环境污染社会第三方治理研究

张 锋

(1.上海财经大学 法学院，上海 200433； 2.上海市委党校，上海 200233)

由于环境污染风险具有不确定、跨时空及难以测量和修复的特征，环境污染治理表现出类似公共物品的属性和特征[1]，导致针对环境污染的治理是一种“基于不确定性状态下的环境决策、治理和规制”[2]。目前，我国环境污染治理采用国家治理和市场第三方治理相结合的方式。国家治理具有权威性、整合性、强制性和规范性，其强大的渗透力和延伸性是预防和化解自然风险、传统风险的前提、基础和保障。市场第三方治理是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理，是对国家治理的有益补充。

以国家为中心的环境污染治理在特定情况下会出现结构性失效、制度性失效和政策性失效的风险，而市场第三方治理由于不能解决环境污染治理中的价值诉求、参与动力、沟通协调和利益保障等核心问题，有可能陷入“市场失灵”和“政府失灵”怪圈。2017年1月，环保部、民政部发布《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》，意见针对国家中心主义环境污染治理和市场第三方环境污染治理的制度性缺陷，提出了以环保社会团体、环保基金会和环保社会服务机构为主体的社会第三方环境污染治理新思路。

环境污染社会第三方治理的早期理论可追溯到贝克的风险社会理论，贝克认为，解决环境风险归责上“有组织的不负责任”问题的办法，是“再造政府”的绿色社会组织运动，即增强人们的风险意识和生态意识，以协商、民主、参与、合作、共治来破解环境风险的危害性和突发性[3]。“再造政府”的内容充分论证环保社会组织在环境污染治理中的正当性[4]。本文拟就环境污染社会第三方治理的制度绩效、面临的困境进行分析，从机制上提出相应的优化策略。

一、环境污染社会第三方治理的制度绩效

1.利益诉求：环境污染社会第三方治理的导向力

环保社会团体、环保基金会、环保社会服务机构具有公益性、专业性、社会性和组织性特征，能够实现公众环境利益诉求的组织化、规范化、制度化和法制化。其一，第三方治理能够提高环境利益诉求的质量。环境污染治理既是民主问题，也是技术问题，提高民主性需要强化公众参与，强化科学性，需要提高参与者的知识能力。显而易见，普通的公众很难具有环境治理领域的专业知识和法律技能，这就需要环保社会第三方的制度化参与。环保社会组织的发起者一般具有较强的环保素养、专业知识和法律技能，很多就是环保领域的专家、学者、律师发起成立的，环保社会组织吸引了关注环境公益和志愿环境保护的行动者，他们能够更好地兼顾环保的科学性、民主性、法制性的统一，更容易比较全面的了解公众的环保利益诉求和期待，降低利益诉求的成本，提高环保利益诉求的质量。其二，第三方治理可以避免利益参与者“搭便车”行为。环境污染治理具有公共物品性质，表现为消费的“非排他性”和“非竞争性”，市场主体和公众均缺乏参与环境治理公共品供给的利益动力和经济激励，导致环境治理供给的总量不足和结构失衡。而环保社会组织受志愿精神的推动，能够实现组织化的参与环境公共政策的制定、执行和监督，能够解决环境领域“集体行动的困境”和“囚徒困境”。其三，第三方治理可以实现政府、社会、市场在环保政策建构中的良性互动。环保社会组织参与环境公共政策的制定，促使政府将部分环境治理职能转移给环保社会组织，更好地发挥环保社会组织在环境治理中的优势，形成有限政府、责任政府、高效政府，强化政府环境规制行为的“合法性”和“认同性”。同时，环境社会团体、环境基金会和环境社会服务机构参与环境污染治理，本身就体现了一种协商、参与、合作、互动和共赢的精神，将传统“命令-服从”式的威慑型规制转向“民主-协商”式的合作型规制，更好地发挥环保社会第三方主体的在政府、生态环境监管机构、企业以及公众之间的桥梁和纽带作用，促进多元主体的良性互动和功能互补[5]。

