提升领导干部决策风险管控能力

文_ 刘海军

习近平总书记多次强调，要“善于运用制度优势应对风险挑战冲击”。当前我国面临的风险挑战前所未有，如何快速正确决策、如何管控决策风险等成为领导干部新的智慧考量。作为管理核心和决策主体，领导干部往往由于心理和认知等因素，在处理问题时受到主观偏差影响，兼之决策时机稍纵即逝、可用资源时常紧缺，当环境发生变化时，决策活动便会面临风险。西蒙的有限理性管理理论认为，决策是指某一时刻为欲执行行为确定备选方案的过程。为规避责任、避免伤害，大多数人倾向于接受风险较小的备选方案，因而，如何评估风险继而降低风险尤为重要。

一、领导干部决策风险的特性及成因

决策风险是指决策过程中不确定性、随机性与模糊性等要素对预期目标产生的负面影响，既包括决策本身的风险，也包括决策不当对政治、经济、社会等领域造成的危害。我国各级党政机关、企事业单位领导干部是制度的制定者以及政策的执行者，是最主要的决策者，其决策行为正在逐步实现制度化，决策活动与制度优势向治理效能转化的过程实现统一。但制度理解不透、执行机制不畅、治理效能不明等因素普遍存在，领导干部决策时常常陷入“左右为难”。有时既要维护公共权力，又要保护私人权利，也要顺应环境变化，决策过程情况多变、风险频发，并呈现隐蔽性、复杂性、联动性等特征。

一是隐蔽性。作为公共权力的主要行使代表，领导干部掌握大量与群众利益攸关的权力和资源。决策行为极易受其知识水平、价值取向甚至个人偏好影响，因而存在利益、情感、知识、思维与心理等多方面隐性风险，处理不当则会影响效率。从疫情防控中各地政府、各级领导干部的不同表现可以看出，专业背景、任职经历、个人素质等因素都会对决策产生影响，因而出现有些地方疫情信息发布及时高效，而少数地区政府总被群众诟病等现象。究其根源，决策过程本身就是经过对比后确定使用哪种备选方案的过程，如果决策备选方案无法令人满意，就会在源头上制约决策效能；如果环境的不确定性增加，决策执行中的有效性便难以保证。与此同时，领导干部常因担心决策失利会对他人造成伤害，加之逃避责任的内心驱使等潜在压力等，皆会引发或放大决策风险。在防避决策风险时，提高领导个人素质、优化决策机制和营造职业环境是三种常用措施（魏鸿：“领导决策中的隐性风险与防避之道”，《领导科学》2019年第17期）。然而，这种理想化地想要搭建像机器一样严密高效的工作机制，却依然无法抛开人为因素干扰，难以实现真正意义上的“理想化”运转。

二是复杂性。环境变化、对象更替，甚至主体互动都会带来决策风险。从我国行政活动实际看，各级政府和领导干部多以遵守相关政策、落实规章制度等方式实施决策行为，仅熟知制度体系和政策文件就要耗费大量时间精力，如要融会贯通、运用自如则须更多实践，因而决策时需要考虑的环节相应增多，对领导干部耐心和理性提出更高要求。管理学认为，人类理性是在制度环境中塑造出来，并在其中运作和获得更高层级的整合。日趋复杂和信息暴增的现代治理环境，亟须提升决策的时效性和可信度，必须形成更加科学有效的应对机制。因此，只有把现有制度体系转化为各类备选方案，并与其他制度作出比较，才能达到个人行为与组织行为在更高级别统一，但这一过程的推进也会增加不少决策风险。

三是联动性。理性决策的任务是确定可产生最优结果的策略集合，既涉及个人选择也包括集体抉择。个人确定行动结果时，必须了解他人行动；选出自己的策略前也要掌握其他成员的决定，从而形成相互作用、相互影响的过程。一旦个人决策或组织决策的某个环节出现偏差，便会产生蝴蝶效应，导致整个策略集合面临风险，也无法根据评价结果的某些价值系统选择最佳行动方案。正如风险社会理论所言，风险决策者要与风险评估者区分开来，应该由专业风险评估机构评估政府的风险决策行为，继而更好地规避风险。因此，应当将决策效能评估作为前置条件，注重培养领导干部通过识别情景迅速作出反应的能力。只有综合运用管理科学和人工智能分析工具，加大对与决策有关的各类情况的系统性、关联性研究，才能更好地实现“分析型”决策与“直觉型”决策相统一。

二、培养决策风险管控能力的依据与意义

党的十九大报告指出，要“善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。作为信息化最新发展的人工智能，正在引领干部教育创新发展。实践证明，借鉴技术手段与智能思维，融会贯通并综合运用，可以有效降低决策风险，尤其在处置复杂度高、时效性强、关联紧密等问题时，更能实现效能倍增。

