政区域规则下的行政区域化流域公共治理的模式不能满足流域公共治理的内在需要[9]。

2.3 空间冲突：非对等的府际关系

在区域空间内没有隶属关系的政府之间形成一种不对等的状态，即非对等府际关系。非对等府际关系的存在，低行政级别、低政治地位的政府往往可能被要求出让更多的管辖权益。省际环境污染联防联控治理的前提是主体地位平等，在此基础上才有可能进行磋商、合作。京津冀经济圈之所以没有像珠三角、长三角那样真正形成，主要原因可能在于京津冀地区多年来的“不平等合作”以及在此基础上的“各自为政”。京津冀大气污染联防联控治理空间生产也面临同样的合作困局。对于京津冀三地，经济发展水平、发展方向、实现目标存在明显差异。作为国家政治中心的北京，天津市和河北省需要提高环境标准、完善产业协同治理机制，帮助其疏解部分非首都功能，这是现实的和政治大局的要求，也是合理的安排。但这也在一定程度上导致北京同周边地区进行相关合作的意愿相对较弱，部分合作也就具有援助性质。而作为京津的重要生态屏障，河北省又肩负维护京津地区生态环境质量的重任，客观上确实需要付出经济发展和生态治理的双重成本，且京津对河北的资源还具有“虹吸效应”。

横向地方政府间实现合作更多的在于它们之间有着共同的利益，而在合作中总有处于劣势的成员，一旦利益从劣势方流向优势方，合作有可能就面临着失败[10]。大气污染联防联控中当联防联控的成本大于收益时，参与主体对于协同治理的积极性就比较弱[11]。在缺乏兼顾激励与约束的利益协同机制的制度安排下，京津冀三地“被动式”联防联控往往容易造成整体利益中的非理性结果，可能会出现生态治理中的“囚徒困境”[12]，降低了区域间合作的契合度，从而导致地方政府之间的合作共治意愿不足。这是目前京津冀地区大气污染联防联控治理面临的难题。因而京津冀三地府际关系如何协调，也就关系三地在大气污染联防联控治理上的有效合作。

3 省际环境污染联防联控治理的空间失灵及其表征

所谓空间失灵，就是市场失灵和政府失灵同时存在的空间化表征。政府和市场是决定空间生产的两种主要力量。空间生产机制有两种基本类型：政府主导型和市场主导型。省际环境污染联防联控治理的空间失灵是政府主导型和市场主导型失灵同时存在的空间化表征。

3.1 政府主导型空间生产失灵

政府主导型空间生产失灵主要表现为跨区域环境治理的行政分割，区域环境管理部门职责欠清晰，派出机构(流域机构)和区域性协调机构的协调不力，省际环境污染联防联控治理协议的可信承诺不确定，政府间区域环境治理政策、法律、规划的碎片化等现象。

其一，区域环境管理部门职责欠清晰。跨省域环境污染的公共性、外部性、空间外延性使得这种“复合型”污染已超越了省域地区单独治理的能力范围。当前我国跨省域环境污染合作治理主要是在中央的纵向协调和推动下进行的。中央的纵向协调和推动主要通过中央政府的职能部门、派出机构(流域机构)和区域性协调机构来实施，如目前跨省级协调管理长江经济带发展的中央政府职能部门主要有水利部门和环保部门，派出机构(流域机构)有长江水利委员会、长江流域水资源保护局、区域环保督查中心，区域性协调机构为推动长江经济带发展领导小组。我国流域管理体制实行资源与环境分别管理的制度，表现为水资源与水环境分别由水利部门和环保部门管理，其他部门在各自领域内协同管理。

有学者调研发现，目前水行政主管部门与国土、林业、农业等相关部门的职责划分还比较明确，比较突出的问题就是水利部门和环保部门矛盾不断，矛盾集中表现在对水功能区的划分和对水环境功能区的划分存在认识差别，导致两部门各自为政，如各自设置水质标准、各自进行水质监测，有各自的网络，有些还是在同一个地方重复设置[13]59-62。为解决流域水利部门和环保部门矛盾，2007年太湖蓝藻爆发并引发供水危机后，无锡市于当年8月开始了流域治理机制上的创新尝试，即推行流域管理河长制。河长制是指各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的河长，以负责河道、水源地的水环境与水资源的治理和保护。“河长”作为当地的党政主要负责人能对水污染治理中相关职能部门的资源进行整合，同时能在流域的纵横向地方政府之间进行有力协调，这无疑是跨行政区环境污染联防联控治理的一剂良药。2017年在全国范围内全面推行河长制、湖长制。但“河长制”这种协调体制存在“以官僚制的手段来解决官僚制的问题”的悖论，它无法克服以权威为依托的等级制纵向协同存在的逻辑悖反。“河长制”这种目前暂时有效的混合型权威依托的等级制模式很有可能越来越力不从心，这种在外力强制下的协调有可能面临缺乏持久的动力机制而流于形式的危机[13]225-232。

