把基层从提供材料的忙乱中解放出来—新中国成立初期如何制止滥发统计报表现象

文_ 毛 强

1953年的新中国，国民经济和社会秩序已经得到恢复和巩固，即将全面推进大规模经济建设和社会主义改造。但在欣欣向荣的景象背后，也出现了形式主义、官僚主义等问题，一个突出表现就是统计报表的滥发。各种互相重复的、项目繁杂的表格，给基层单位、群众带来沉重的负担，甚至出现“干部满街跑，为了统计表”的现象。这不仅浪费无数人力物力，扰乱了正常调查统计工作秩序，使必要的科学的统计工作难以为继，也妨碍了正常生产工作的正常进行。针对这种问题，党中央采取有力措施予以清理，取得了很好的成效。

“在农村中已泛滥成灾，达到了完全不能容忍的程度”

调查统计作为社会认识的最有力的武器之一，是制定国民经济计划和政策的重要依据。但在新中国成立初期，由于全国统计机构的不健全，尚未建立统计的报表管理制度，一些部门自行制定并下发了各种统计报表。在这个过程中，有的部门或领导干部不从具体情况出发，热衷于“发文件、填表格”。

统计报表已经到了泛滥成灾的程度。比如，根据1953年11月国家统计局清理报表办公室的数据，全国共计颁发34993种统计报表，其中25个中央部门颁发6187种统计报表，各大行政区颁发5977种统计报表，33个省、市颁发22829种统计报表。华东统计局的数据显示，华东大区一级的机关单位转发、颁发的表格多达17579种；浙江全省一年来填报表格达4200万多张（艾方：“迅速纠正统计报表工作中的混乱现象”，《人民日报》1953年5月28日）。这些表格多数是互相重复的、毫无意义的表格。以原陕西省临潼县为例，其颁发的104种农业统计报表包含了759个项和1692个目，却有658个项是重复的，重复最多的项更是出现了44次。全国范围来看，这并非少数的、突出的，而是有普遍性的。

各搞一套、重复布置、表格繁杂、脱离实际、期限过急的统计报表，不仅让各级干部苦不堪言，而且直接导致统计质量下降。一些报表只是匆匆布置任务，而没有说明统计方法、填报要求，导致各人理解不同，填报极为混乱，甚至出现假统计假报告的严重问题。统计报表的滥发造成区乡村的文书及统计助理员终日为填报报表忙碌，煞费苦心，当时间和要求上不可能完成任务时，以至于一些地方用“马虎主义”来对付，助长了做假报告的恶劣作风。以“上面要，下面造”“低头想，抬头数”“上面逼着要，只好瞎乱造”“遇到紧急的报表就头一抬、眼一闭、脑子一转，填上数字完事”等方式收集上来的统计数据，使真正为国家建设所迫切需要的调查统计工作不能认真进行，导致许多迫切需要的资料难以精确准时报送，直接影响了有关决策的科学性。

滥发统计报表现象的背后，除一部分是领导机关及业务部门要求过多过急之外，更多的是某些机关以形式主义和官僚主义的方法进行调查统计。对此，有区乡干部怨言，“干部好当，表格难挡；工作搞得好，表格吃不消”，“自上而下一级逼一级，自下而上一级怨一级，一级哄一级”。群众的意见也很大，“吃了饭没事干，就来找麻烦”“苍蝇蚊子好打，就是数数困难”“上级官僚主义，硬逼我们捏造估计数字，耽误我们生产”。群众对做这样的统计工作、做这样统计工作的干部的批评是：吃了饭没事干，没有事就来找麻烦。

“必须对目前泛滥着的调查统计表格做一番认真的清理”

统计报表的泛滥严重地增加了基层工作人员的负担，给广大人民群众带来许多不必要的烦扰；同时也妨碍了正规的国家统计报表及时而正确上报。

在《关于检查农村统计报表情况给华北局的报告》中，华北局农村工作部副部长杨士杰指出，“农村报表繁多复杂的混乱状况，确已达不能容忍的程度”，主要表现为“表格繁多，份量过重；内容复杂，毫无重点，面面俱到，无奇不有，用处却极少；要求过高，脱离实际，时限太急，无法填报，村干头痛，苦不堪言；上面乱发，下面乱填，捏造、估计，很不真实”（《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第284页）。

一份根据华东财委会材料整理的报告更是列举了乱发表格的八大罪状：领导多头，各搞一套，各有要求，各定指标；随心所欲，草率布置，朝令夕改，不计后果；贪得无厌，层层附加，偷天换日，逃避审查；布置下去，万事大吉，不报不催，有头无尾；范围广阔，表式繁多，主观要求，脱离实际；布置急促，限期完成，假冒名义，强迫命令；只要报表，不看报表，来了报表，捆了睡觉；鸡毛蒜皮，什么都要，无奇不有，莫名其妙（“乱发表格的八大罪状，四大恶果”，《统计工作通讯》，1953年第1期）。