2.利益发展：环境污染社会第三方治理的源动力

政府受到财政预算、经费投入、税收指标等因素影响，违背环境污染治理的初始目标，导致权力异化、权力设租、权力寻租，需要环保第三方的监督、参与和引导。其一，以第三方治理激发环境规制的多维动力。由于环境污染的负外部性特征和政府规制的结构性缺陷，单纯依赖政府及其环境监管部门开展环境污染治理容易出现动力不足和制度失衡。环保社会组织参与环境污染治理，以组织化的形式对政府进行监督，一方面激发政府加快环境污染治理的制度供给；另一方面，第三方环保社会组织可以直接参与环境污染治理公共服务的供给，如环保行业协会关于环境行业标准的制定。这样就可以构建环保领域的公共产品多元供给机制，促进环保制度供给的竞争和互动。其二，以第三方治理降低环保规则制定的成本。由于环境污染规制具有风险规制的特点，环境污染治理方式逐渐从传统的“命令-控制”型规制转向“民主-协商”型规制，最重要的是强化环保规则的制定，以规则实施环保领域的风险规制，实现环境保护的事前预防和风险控制。第三方环保组织可以充分发挥自治性、专业性和公益性的优势，强化环保规制规则形成过程中的利益诉求、利益协商、交往互动，实现环保领域相关利益主体的沟通与合作，在环境规制规则制定上达成合意和共识，实现哈贝马斯的“交往理性”和“沟通理性”，最终制定的环保规则体现“公共理性”的价值目标[6]。其三，以第三方治理促进企业的自我规制。环保社会组织是成员在自愿的基础上组织起来的，拥有自己的章程和规范，并且章程和规范由它们在协商一致的基础上达成的契约——是获得企业认可的规则和习惯[7]。所以环保社会组织(行业协会组织)可以通过章程、规范和组织文化约束企业的行为，倡导企业自觉遵守环境法律法规，甚至可以促进企业参与政府、环境监管机构、环保社会组织倡导的自愿性环境规制协议。通过自我规制的方式将环境守法的意识、精神和行为内化于企业的行为规范和治理结构之中。

3.利益协调：环境污染社会第三方治理的整合力

围绕环境风险、环境标准、环境危害、环境安全及如何规避的争辩、讨论和争论持续不断，需要环保社会组织协调相关主体的利益关系和利益结构，整合各方的利益诉求，促进环境治理的合意和合作。其一，协调政府与环境企业之间的利益关系。环境污染具有“双效行为”的特征，传统政府高权监管、执法处罚的方式不利于环境污染的治理，并且治理成本巨大，甚至有的环境污染很难找到具体的责任主体，无法精确估算损害数量，需要政府与企业合作、协商。贝克用大量案例讨论了风险界定中“因果关系”的断裂及由此导致的风险归责上的“有组织的不负责任”，贝克希望通过“绿色社会组织的环保运动”来增强人们的风险意识和生态意识[8]。环保社会组织能够沟通协调政府与企业如何制定环境排污指标、环境安全标准及环境技术标准等问题。其二，协调公众与企业之间的利益关系。随着公众环境权利意识增强，企业与公众之间的紧张关系也与日俱增，导致很多涉及环境污染类的项目很难落地，甚至出现公众暴力冲击环境公共设施项目(如垃圾焚烧厂的极端事件)。比对国外经验，德国、日本、新加坡很多企业离居民区距离并不是很远，甚至与社区只有一路之隔。为什么，国外的公众能够与企业和谐相处呢？国外环保社会组织在协调公众与企业之间的利益关系中发挥了独特的作用，大量的环保NGO积极参与社区环境的治理，重构企业与公众之间的利益关系和信息结构，宣传环境安全的知识、政策、法规，引导公众理性认识环境风险，正确维护环境权益。同时，环保NGO作为以生态环境保护为理念的社会组织，也强化对企业环境守法行为的监督和约束，促进一种基于多元主体参与的功能性整合机制[9]。其三，协调政府与公众之间的利益关系。当环境污染引起大规模损害、甚至群体性事件时，政府、监管部门以及涉案企业都会面临公众的怀疑、谴责、抱怨，严重损害政府环境规制的“合法性”和“公信力”，这时候政府处置环境群体性事件容易陷入“信任危机”，公众不信任政府发布的相关信息，而作为肇事者的企业更不能得到公众的信任。而环保社会组织作为第三方主体，能够充分运用其社会性、公益性、专业性和中立性的优势，发挥环保社会组织在环境风险沟通中的关键作用，同时整合公众对政府、企业的环保利益诉求，提高政府处置环境危机或群体性事件的针对性和有效性。