一是有利于提升复杂应对能力。决策就是将复杂问题分解为若干子问题并继续简化，直到解决问题为止，需要极其快速的思考能力，以及极短的思维至行动的转化能力。这一过程与人工智能原理相似，比如多次战胜人类围棋大师的Alpha Go智能系统，就是通过不断模仿和吸收人类智慧、经过反复学习与刻意训练后形成强大的决策能力。由于深度学习、刻意练习等技术术语接近人类思维，常被运用于解决突发性、变异性和交叉性问题。从疫情防控初期多地政府信息发布不及时、舆情响应不主动等表现可知，越是情况紧急、越是问题复杂，领导干部越要冷静判断。但由于注意力稀缺而造成对于复杂情况的难以取舍，则成为领导决策时的最大风险。例如，对于《中华人民共和国政府突发事件应对法》与《中华人民共和国信息公开条例》中法条竞合如何处理等问题，不同领导干部常会作出不同反应，决策行为便会各有千秋。由此可见，培养领导干部理性决策技能，是有效降低决策风险的必然选择，既能克服紧急情况下的心理障碍等不利影响，也能较好地锻炼危机应对时的快速反应和综合判断能力。

二是有利于提升科学决策能力。大数据、人工智能、区块链等信息技术在扶贫、征信和政务等领域的成功实践说明，人工智能辅助决策更加公正准确。将大数据和人工智能等思维运用于政策执行或决策制定，将会最大限度地避免人为干扰，更好地实现理性选择和客观公正。如果将决策过程形象地理解为一种“黑箱”过程，即一种来不及“窥其全貌”的快速思考、全面分析并实时输出结论的过程，那么在领导干部发出命令、采取行动之前，以及判断结果、评估风险之时便会发生作用。领导决策的理想状态是，情况变化或问题发生时，领导干部迅速“开启”大脑，一端“输入”制度或政策，脑子运转之后便“计上心头”，另一端即刻生成决定并自动“输出”。治理效能一目了然，决策正确与否、效率高低立竿见影，过程风险和未知隐患实时曝光，智能化的“制度优势—治理效能”转化回路继而形成。由此可以想见，未来的领导决策，极有可能是在掌握一定数据基础上，领导干部依托人工智能辅助工具，通过风险评估与政策反馈，实时调整决策并付诸行动，继而成为理性的“庙算胜者”的过程。

三是有利于提升全局掌控能力。随着国家治理现代化进程稳步推进，我国制度优势有力彰显，与此同时，治理对象和治理环境发生巨大变化，大数据治理、智能治理等模式应运而生。目前来看，各类社会问题与治理对象已经可以实现数字化，并以数据要素形式在相应决策主体和客体间流转。由于网络没有约束，数据传输可以跨越时空界限，领导干部决策时既要聚合其他主体集体行动，又要全面掌握时间、空间等多维情况变化，还要兼顾决策活动可能产生的各种影响甚至危害，决策过程呈现扁平化、全维化等特征。依托人工智能等技术构建辅助决策系统，有望实现决策风险源头集中管控，统一号令与集体决策实时发布。在此基础上，优化“激励—反馈”与动态奖惩机制，加快利益共享与信息互换，可以更好形成“以大局为重”的整体治理格局。

三、提升决策风险管控能力的智能化路径

将制度优势转化为治理效能，是我国国家治理现代化的主要逻辑。从具体实践来看，领导干部决策多是通过建立制度、落实制度继而实现效能的过程。因此，依据现代管理理论与人工智能思维，可通过减少“制度—效能”转化中的人为干扰和冗余环节，继而找到降低决策风险、提升决策效率的方法途径。

一是将制度政策“数据化”作为领导干部的基本功。在我国行政体制下，制度是领导决策的前提基础，通常表现为各种形式的规范性文件，如法律、规章、条例、办法、指南等。由于造成决策风险的主要动因来自领导干部的知识水平与理论修养，知法懂法、熟悉制度便成为首要条件。领导干部不仅要学会分清什么是根本制度、如何运用基本制度、重要制度等；还要熟悉政府治理和重大决策的具体领域对应哪些具体制度、制度适用程度如何、调整修改难度多大等。如果依靠脑力完成，需要大量时间和刻意练习，有针对性的强化训练必不可少。因此，为减少人为因素造成的“误读”和误解，提高决策的有效性和可信度，必须在决策之初便“防微杜渐”，抓好源头治理。可以从领导干部“自身修炼”理解制度与“他山之石”运用工具解构制度两端入手。一方面，注重培养领导干部问题意识，提升制度解读能力，通过“题海战术”“反复研习”等手段将制度入脑入心，作决策时就能想到该遵守哪项制度、如何采取行动；另一方面，提升领导干部信息驾驭能力，运用大数据和人工智能等工具，将静态制度文本数据化，并通过智能问答、知识查询等方式，实现领导决策时“想用就用”，快速筛选判断出不同的制度依据和适用范围。