其二，派出机构(流域机构)和区域性协调机构协调不力。长江水利委员会、长江流域水资源保护局、区域环保督查中心作为国家水利部和生态环境部的派出机构，同时也是长江经济带的流域管理机构，尽管从环境保护的博弈性、变化性及双向性现状来看，设置派出机构(流域机构)恰逢其时，但在水利部门和环保部门的矛盾中扮演着非常尴尬的角色，三大派出机构(流域机构)在职能上存在的重叠可能导致部门冲突问题在流域水质管理中变得更为突出。另外三大派出机构(流域机构)现实地位不明，其职能定位被认定为“执法派出机构”，但其身份是“参照公务员管理的事业单位”。其主要职能是协调、监督和管理，但是法律没有授予它强制处罚的权力，加之存在人财物支持不够、工作对象模糊、运行效率欠佳及自身内部建设不足等问题[14]，导致其在承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调和管理任务方面步履维艰。为推进长江经济带协调发展，2014年成立了推动长江经济带发展领导小组，组长由中央政治局常委兼任，统筹长江经济带发展战略的实施。长江沿线各省市自2015年起分别成立推动长江经济带发展领导小组，其组长均为省委常委或直辖市市委常委。推动长江经济带发展领导小组不是一个正式的政府职能部门，类似于一个协调机构，尽管领导小组有着高效的组织动员能力，但综合治理能力有限[15]。

其三，省际环境污染联防联控治理协议的可信承诺不确定。虽然我国初步形成了跨界生态区域管理体系，但在这种跨界生态区域管理体系中地方政府或地方政府相关职能部门的合作多是在政府协商的基础上达成协议或共识，从而对各个行政区进行约束[16]。这些协议或共识是一种承诺，协议各方彼此的信任程度是非常重要的。横向省际信任可以降低达成协议和执行协议的成本、降低合作中的不确定性并避免省际冲突。在地方政府合作法缺失、省级政府之间不存在行政隶属关系、省际行政协议缺乏约束力的情况下，省际环境污染联防联控治理协议面临奥斯特罗姆所说的“公共池塘”资源使用中的可信承诺难题。无论是长三角、泛珠三角还是京津冀等区域合作地区，行政协议的缔约机关消极不履行甚至违约的现象屡见不鲜。可见，欠缺区域性合作的制度安排和法律规定，仅靠地方政府间协调解决的办法难以奏效，导致地方政府间相互推诿扯皮和争议不断[17]。省际环境污染联防联控治理协议是一种承诺，如何使这种承诺变得可信、如何构建可信承诺机制是当前亟须重视和研究的问题。

其四，政府间区域环境治理政策、法律、规划的碎片化。目前地方环境治理协作大多数是在环境执法层面，极少涉及区域规划和地方法制的衔接。水问题涉及的利益相关方众多，涉及流域资源开发利用和环境保护的部门很多，由于缺乏畅通的信息交流渠道，缺乏管理决策数据信息平台与部门间和区域间信息共享平台，流域公共治理在部门之间和不同的行政区之间没有实现真正的信息共享，加之派出机构(流域机构)与区域性协调机构的协调、监督和综合管理能力有限，各个部门和行政区各自出台的政策、规划缺乏对水资源和水环境的全面考虑，从而导致国民经济与社会发展规划、基础产业专项发展规划、环境保护规划、城市总体规划和城镇体系规划等与流域水资源开发利用规划、水资源节约规划和水资源保护规划之间缺乏融合。