4.利益保障：环境污染社会第三方治理的支撑力

环保社会组织以组织化的形式、制度化的途径、法治化的手段、专业性的知识参与环保污染的治理，通过信息公开、监督政府、公益诉讼等机制将公众的环境利益转化为环境权利，系统支撑环境污染社会第三方治理。其一，以信息公开保障公众知情权。环保社会组织相较于公众具有更强的信息收集、判断、整合、表达、参与的能力，为公众、企业提供环境风险的专业信息，保障公众的知情权。第三方既帮助规制的博弈初始参与者节约决策所需的信息加工成本，同时也对参与者的行动施加约束，形成诱发性制度变迁[10]。《环境保护法》第五十三条第一款：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。为环保社会组织参与环境信息公开提供法律依据。其二，以监督政府、企业保障公众的监督权。环境风险、环境安全、环境污染具有公共产品的属性和特点，容易出现“集体行动的困境”和“搭便车”的情形，公众个体监督政府、企业面临技术门槛高、维权成本大、判决执行难等困境。环保社会组织具有较强的专业性、公益性、独立性和组织性，能够更好监督政府、企业，提高环境污染治理的民主性、科学性和公正性[11]。其三，以环境公益诉讼保障公众的救济权。当公众通过利益诉求、表达、参与和监督不能保障自己的环境权利时，他们只能选择诉讼，通过司法的渠道维护环境权益。但是，公众个体的力量相对于政府、企业明显处于不利的法律境遇，采取司法诉讼的方式保障权利，需要面临环境司法的立案难、取证难、执行难等瓶颈。而环保社会组织却具有较强的诉讼优势，开展对政府、企业的公益诉讼，并且具有法律上的依据和操作上的优势。

二、环境污染社会第三方治理面临的困境

1.宏观权力结构性失衡

一是边界不清晰。没有正确处理好政府、市场、社会之间的关系，政府职能转变不到位，政府权力依然占据市场、社会应该发挥作用的领域，社会力量发育不充分，制约了环保社会第三方治理的制度绩效，带来很多不良影响：如导致政府对环境污染治理的“过度干预”和“供给不足”，环保社会组织发育不充分，市场主体缺乏环境自我规制机制等。二是法律不完善。当前，我国还没专门规范社会组织方面的法律，只有《社会团体登记管理条例》等法规，已经不能适应当前我国社会组织发展的需要，具体到环保社会组织领域，主要还是以中央文件和部委规范性文件作为依据，缺乏法律、法规的保障。现有法律规范对环保社会组织发展及参与环境污染治理还存在诸多掣肘：如法律规范对环保社会组织针对环境污染提起环境公益诉讼的资格要求过高等，过于严格的条件将若干社会组织排除在环境公益诉讼原告范围之外，不利于社会组织保护环境公共利益积极性的发挥，也不便于偏远地区生态环境损害诉讼的提起。三是环境不优化。推进环境污染第三方治理是一个系统性工程，除了合理界定政府、市场、社会的权力边界、完善法律外，还需要良好的制度环境，如政府信息公开、环保公众参与、环境风险评估、环境应急管理等相关制度的支撑。如我国《社会团体登记管理条例》规定，在同一行政区域内不允许成立相同或者相似的社会团体，任何机构只能在登记机关的管辖范围内活动，不得越界，不得进行区域扩张。该条不竞争原则极大地限制了环保社会组织的发展壮大。