乱发调查统计表格，特别是农村中表格泛滥成灾，与基层任务多、会议集训多、组织多、积极分子兼职多共同构成了基层干部群众极为反感的“五多”问题。1953年3月19日，《中共中央关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》明确提出，“滥发公文表册和向下级或农村随便要报告等项不良制度和不良办法，必须坚决废止，而代之有领导的统一的和适合情况的制度和办法”（《中共中央文件选集（一九四九年十月～一九六六年五月）》第11册，人民出版社2013年版，第353页），同时指明了滥发表格的根源在于县以上各级党政领导机关中存在着严重的分散主义和官僚主义。

针对滥发统计表报的问题，1953年7月22日、8月12日，中共中央先后发出《关于坚决制止滥发统计表报的指示》《关于坚决制止滥发统计表报的第二次指示》，责成中央各部委，中央人民政府各党组（主要责成国家统计局），各中央局、分局、省市委对于统计表报问题指定专人加以调查分析，分别宣布停用、保留和改进，并规定简化表报及控制表报的可行办法，坚决制止滥发统计表报的严重现象（同上，第138页）。并要求处理滥发统计报表一项问题，应联系“五多”问题中其他四项问题去处理（《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第283页）。同时转发了《国家统计局局长薛暮桥同志关于滥发统计表报问题的报告》，报告指出，“每个运动往往随之出现一批荒唐可笑的表格，给群众以十分恶劣的印象。统计工作的这种无政府状态不但增重区乡干部和群众的负担，且使党和政府的政治威信受到损害”，要求用“减少数量、提高质量、掌握重点、稳步前进”的方针逐步扭转统计报表要求过多、过急问题。

1953年9月5日，周恩来签发《中央人民政府政务院关于清理现行调查统计表格及禁止滥发统计表格的指示》（以下简称《指示》），再次要求“凡非工作所迫切需要的表格应该坚决废止；工作上虽有需要，但下面无力填报者，也勿勉强布置；凡属工作上迫切需要而又能够填报的表格，则应继续贯彻执行；但亦应该研究如何简化表格指标，采取切合实际和简单易行的方法”，“各级政府、统计部门及各业务部门必须对目前泛滥着的调查统计表格做一番认真的清理，并对今后颁发调查统计表格加以严格控制”。

精简和清理统计报表的具体措施

在党中央的统一领导与周密部署下，在国家统计局的具体指导下，各大行政区省市县及相关部门在统一领导的原则下，确定了分工负责、分级负责的具体办法，逐级开展统计表格的精简和清理工作。

确立清理统计报表的基本原则。根据政务院《指示》要求，中央各部及各级政府清理过去所发统计报表，并要求今后党政群各部门各级负责同志对本部门拟制的重要的调查统计报表应亲自审查，并慎重考虑必要和可能，掌握“宁肯少些，但要好些”的原则。同时，在集中统一的原则下给各部门及各级政府以必要的机动权力，以适应业务及地方的需要，但对乡村的调查统计应由省县两级作较严格的控制。为此，国家统计局专门成立了清理报表办公室，负责检查督促全国范围内的表格清理工作。中央各部多数在部长的亲自领导下，由办公厅主任或计划司司长具体领导，设立了专责机构，进行了清理工作。西北行政委员还颁发了《关于检查清理统计报表的命令》，要求各省市及大区各部门，从现在起对本地区、本部门所有的现行统计表格，无论是未经批准的非法表格，还是已经批准的合法表格，均作一次彻底检查。凡属不必要的调查表格坚决取消，凡属必要但不可能者亦应取消，不应勉强布置填报。凡属工作所必需而未经批准者应补办批审手续。

建立严格的报表审批制度。1953年9月，国家统计局颁发了《关于制定和审批调查统计报表的暂行办法》，对各政府机关、企业、团体制订统计报表及调查方案的权限及其审批程序进行了系统的规定。例如，大行政区统计局制订和颁发在该行政区以内进行的定期性统计报表及一次性调查方案，报国家统计局备案；大行政区业务部门所制订的定期性业务统计报表及一次性调查方案须经该部门首长负责审核后，送大行政区统计局批准，报国家统计局及中央主管部门备案。并要求经过审批手续所颁发的统计报表及调查方案为法定报表，颁表机关应负责切实执行；而一切未依法经过审批手续颁发的统计报表，以及类似统计报表的文字调查提纲，均为非法报表，各级政府机关、企业、团体均应负责揭发，并拒绝填报。随即，中央各部委、各地区相继制定了《关于切实整理各项统计报表的指示》《关于清理调查统计表格的若干规定》《调查统计表格登记及报审办法》等具体规定：要求各部门凡因工作需要须颁发调查表格者，必须先经国家统计部门审核批准（重要者必须经过党委批准），未经批准者不得颁发；凡未正式批准而颁发者均为非法表格，各业务部门及基层单位可以不予填报。今后各机关负责同志，对本部门所制定的报表，必须负责审阅，如认为确属必要，然后再送国家统计部门审核，不能对制发报表工作继续采取放之任之，完全交由下面乱搞的官僚主义态度。

