乡村振兴战略中的法治建设研究

李 瑾

（河南广播电视大学 人文与公共管理学院，河南 郑州 450008）

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”［1］健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是实施乡村振兴战略的重要举措，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

一、乡村振兴战略中法治建设的重要意义

（一）乡村振兴战略法治建设是落实党的领导的有效途径

党政军民学，东西南北中，党是领导我国一切工作的。在乡村振兴战略实施中，只有坚持党对农村工作的领导，才能将全党、全国人民的智慧和力量凝聚在一起，充分发挥出社会主义制度的优越性。也只有充分发挥了我国的制度优势，才可以使得我国上下一心，凝心聚力将这一战略落实，真正给中国乡村和中国的农民带来幸福美满的生活。［2］

（二）乡村振兴战略法治建设是建设乡村和谐法治环境的保障

加强乡村的民主法治供给，进行乡村振兴战略的法治建设，是实现人民对美好生活需要的战略举措。乡村腐败、官商勾结、村霸横行等问题，严重破坏了乡村政治生态。没有良好的乡村政治生态，就不可能有和谐法治的农村环境。净化乡村政治生态，重塑乡村和谐法治环境，关键就是要在乡村振兴战略的实施过程中进行法治建设。［3］

（三）乡村振兴战略法治建设是制约和监督乡村基层行政组织权力的方式

乡镇人民政府是我国最基层的国家行政机关，代表国家直接面对农民，是国家联系农民的中介，是以农民为主体的管理社会事务的重要工具。但是由于立法滞后、体制不全、监管不力等导致政府职责不清，权力运作缺乏制度化的约束机制，再加上某些基层政府法律意识淡薄、操守“人治”思想，用政策和权力代替法律的现象还时有存在。这必然导致行政权功能在运作过程中大打折扣，无法有效实施乡村战略。进行乡村振兴战略法治建设并用以制约和监督乡村基层行政组织权力的有效运行，是行之有效的方式。

二、乡村振兴战略中法治建设取得的成效及存在的问题

（一）乡村振兴战略中法治建设取得的成效

1.乡村振兴专项法律立法取得进展

自2018年中央一号文件之后，乡村振兴法的研究制定被提上日程。2018年7月，由全国人大常委会牵头的乡村振兴法已经启动了立法程序，2019年3月全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文答记者问时表示，中央已经明确将此部法律的名称确定为“乡村振兴促进法”，该法的起草领导小组和工作专班已经成立，正在积极推进中。初步的时间安排是，2019年内拿出比较成熟的征求意见稿，在征求意见的基础上，力争在2020年将法律草案提交全国人大常委会审议。

2.相关配套法律、法规陆续出台或推进

2018年5月份，中国共产党农村工作条例研究制定并形成了初稿。2019年6月24日，中共中央政治局召开会议，审议《中国共产党农村工作条例》。8月，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，并发通知要求各地区各部门认真遵照执行。该条例旨在加强党对实施乡村振兴战略中各方面工作的领导。2018年，《民法总则》将农村集体经济组织列为特别法人。2019年中央一号文件提出的几项立法工作中也包含了农村集体经济组织法。2019年6月27日，自然资源部办公厅印发《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》，并于8月1日开始实施。2020年1月1日起，《土地管理法》修正案正式施行，该条例在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度的完善。

3.地方立法方面取得积极进展

2018年7月，广东省、江苏省、浙江省、上海市人大都相继颁布了《农村集体资产管理条例》，有效促进了本地区乡村振兴的实施，同时也为全国农村集体经济组织立法提供了有益参考。2020年1月17日，湖北省第十三届人民代表大会第三次会议通过《湖北省乡村振兴促进条例》，自5月1日起施行。该法凝聚了广泛社会共识，是推进乡村振兴战略在该省全面实施的制度支撑，具有极端重要性。