现行《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等宪法性法律对地方政府组织间合作以及跨界污染治理合作未做明确规定。从严格意义上讲，我国地方政府之间的合作在根本法层面遭遇无法可依的尴尬。现行《环境保护法》也只是对纵向的环境治理主体做出了规定，对地方各级政府间如何展开环境合作并没有提出有建设性的规定。现行《大气污染防治法》《环境保护法》《环境影响评价法》等法律法规仅仅在宏观层面对联防联控提出了目标，具体制度的细化交给地方“下位法”去完成。但在实际的地方环境立法工作中，没有因地制宜地考虑本地实际的立法需求，只是机械地追求与中央有关立法的对应一致[18]。区域内地方政府间立法协调经验匮乏，在环境与地理问题上休戚相关的省市在下位制度上存在冲突，比如排放物标准、污染监测标准、行政许可审批标准等方面难以达成联动、联防。另外，有关成本-利益分担的立法协调机制的缺失是联防联控机制的首要问题，中央立法只是宏观指导，却并未细化为成本—利益上的合理分配制度，地方政府的“下位法”制定的配套实施细则不健全，导致《大气污染防治法》对区域内行政主体共同责任的强调只有宣示意义，在涉及环境利益分配以及治理成本分担的问题上协调不力，导致区域联防联控治理在某种程度上流于形式，难以达到治理良效[19]。

3.2 市场主导型空间生产失灵

市场主导型空间生产失灵主要体现在基于市场激励的利益协同失灵。环境区域合作的关键问题是各个合作主体如何基于市场激励进行利益协同。环境区域合作中基于市场激励进行利益协同主要通过利益补偿机制平衡主体间利益关系，实现环境公平，提高多元主体治理的积极性。

利益补偿在环境治理中直接体现为生态(保护)补偿。2015年以来《生态文明体制改革总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等系列顶层设计文件颁布后，多省市先后通过制定实施办法或方案进行了流域生态补偿探索。流域生态补偿包含省内补偿和跨省补偿。目前，我国已有20多个省份实现了省内全流域生态保护补偿。跨省流域生态补偿形成了两种模式：一种是新安江流域补偿模式，即在中央政府的居中协调和统筹下，上下游省级政府达成合意签订流域生态保护补偿协议；一种是渭河流域补偿模式，即上下游省级政府自发签订流域生态补偿协议。

2017年7月出台的《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》对优化长江经济带的工业布局、调整产业结构等方面做了安排。长江经济带上、中、下游产业统筹规划、科学布局能否落地的关键是生态补偿。“生态补偿机制有没有？能不能落地？这些问题不解决，很多设想很难实现。”[20]2018年2月，财政部印发和实施了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，要求长江流域相关省份和市县积极推动流域保护的共商共建，中央财政将视机制建立的进度给予梯级奖励，将极大地调动地方政府签订补偿协议的积极性。但由于我国在国家层面缺乏对流域开展生态保护补偿的完整制度框架，不仅流域上下游之间的补偿依据、补偿标准难以做到合理定量，而且环境责任如何划分、水体超标造成的损害如何赔偿、上下游之间如何协商以及建立怎样的约束和协调机制等都缺乏有效的法律和政策支持[21]，使得“流域生态补偿常常陷入‘只说不做’、‘知易行难’的困局，特别是跨省、市的生态补偿难以落实，目前全靠地方自觉”[22]。“当前，由于缺乏国家层面协调、监管与激励的跨省补偿办法，一些地方对长江流域治污积极性不高，甚至不愿参加联席会议，跨省治理水污染的责任落实、加大保护力度、避免落后产业转移等意向多停留在口头上、纸面上。”[23]

京津冀三地政府在大气污染联防联控治理过程中建立了一系列具体运行机制，推进了三地在大气污染治理上的协同行动，但对于协同最为本质的问题——“利益问题”未真正涉及[24]。京津冀大气污染府际横向协同过程，本质上是三地政府在大气环境利益上不断博弈和调和的过程，协调好三地的利益关系是实现大气污染联防联控治理的关键。京津冀三地发展阶段的差异，使得如何确定治霾成本和收益成为建立成本分担和收益共享机制的难点。三地协同治理大气污染的成本和代价存在不平衡。三地联防联控治理大气污染的成本如何分担，联防联控治理资金是由中央政府下拨还是由地方政府承担，区域内三地政府均摊出资还是比例出资等系列涉及区域利益平衡的问题，现有的法律和政策文件均未给出答案。由于京津冀在大气污染联防联控治理中并未建立起基于市场激励的利益协同机制，三地协同治理大气污染的内生动力不足，阻碍了区域内地方政府参与大气污染联防联控治理的热情与力度。