2.中观机制整体性失调

一是缺乏健全的参与机制。环保社会组织要发挥作用，必须有制度化的参与机制，但是现有体制下环保社会组织制度化参与机制不健全。如《中华人民共和国环境影响评价法》并没有明确规定将环保社会组织列为征求意见之列,缺乏制度化的参与机制是影响环境第三方治理的核心因素。如在环境执法层面，政府转移职能不够，“放管服”不到位，没有将适宜环保社会组织实施的规制权力转移给环保社会组织，导致治理机制僵硬。二是缺乏完善的培育机制。环保社会组织主要面临资金、人才、税收、财政等方面的制约，尤其是资金方面的瓶颈，基本上民间环保社会组织很难获得政府的财政资助[12]，相关财政、税收优惠政策的规定较少、门槛较高。如关于环保社会组织提起环境公益诉讼，诉讼费用的缴纳仍然沿用2006年的《诉讼费用交纳办法》，没有回应环境公益诉讼的特殊性。三是缺乏有效的激励机制。环保社会组织的公益性特点决定了从事环保工作的志愿性，从业人员需要政府、社会的激励、关怀和认同，现有政策对环保社会组织及从业人员的激励不够，缺乏动力机制。如在环境司法层面，对环保社会组织提起环境公益诉讼限制较多，缺乏激励和保障机制。

3.微观行为系统性失范

一是专业性不足。环保社会组织与其他社会组织相比更需要环境领域的专业知识、信息和技能，目前环保社会组织在募集资金等方面比较活跃，但是在环保项目实施、资金规范透明、项目效果评估等方面还存在一定的差距。二是公信力不高。我国环保社会组织有自上而下和自下而上两种成立机制，大多自上而下的政府发起的，它们和政府具有千丝万缕的联系，有的甚至成为政府的附属部门(二政府)，独立性不足，容易受到公众和企业的质疑；自下而上成立的环保社会组织由于经费不足，亟须争取政府财政的资助，对政府有着较强的依赖性，也容易导致环保行为的独立性不够，两者都不利于公信力提高。三是体系化不强。环保社会组织主要环保社团、环保基金会、环保服务机构组成，三者构成环保社会组织的完整体系，当前我国环保社会组织的体系化方面还不够，缺乏环保社会组织的协会，缺乏枢纽型的环保社会组织，缺乏全链条环保社会组织的行动网络和互动结构，不利于发展环保社会组织的体系化优势。