（二）乡村振兴战略中法治建设存在的问题

1.党的基层组织依法执政能力有待加强

根据中央组织部最新党内统计数据，截至2018年底，党的基层组织共计461万个、54.3万名村党组织书记中，大专及以上学历的占20.7%，致富带头人占51.2%。从数据分析可以看出，党的基层组织带头人一半以上为致富带头人，通常情况下学历水平都不高，加之乡村凡事都讲人情，其法律意识较为欠缺，因而依法执政能力就有待加强。再者，致富带头人通常较为重视经济利益，在执政为民、满足人民群众利益要求的政治大局意识方面需要进一步提升。最后，面对乡村错综复杂的宗族派系关系等局面，基层党组织在从严治党、拒腐防变、保持党自身先进性和生命力方面也常有欠缺。

2.乡村振兴的法律体系建设急需加强

2018年中央一号文件提出研究制定乡村振兴法的有关工作后，乡村振兴法的立法程序已经启动，该法将通过法律的形式，保障乡村振兴的投入以及农民的相关利益，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。但是从该法律的功能定位不难看出，乡村振兴法仅仅是一部类似于宪法的纲领性、基础性法律。［4］而要保障乡村振兴战略的实施，则需要诸多分支法律来规范、聚焦战略实施中的具体工作。例如农村土地承包法的完善，集体经济组织法等的出台。

3.乡村的法治环境有待加强

自古以来，我国广大乡村，因为受农耕文明的影响，办事讲人情。通常而言，农民遇到事情，没有依靠法律来维护自身权利的意识，而是通过托人情去私下解决。由于农民的文化水平普遍偏低，每日面朝土地背朝天劳动，使得他们没有时间和能力、精力去关注法治，更新自己的固有观念。而乡村的自治组织管理者，通常因为自己比普通的农民多识得一些字，而进入到自治组织中来成为农民眼中的“当官者”。一旦进入“有权”者行列，这些原本普通的农民就被利益蒙住了双眼，加之深知本乡村的具体情况，变得只手遮天，不讲法治。因此，从自治组织到普通村民，整个乡村的法治环境有待进一步加强。

4.乡村基层组织依法行政和公正司法水平有待提高

乡村基层组织依法行政和公正司法水平有待提高，一方面表现在乡村基层组织法治人才的缺乏，二是对乡村基层行政组织权力的制约和监督的缺失。我国乡村的法治环境一直较差，乡村存在黑恶势力、“地头蛇”现象仍较为普遍。乡村无论是生活还是工作环境，一直都较差。从乡村通过学习出去的人才，由于工作待遇、机遇的原因，普遍均不愿意返回乡村。这就使得乡村无法引进和留住法治人才。我国乡村的村级事务错综复杂且具有多变性，自治组织极易隐瞒信息，蒙蔽乡镇及以上层级政府相关监督者等，因此乡镇政府的直接监督效果相当有限。而村民的法治意识又淡薄，村民对自治组织的监督也极为有限。

三、乡村振兴战略中法治建设的路径

（一）增强党的基层组织的依法执政能力

农村党的建设是我国基层党建的重要组成部分。根据2018年底央视新闻的统计数据，村党组织书记有54.3万人。而这些人的依法执政能力，真正决定了乡村振兴战略在乡村的实现程度。增强党的基层组织的依法执政能力，一是为基层党组织配备具有依法执政能力的专门人才，并注重基层组织在执政方法、执政工具等方面科学化水平的提升；二是要不断提高基层组织制度执行能力，用政策和制度规范基层组织的依法执政方式方法。在乡村振兴战略的实施过程中，中央已经制定了乡村振兴战略规划，各省市也已经结合自己的实际，制定了本区域的乡村振兴规划。在推进乡村振兴过程中，特别要注意避免对中央制度的理解简单化，拒绝大拆大建、一刀切、千村一面。中国的乡村，都有各自独特之处。在乡村振兴的过程中，每个党的基层组织都应该根据自己乡村的原有风貌，统筹考虑村庄整体发展，注意突出乡村特色。