4 省际环境污染联防联控治理的空间再生产优化

通过对空间进行规划、管理和控制来建构社会秩序，是国家治理的基本手段[25]。为破解省际环境污染联防联控治理的空间生产难题，推进省际环境污染联防联控治理，需要优化空间再生产，调整空间生产的行动、机制、节奏和布局来促进省际环境联防联控治理结构的平衡和社会关系的和谐。

4.1 尺度空间权力的横纵协调，实现尺度空间生产衔接

为治理政府主导型空间生产失灵，推进宏观、中观到微观尺度空间纵向政府治理主体层次的和谐，需横纵协调尺度空间权力，实现尺度空间生产衔接。具体来说，这可从以下方面着手。

第一，培育地方政府环境污染联防联控治理的价值共识。如果说全球化、后工业化意味着人类历史的一个新的阶段的开启，也就必然会要求终结竞争政治，并建构起一种新型的政治模式——合作政治[26]。合作共识的缺失与不足是制约区域地方政府协作行动的关键因素。为培育地方政府环境污染联防联控治理的价值共识，应转变各省市“GDP至上”的发展观，切实贯彻落实新发展理念，将生态文明建设指标作为党政领导干部考核的重要内容，尤其是在生态保护考核方面应建立区域统一的绿色考核指标体系，从制度上完善“河长制”的考评机制，让“河长”的问责落到实处。

第二，完善跨区域环境治理地方政府合作的法制体系。一是应制定《政府间关系协调法》或《政府间合作法》。规范央地间的财权和事权，加快央地关系法治化。同时规范地方政府间的合作，并注重对地方政府间恶性竞争和违约责任的监督和惩罚。二是应尽快制定实施《长江保护法》并出台可操作性的配套政策法规，使其能落地实施。三是应全面分析和梳理《水法》《环境保护法》《水污染防治法》等现行法律法规，对相互冲突、不协调的法律法规进行修订或予以废止，对竞争行为进行规制。四是尽快出台《水资源补偿条例》，在条例的基础上进一步出台《水资源生态补偿法》。五是需要建立政府内在的诚信自觉制度、建立健全区域污染联防联控协议条款规范制度、完善区域污染联防联控协议履行纠纷解决制度和完善区域污染联防联控协议履行监督约束机制，增强联防联控治理中所形成的规则、共识、约定、协议等软法的效力，解决省际环境污染联防联控治理协议的可信承诺难题。

第三，明确界定部门权限，建立部际协调机制。依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定[27]33，其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详。如前所述，针对流域公共治理的部门分割问题，应进一步梳理水利部门、环保部门及其他部门的职责分工，并明确统管部门与分管部门之间的职责划分，在职责明晰的基础上建立部际协调机制[28]。

第四，明晰界定派出机构职能定位，提升派出机构的区域协调力。基于目前政府大部制改革的需要，对于中央政府的派出机构，如长江水利委员会、长江流域水资源保护局、区域环保督查中心等派出机构，为提升其区域协调力，需进一步明晰其职能定位，同时可采用类似于规划局、审计局、环保局等一类的行政编制与事业编制相互配合的体制，以解决其编制限额及结构比例问题。当然，由于区域性特征，对于具体工作人员的职责以及职位的具体分配应当依据当地实际合理设计。

第五，建立制度化、平等化的非政府区域环境合作组织。长江三角洲区域经济一体化近40年的发展经验和教训告诉我们，期待用行政手段，由中央政府出面和协调，组建跨区域、超省级的政府行政机构，集中解决长三角地区各行政区与整个经济区域不统一而带来的各种问题，已证明行不通。长三角地区各城市政府借助于非政府组织形式——长江三角洲城市经济协调会，建立制度化的、平等化的自发联合与合作，以专题合作、项目带动、政策联动的形式进行运作，长三角地区各城市政府最终从恶性的竞争和被动的合作走向了全面、主动、自觉的合作[29]108-110。省际环境污染联防联控治理离不开中央政府的协调和推动，但中央政府切忌过度介入或介入缺位，应转变好自身的职能，进行适度介入。省域政府间最终应通过建立非政府区域环境合作组织，运用市场机制来有效配置资源，可借鉴长江三角洲城市经济协调会的成功做法，采取专题合作、项目带动、政策联动的形式实现省域政府间制度化、平等化的自发联合与合作。