三、环境污染社会第三方治理的机制优化

1.宏观上优化环境：优化环境污染第三方治理的制度性保障机制

其一，合理界定政府和环保社会组织的权力(利)边界。正确处理好政府、市场、社会三者的权力关系，以负面清单、权力清单、责任清单等方式进一步规范政府权力运行的边界、程序和手段，规范约束公权力，支持、保障社会权力在国家治理体系中发挥应有的作用。政府主要集中供给环境污染治理的法律、规范和监管制度，逐步将适合环保社会组织承接的职能转移出去，吸引环保社会组织参与到环境污染的治理体系中来，构建在环境治理领域中政府、市场、社会等多元主体合作共治的格局。其二，完善环保社会组织相关的法律法规。随着经济的发展，环保社会组织在环境污染治理中的地位越来越重要，亟须完善环保社会组织运行的法律法规。加快制定的《社会组织管理法》，为环保社会组织参与环境污染治理提供法律上的支撑和保障；探索制定环保社会组织参与环境污染治理的地方性法规或者部门规章，用法律、法规的形式明确环保社会组织在环境治理中的地位(我国生态文明建设和绿色发展的重要力量、环境治理的同盟军和生力军等)、作用(提升公众环保意识、促进公众参与环保、开展环境维权与法律援助、参与环保政策制定与实施、监督企业环境行为、促进环境保护国际交流与合作等)和组织形式(以环保社会团体、环保基金会和环保社会服务机构为组织形式)，维护环保社会组织自主、自治及其他一切合法权益；探索建立新型的社会组织行政管理体制，可以通过分类管理，分步实施，逐步实现环保社会组织可以直接登记注册。其三，优化环保社会组织运作的制度环境。环保社会组织运行需要良好的宏观环境，一要持续推进政府信息公开、数据开放共享。政策信息透明是社会环保组织参与环境治理的基础和前提，如果缺乏环境污染治理的法律、法规、政策、监测、处罚等方面的信息数据，环保社会很难有能力参与对环境污染的治理、对政府和企业的监督以及对相关数据的深入研究，为环境治理决策、环境法律宣传、环境权益维护提供信息支撑。二要完善环保社会组织参与公益诉讼的制度。环境保护法规定了环保社会组织可以提起对环境侵权的民事公益诉讼和行政公益诉讼，相关规定还是门槛过高，不利于环保社会组织的维权诉讼的实施。

2.中观上完善规范：优化环境污染第三方治理的整体性实施机制

其一，优化环保社会组织的参与机制。一要完善环保社会组织参与环境公共政策的制度，听取环保社会组织关于环境治理的意见建议；二要完善政府购买服务的目录、清单和机制，将环保社会组织纳入政府购买环保公共服务的范围，通过政府购买服务的方式支持环保社会组织发展，健全环保社会组织参与环境治理的制度化渠道；三要开展环保社会组织对政府环境政策的第三方评估，通过社会环保组织的评估推动政府环保工作的推进和环保政策的完善，也增加了环保社会组织参与的渠道。其二，优化环保社会组织的支持机制。政府应制定具体的、可操作化的环保公益事业金融、财政支持政策和税收减免政策，这样才能实现环保社会组织的持续、有力参与环境污染治理；完善环保基金投资方面的法律、法规，使环保公益事业基金能够利用资本市场等扩充财政实力；逐步实现环保公益基金的社会化运作和市场化增殖，保障环保社会组织高效运行。另外，强化对环保社会组织发展的过程性支撑，完善对环保社会组织的事中事后监管机制，发挥社会信用体系在环保社会组织发展完善中的激励作用。其三，优化环保社会组织的激励机制。环境污染具有“人为风险”的不确定性、突发性、巨大破坏性、超越时空性等特点，环境污染治理具有公共产品的属性，个体容易出现“搭便车”的现象，市场机制不能解决环境风险的治理。而政府环境治理容易出现“有组织的不负责任”的陷阱，在这样的背景如何推进环境污染社会第三方治理需要建立完善的激励机制。一要经济上给予奖励，对参与环境治理绩效优秀的环保社会组织给予一定的经济奖励、税费的减免；二要精神上给予鼓励，如针对通过社会组织评估获得优秀的环保社会组织给予荣誉肯定，提高环保社会组织的社会影响力和公信力；三要在政治上给予优待，针对在环境治理中绩效评估先进的环保社会组织，可以给予其负责人、运营骨干政治上的关怀和肯定，比如提高他们当选人大代表、政协委员、党代表的比例。