二是将执行机制“智能化”作为能力培养的必修课。因受行政体制影响，我国传统决策大多建立在领导干部个人经验和权威基础之上，路径依赖、组织依赖和权力依赖问题严重。“红头文件”极具权威，官僚主义、形式主义依然是极大危害，种种“人治”现象暴露出我国治理现代化的诸多短板，如何杜绝人为干扰和权力滥用等问题始终是改革方向。培养领导干部人工智能、云计算等技术思维，建立个人、组织、政府与社会间的协调联动机制、数据交换机制、任务分发机制等，可以实现制度宣贯、研究领会、组织监督等常规机制智能化。通过虚拟仿真、实景演练等方式，提升领导干部应急处置和快速决策能力。引入专家系统、辅助决策系统等，加快人机结合，改变原有决策模式等。由此可见，运用智能机制确保决策落实，实现技术引领下治理规则与社会价值有机融合，可以更好地形成真正意义上的“去中心化”治理，这也应当成为当前干部教育培训的重点内容。

三是将效能评估“可视化”作为执政能力的试金石。全周期管理理论认为，管理活动是包括事前、事中、事后，从源头到末梢的全流程闭环过程，因而效能反馈不仅是最终展现，更应该是反向作用改进制度、优化机制的重要动力。具体来讲，通过知识图谱、实践案例等情况研判治理效能与决策结果，不仅可以评估制度本身的优势属性，还可测算决策运行机制是否切实可行，在反馈机制的作用下，实时更新或自动升级相关机制。现实中积累的大量基层案例和政策落实情况，比如社区群策群力、群防群控，志愿服务和信用激励等新模式，一定程度上也是对决策效能的真实反映。对于这些案例的科学评判，有助于减少决策时的片面和局限，从而降低决策风险。因此，要将党中央的顶层设计与地方、部门和基层的实践密切结合，探索形成全国统一、系统完备的制度体系，以及分类科学、规范有效的评估程序及标准（孔祥涛：“推进重大决策社会稳定风险评估治理”，《中国党政干部论坛》2018年第11期）。在解决数据安全等问题的前提下，打通模型构建、风险评估、结果应用的流通回路，实现通过效能验证优化决策流程的良性机制，确保领导决策与技术治理形成合力。未来应用场景有可能超越技术界限，一方面，通过制度体系图谱，便于开展辅助决策研究，将相应成果作为决策效果评价的有力参考；另一方面，借助地方智库、校院系统、民间组织等收集基层落实情况构建基层案例知识数据库，经由既有大数据和人工智能等技术实现信息向情报转换，为决策指挥系统提供依据，从而实现决策风险的全周期管理。

四是将支撑保障“系统化”作为科学决策的稳压器。随着我国国家治理现代化进程加快，各级领导干部的决策行为更多体现在制度优势转化为治理效能的过程之中。由于涉及政治、经济、社会等多个领域，日益复杂的治理环境必然带来潜在决策风险。仅依靠政府和领导孤军作战将难以为继，必须充分吸纳社会力量多方参与，并尊重其意见表达和行为偏好，相应的决策主体也就变得更加庞杂，信息共享与数据支撑成为亟须。数据成为生产要素并可被市场化，加之新基建逐步推广等，都为领导干部决策运用智能思维创造机遇。长远来讲，无论是制度的数字化转换，还是决策机制的智能化打造，数据要素将是贯穿始终的重要元素。信息的收集、存贮、传输以及发挥效用的过程，就是化解决策风险、形成决策成效的全流程，传统信息管理系统将会以新的身份发挥新的价值。对于领导干部而言，除了要不断增强信息素养之外，还须遵循善借外力原则，加大教育培训力度，发挥智囊作用、利用专家力量，在“谋”与“断”适度分离基础上，提高决策科学性和有效性（胡宗仁：“提升领导干部的公共危机领导力”，《中国党政干部论坛》2020年第4期）。当然，无论多么先进的理念或思维，最终必须找到抓手与支撑，否则便会沦为无源之水和无本之木，抵御决策风险尤为如此。因此，必须鼓励多方参与、推动信息建设、加快数据共享，实现技术优势与制度优势耦合联动，唯此方能有效提升领导干部决策能力、最大限度降低决策风险。