4.2 空间结构的整合和优化，实现多中心区域治理

我国现有的省际环境污染合作治理仅限于行政体系内部，主要采取中央政府发号施令、省级政府贯彻执行的中央政府权威主义治理模式。如长江经济带发展战略提出后，成立了推动长江经济带发展领导小组，《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》相继出台，沿岸各省市达成的环境联防联治协议、区域通关一体化等所有合作协议均由国家发改委提出并负责推动。省际环境污染联防联控治理理应由政府、区域性协调机构、社会组织、企业以及公民个体共同构成的行动者系统，但在绝大多数地区，区域政策的决策与执行完全由政府主导，社会组织基本被排除在外，从而导致区域治理的高成本和低效率[30]。比如，长三角区域水污染防治协作小组由三省一市和环境保护部(现为生态环境部)等12个部委组成，其中并无环保组织参与。

环境无疑是典型的公共物品，其“搭便车”和“外部性”问题通过“私有化—市场化”方式来解决是很困难的。理论和实践都已证明，“私有化—市场化”“中央集权—利维坦”等作为环境问题的解决方案均已遭遇失败，从而产生对多中心环境治理的制度需求。推进省际环境污染联防联控治理，解决空间政治问题，防范空间失灵，必须加强政府与公民的互动，大力发挥社会组织的作用，形成一种多中心、多主体的区域治理格局。如何推进公众参与，提高公众参与绩效成为目前环境治理的热议话题[31]。公众参与在“河长制”治理模式中体现了一种自下而上与自上而下的有机结合，可以从根本上解决“河长制”这种协调体制存在的行政弊端。

4.3 空间利益的博弈和平衡，实现空间的均衡和正义

利益是区域合作的原动力，利益关系是区域内地方政府间关系的核心问题。利益调节的重点在于弥合相对收益的差异，实现空间的均衡和正义。当前，破解省际环境污染联防联控治理的“利益差”，构建“互惠”的利益协同机制是实现省际环境污染联防联控治理成败的关键。

首先，应明确各省级政府在联防联控治理中的职责范围，可通过区域行政协议或立法的形式，实行共同但有区别的责任原则，明确各省级政府在联防联控治理中的权力和义务。明晰公权力主体的权力和义务不仅可以降低联防联控的运行成本，还可以优化配置社会资源、提高治理效率。其次，应在各省级政府平等协商的基础上实现环境污染联防联控治理成本的公平分担。各省级政府可通过区域性协调机构客观评估治理成本，结合地方经济发展水平及环境污染占比程度、自身经济承受能力、利益受损情况等因素，量化分摊相应的治理成本。再次，完善区域生态补偿机制。除了通过政府转移支付、财政补贴、税收优惠等手段外，还应发挥市场机制在生态补偿中的作用，探索碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式，构建政府、社会、市场协同的多元融资机制和生态补偿基金制度。最后，构建环境污染治理成果的利益分配和共享机制。应建立科学的环境评价体系，根据可评价、可量化、可监督的环境评价体系设立污染治理成果奖惩机制、考核机制和监督机制，实现区域内治理主体污染治理成果的利益分配和利益共享。

4.4 空间信息共享机制的构建和完善，增强跨域治理的政府信任度

省际政府间互不隶属，但行政等级分明、经济实力各异。政治、经济地位的差异加大了平等对话和有效协调的难度，进而影响到合作过程中的互信水平。构建一个平等互信的沟通协调机制为地方政府之间交流信息提供了便利，而信息共享往往被看做是进一步合作的重要前提。当前我国在跨行政区流域环境信息共享方面取得了一定进展，但仍存在排污标准的不统一、排污信息的不一致、突发性水污染事件联合执法信息互通和共享不够、企业环境信息公开的进展比较缓慢等问题。2016年环境保护部发布了《生态环境大数据平台建设方案》，跨行政区地方政府应贯彻落实这一方案。推进我国环境数据信息共享平台的建设，应在充分考虑地区发展不平衡的基础上逐步实现统一的排污标准。完善流域跨区断面水质、水文、废污水排放的联合监测和信息互通，尤其需建立突发性水污染事件联合执法的信息互通和共享。对于属于环保部门确定的重点排污企业应严格执行环境信息披露，通过激励约束机制规范引导企业自觉主动披露环境信息。