注重对滥发统计报表危害的宣传教育。统计工作最根本的一条是坚持实事求是原则，如实地反映客观情况。滥发统计报表不但不能保证统计数字的准确，而且妨碍生产工作和其他重要工作的进行。为提高对滥发报表的危害性和严重性的认识和共同抵制滥发统计报表的行为，全国各地广泛动员党政工作人员和人民群众积极响应清理统计报表，通过口头、文字、会议等方式进行宣传教育，要求采取坚决态度反对滥发无用的和无法填写的统计表格；与此同时，通过报纸来宣传和告诫滥发报表的极端危害。如《人民日报》相继发表了《迅速纠正统计报表工作中的混乱现象》《纠正农村统计工作中的混乱现象》《华北农村统计工作中的混乱现象严重 中共中央华北局提出改进办法》《批判滥发报表的官僚主义和分散主义现象》《消灭调查统计工作中的混乱现象》《泛滥成灾的调查统计表》《消灭调查统计工作中的混乱现象》等一系列文章。

充实统计机构及工作人员队伍。为克服某些地区和某些业务部门对于统计工作的重要性认识的不足，扭转将统计工作认为是“数字搬家”“加加减减”“表上有数、心中无数”的错误思想，中央一再要求各业务部门应下决心大力加强基层企业的统计工作，配备适当的干部，使统计队伍专业化，并减少统计干部的流动性，使他们的工作能力能够逐步提高。同时通过开短期训练班和抓紧日常工作中的业务学习等方式来提高统计工作质量。

精简和清理统计报表的工作成效

通过此次全国范围内调查统计报表的精简和清理，不仅废止了一些不切实际或重复浪费的调查统计报表，还修订及简化合并了一部分仍须继续执行的调查统计报表。这有效克服了统计工作中的文牍主义，既减轻了基层干部特别是乡村干部的负担，也为提高报表质量奠定了基础。

精简和废止了大量的非法报表和不必要的报表。全国废除表格数约占原发报表总数的70%，保留报表数约占20%，修改及尚待研究处理报表数约占10%。在废除的统计报表中，中央部委约占比56%，各大行政区约占50%，各省市约占77%（国家统计局清理报表办公室：“全国清理调查统计表格工作总结”，《统计工作通讯》1954年第3期）。其中，在中央各部门中，第一机械部废除83%，铁道部约废除70%，最高人民检察署原发表格全部废除。以中南行政区为例，大区一级的54个单位共清理近2000种统计报表；其中中南行政区制发的894种统计报表，废止604种、保留203种、改进78种、暂不批准的9种，废止与改进的表格占76%（“中南统计局简史”，《中国统计》2010年第10期）。各省市中，河南省约废止95%的统计报表，上海市约废止90%的统计报表。

滥发统计报表的混乱情况基本得以制止。这不仅节省了大量人力物力财力，而且减轻了广大基层工作人员的沉重负担。据初步估计，上海市废止的3777种统计报表，相当于1900人的工作量。对外贸易部每月免除3000张统计报表，相当于节约50人的工作量。由此可见，大量滥发统计报表的清除，节省了多少人力物力。

揭露了统计工作中形式主义和官僚主义的严重情况。比如，清理的过程中，发现大量统计报表未经批准，擅自颁发。交通部自颁发统计报表258张，其中有74%的统计报表没有经过批审程序；第一机械部所属各厂在本年内填报的表格中，合法统计报表有250种，而非法统计报表却有580种之多，等等。通过报刊宣传和揭发“非法”统计报表，使各级干部认识到滥发统计报表的危害，促使大家共同纠正工作中的形式主义和官僚主义。

厘清了调查统计工作中的混乱状况。这既提高了统计部门审批与控制报表的责任心，改进了统计工作；也增强了干部特别是农村干部对统计工作的认识，提高了报表的质量，使国家建设所必需的统计工作得到保障。更为重要的是，以治理统计报表过多为载体，调查统计工作开始由不统一、无人负责的状态纳入注重建章立制、以制度规范清理统计报表的轨道，逐步建立了一系列规章制度，是新中国统计工作制度化、正规化的开端。