（二）建立乡村振兴的法律体系

建立乡村振兴的法律体系，需要重点考虑两个方面的内容。一是在构建新时期乡村振兴战略法律保障体系时，需要严格遵守整体性、差异性和渐进性的法律构建三大原则。在构建其法律保障体系时，首先应严格遵守整体性原则，小法的制定在不违背大法的基础上，还要考虑与国家的全面依法治国战略相结合。其次，乡村振兴法律体系的建设中，必须结合不同乡村的实际，坚持差异性原则，法律保障体系才能保证不飘在空中，真正做到为乡村振兴战略的实施保驾护航。最后，法律保障体系的构建是一个长期积累的过程，需要循序渐进地进行体系的完善和改进，需要在实践中去不断检验与调整，才能逐渐构建出足够科学完善且真正能够发挥作用的法律保障体系。二是乡村振兴法律体系的建设，应分层分面构建。新时期乡村振兴战略的法律保障体系应当是多层次广范围的，只有这样才能全面保障振兴战略的有效实施与深度推进。根据法治建设的规律，这一法律体系可以从行政、刑事与民事等三方面展开。首先，乡村振兴法律体系应从行政方面对相关政府和部门进行权力的规范和约束，避免好的中央政策到达地方时成为造福个别人的官方渠道。同时，乡村振兴法律体系又要为乡村振兴的发展构建配套的运行保障机制，从而使得政府及相关部门中的大多数人能够根据国家政策的安排积极带头落实政策，给农民谋得福利，促进乡村振兴战略的实施。其次，在乡村振兴战略实施过程中，尽管我们考虑到从行政方面可以对公职人员的行政权力进行规范和约束，但是刑事犯罪难以完全避免。我们能够亡羊补牢的就是在严格的刑事法律保障下，通过“杀鸡儆猴”来减少乡村发展建设过程中的贪污腐败等刑事犯罪。最后，实施乡村振兴战略过程中，必定会带来乡村民商活动的发展，在此过程中，又难免会出现民事冲突。因此，更需要政府为此而构建完善的民事法律保障体系，从而可以保障乡村产业在自主、自愿、平等的前提下发展。［5］

（三）保障乡村居民的基本人权

我国宪法规定了公民基本权利，具体包括十五项内容。但是在“人治社会”现象仍然有所残留的乡村，公民的基本权利还不能得到有效保障。保障乡村居民的基本人权，重点在于根据农民的公民、社员、村民三重身份，保障和实现农民的人权、产权、治权三重权利。［6］首先，农民作为国家公民，拥有公民身份，享有公民权。长期以来，在我国乡村存在着随意践踏公民权利的现象。具体表现为村头恶霸对于农民人身自由的非法限制，对于村民人格的随意践踏等。推进乡村振兴法治建设，必须全面依法治国，保障农民的公民人身自由、人格不受侵犯等基本权利。［7］其次，农民作为集体经济组织成员，拥有社员身份，享有成员权。在我国乡村中，不乏自治组织随意处置集体资产为自己谋私利而损害村民利益的现象。在乡村振兴的法治建设中，必须全面深化农村集体产权制度改革，落实农民的财产权利和民主参与权利。最后，农民作为村庄社区居民，拥有村民身份，享有村民权。研究村民自治问题不难发现，我国乡村的村民自治组织的选举、运行，存在很多不规范之处。在乡村振兴的法治建设中，必须全面推进村民自治，落实农民（村民）对村庄社区公共事务的自治权，探索多种形式促进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效运行，保障和实现农民（村民）当家作主。