3.微观上监督约束：优化环境污染第三方治理的系统性规范机制

其一，优化环保社会组织的发展机制。完善环保社会组织的法人治理结构，建立健全环保社会组织规范运作、诚信执业、公平竞争、信息公开、奖励惩戒的机制，结合环保社会组织机构资质、环境治理服务质量，定期开展环保社会组织信用等级评估，及时公布评估结果，建立环保社会组织的退出机制。搭建环保社会组织孵化平台，建立环保社会组织孵化基地，通过枢纽型社会组织开展业务指导、培训，提高相关社会组织的专业技能、法规政策、日常管理等方面的能力。建构环保社会组织的人才培养平台。环保社会组织要求较强的专业性、技术性，需要专业人才的加入，应制定环保社会组织人才发展规划，完善吸引人才从事环保社会组织工作的政策，创新环保社会组织人才培训教育的体制机制，将环保社会组织人才发展纳入地区人才整体发展规划。其二，优化环保社会组织的自律机制。当人们为自己的行为方式是否应该遵循规范而犹豫不决时，起决定的因素是非制度化的行为规则(文化)被内化的程度及文化具有一定的内在约束力。通过环保社会组织的参与，尤其是企业组成的行会、商会和各种企业联合会可以有效地克服“信息不对称”和高昂的“信息成本问题”，具有高凝聚力和行动力的特征[13]；同行互律是国外环境污染治理的重要机制，通过环保行业协会共同制定的行为规范和行业要求，环境企业协会有权要求每个会员组织必须遵守，并对违规者进行处罚，严重违规者开除其会员资格，建立环境污染第三方治理的长效机制。其三，优化环保社会组织的协同机制。发挥环保社会组织参与环境污染治理的功能，应建立结构完整的组织体系，大力发展环保社团、环保基金会、环保服务机构，强调三类组织之间的结构均衡、体系完整和协同治理。注重培育枢纽型环保社会组织，发挥其在环境治理信息、资源、项目、管理等方面的指导优势和整合优势；注重培育直接服务环境对象的社会服务机构，提高环保社会组织服务的能力、水平和质量，增强环保治理的针对性和实效性；注重培育环保社会组织联合会，根据专业、行业、领域、对象等不同标准，建立相关的环保社会组织协会，成立协会联合会，充分发挥环保社会组织的组织化、社会化优势，力求全行业、全链条、全过程地参与到环境污染治理之中。

四、结论与讨论

相对建构于传统农业文明和工业文明基础上的环境污染国家中心主义和市场中心主义治理路径面临“政府失灵”和“市场失灵”的双重尴尬，环保社会第三方治理能够充分发挥环保社会组织的公共性、公益性、专业性、中立性及组织性的优点，促进环境污染治理的利益诉求、利益发展、利益协调及利益保障的制度绩效。

由于我国国家治理体系和治理能力正处于逐渐完善成熟的过程之中，长期形成的“强政府”和“弱社会”、“大政府”和“小社会”的治理结构还处于结构转型之中，政府权力依然是秩序建构和资源配置的主导性力量，发挥环保社会组织在环境污染治理中的功能，须加快转变政府职能，推进环境治理领域的“放管服”，重构环保污染治理的权力结构和管理体制。破除环保社会第三方参与环境污染治理面临的宏观权力结构性失衡、中观机制整体性失调、微观行为系统性失范等瓶颈，持续优化我国环境污染社会第三方治理的结构性均衡机制、整体性实施机制和系统性规范机制。应以推进环境污染社会第三方治理为契机，将环境污染社会第三方治理嵌入国家环境污染治理和市场环境治理治理体系之中，推动政府环境治理和企业的自我环境治理，充分发挥环保社会组织在政府、企业、公众之间的桥梁和纽带作用，激活政府、企业、环保社会组织、公众等在环境污染治理中的主体性和能动性，构建政府、市场、环保社会组织、公众等多元主体共同参与的环境污染治理模式。

最后，强化环境污染社会第三方治理还要处理好“三对关系”：一是“工具理性”与“价值理性”的关系，既要充分发挥环保社会组织的功能性作用，也要注重环保社会组织的价值性作用；二是“吸纳”与“激活”的关系，既要将环保社会组织纳入国家环境污染治理体系，也要注重激发环保社会组织内在动力；三是“赋权”与“规范”的关系，既要强化对环保社会组织参与环境污染治理的赋权增能，也要注重对环保社会组织发展的规范管理。