（四）建设促进乡村经济发展与乡村社会和谐的法治环境

构建和谐的法治环境，可以从立法、司法和检察机关等方面着手进行加强。首先，根据乡村振兴经济发展的实际情况，制定相关的法律、法规，用以规范农村经济发展中的各种不合适现象，从而使得基层组织有法可依。其次，在普法工作中，进行普法形式的创新。较为常见的民众喜欢的形式：一是包括电视、网络上法治栏目的设立和法律案件的播放，二是多种形式的普法电视剧、电影、小视频等，三是办案人员把案件编成普法故事对村民进行讲述，四是普法人员的送法下乡相关活动的举行。再次，司法机关要着重依法打击农村治安乱象。妥善审理乡村振兴战略实施过程中的各类案件，在审理案件的过程中还要注重法治教育和宣传，营造农村知法、懂法、遵法、守法的新风尚。对于涉及农村承包地、宅基地及农田征收征用、乡村规划建设等涉及农民切身经济利益的案件时，要综合运用审判执行手段，提升乡村绿色发展的制度化、法治化水平，以绿色发展引领乡村振兴。最后，检察机关要特别关注涉农诉讼案件的监督工作，通过宪法赋予的监督职能，利用一切可以实施监督的手段对各司法机关的执法办案进行有效的监督。在确保法律统一正确实施，保证司法公平公正的前提下，为构建和谐的乡村法治环境作出努力。［8］

（五）不断提高乡村基层组织依法行政和公正司法水平

乡村基层组织行政的法治性和司法的公正性，直接影响我国乡村振兴战略实施的效果。提高乡村基层组织依法行政和公正司法水平，是当下乡村振兴法治建设的重要抓手。首先，乡镇政府要根据宪法规定，履行其在政治、经济、文化、社会、生态等方面的政府职能作用。一方面，乡镇政府必须根据国务院要求确保政令畅通，确保国家治权横向到边、纵向到底；另一方面，作为地方政府的最基层组织，要支持、保障村居自治的有效运行和公民能够正确行使合法权利、严格履行法定义务。其次，作为“三权”中的一员，在依法履行政府职能之外，乡镇政府还要协助检察、审判和司法执行工作。对于政府委托执法的情况，乡镇政府必须是在科学合理配置乡镇政府的行政执法权基础上的规范委托。最后，还要依法发挥人大的监督作用。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规在辖区内的遵守和执行，在职权范围内依法通过和发布决议，审查和决定重大事项，保障村民依法自治权利。在运行过程中，我们应积极探索有效途径，使得乡镇人大能够真正对宪法法律和选民负责，依法履行监督职责，促进严格执法、公正司法、全民守法。

（六）加强对乡村基层行政组织权力的制约和监督

当前，农村基层违纪现象仍然存在，部分农村基层党员干部存在作风问题，损害农民利益的问题还比较严重。加强对乡村基层行政组织权力的制约和监督，首先要提高对农村民主监督重要性的认识。长期以来，村级事务的错综复杂与多变性，容易造成村自治组织的逆向欺骗，如隐瞒信息，蒙蔽乡镇及以上层级政府相关监督者等，因此乡镇政府的直接监督效果相当有限。在破解乡村治理的发展困境方式中，除了做好民主选举外，各乡村可以在民主监督方面寻求新的突破。搜寻我国各地的实践经验可以发现一些不错的做法。例如浙江等地对村民代表会议在民主监督方面可以发挥的作用的进一步挖掘，对民主恳谈会在民主监督中的进一步创新。另外，有些地区建立的村务监督委员会和联户代表制度等，都是民主监督中可取并行之有效的方式，特别是村务监督委员会这一制度创新，目前在我国多地实施且成效较好，是我们加强和完善民主监督的有力推手。其次要进一步健全村务公开制度。我国政府信息公开条例自2008年5月开始实行，至今已经有十几年的经验。基层行政组织也应借鉴政府信息公开条例的经验，要求每个行政乡村实行村务公开，特别是涉及村民利益的重大问题及群众关心的事项。最基本的做法是设立村务公开栏和通过广播的形式进行公开。关于公开的事项及时间要求，对于一般的村务事项至少每季度公开一次；涉及村民利益的重大问题及群众关心的事项及时公开；对于村级财务，应该做到逐笔逐项公开明细账目。对于招商引资等涉及村民利益的重大问题，更要在集体决策后，通过合适的形式和规范的程序进行公开。目前，在先行先试的管理模式改革探索中，为了使得行政村自治组织的运行能够得到有效的监督，有些地区已经在探索农村集体资产监管和交易平台的建设。这一平台建设，主要目的就是确保对基层行政组织权力的监督落到实处，确保各行政村的集体资产处置过程在阳光下交易。