中国公众参与立法的新路径探析

陈赛金

摘要：公众参与立法有利于提升立法的民主性和科学性，提升立法质量。过去十年，中国理论界和实务界在公众参与立法方面做过诸多探索，主要聚焦在公民个体、社会团体、利益集团等方面，但效果不佳，面临诸多困境。人民团体是具有中国特色的政治社团，在参与立法方面具有法律依据和实践基础，具有可行性;人民团体具有“广泛性”“人民性”“群眾性”等特征，拥有庞大的组织体系、相关的法律和理论团队、较高的政治地位，其参与立法对民主立法和科学立法具有一定的价值。当前，人民团体参与立法主要依靠政治惯例，需要对人民团体参与立法进行制度化建构。在赋权和范围方面，探索从“局部参与”向“全面参与”转变;在方式和途径方面，探索从“立法参与”向“立法协商”转变;在程序和责任方面，探索从“选择执行”到“刚性规制”转变。通过增加制度供给发挥人民团体在参与立法中的积极作用，构建具有中国特色的公众参与立法制度。

关键词：人民团体;公众参与立法;制度化建构

中图分类号：DF01

文献标识码：A

文章编号：1004-8634（2020）06-0025-（09）

“公众参与立法”与“公民参与立法”是不同的概念。蔡定剑教授认为公众参与立法是“公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为”，《广州市规章制定公众参与办法》是中国第一部公众参与立法的规范性文件，其第2条规定，“本办法所称公众是指自然人、法人和其他组织”。中国公众参与立法包括普通公民个体、专家学者、人大代表、政协委员、社会团体等。

公众参与立法理论是现代西方兴起的民主理论范式，从历史轨迹来看，它有深厚的理论基础，概括起来主要包括人民主权理论、参与式民主理论、协商民主理论等。在西方国家，立法的公众参与比较普遍，大到宪法的修订，小到堕胎等地方政策制定，都有公民、社会组织积极参与，经过理论和实践的发展，逐步形成制度化、规范化和程序化。中国学界也曾掀起一番研究热潮，学者们满腔热情地期待通过公民个体、社会团体、利益集团等公众主体参与到立法中来，提升立法的民主性和科学性，提升立法质量，但是运行现实却给了学者们沉重的打击，他们纷纷“改旗易帜”。近年，立法的公众参与研究明显降温。

那么，中国公众参与立法的出路在何方呢？在全面推进依法治国的大背景下，这成了一个不可回避的问题，应引起学界的关切。国内外学者对公众参与立法研究大都聚焦在公民个体、专家学者、人大代表、社会团体等角度，几无从人民团体角度对公众参与立法进行研究。笔者认为，人民团体是具有特殊政治地位和法律地位的团体，或许可以为中国公众参与立法困境的解决提供一种新的可能性。但是，中国人民团体参与立法主要依据的是政治惯例，需要通过制度化的路径加以解决。

一、中国公众参与立法的现实困境

党和政府重视公民有序参与立法，党的十八大报告指出，要“拓展人民有序参与立法途径”，十九大报告指出，要“创新公众参与立法方式”。《立法法》也明确要求保障公众参与立法的各项民主权利。但中国公众参与立法总体发展不甚理想，公民个体参与立法缺乏积极性，社会团体参与立法缺乏稳定性，利益集团参与立法影响公平性，探索公众参与立法新路径成为亟须解决的难题。

1.公民个体参与立法缺乏积极性

中国法律虽然对公民个体参与立法做了相关规定，但在实践中，公民参与立法的积极性不高，中国人大网2020年1月26日结束征求意见的6部法律，除了《民法典（草案）》超过1万人参与，其他有4部少于100人参与，1部103人参与。公民参与立法的积极性不高，主要原因有三个：一是中国公民有序参与政治的意识还不强。法治肇始于古希腊城邦制度，希腊城邦是公民共同体，实施直接民主制度，公民大会是最高权力机关，充分保障公民参与政治的权利。西方有法治传统，西方公民的法治意识较强，而中国是中央集权的传统，是“顺民”“臣民”的文化传统，公民的地位身份和角色认知还较淡薄，公民参与政治意识不强，参与立法的积极性不高。二是立法机关没有充分调动公民参与立法的积极性，没有与公民建立良好的互动机制，公民的建议无法得到及时的反馈，挫伤公民参与立法的积极性。三是公民参与立法的基础性制度、程序性制度、支持性制度供给不足，信息发布的公开和透明度、公民参与的便捷途径和形式、合理的评议机制、强制力保障的互动机制等方面还欠完善，也影响了公民参与立法的积极性。除了积极性外，公民个体身单力薄，影响力有限，其声音在立法过程中往往石沉大海，无法引起立法机构的重视。

2.社会团体参与立法缺乏稳定性

社会团体通过组织化的运行，把分散的公民个体诉求整合成集体的声音，比公民个体具有更好的立法参与效果。实践中，部分社会团体积极参与立法，推动了一些法律的出台和修改。比如中国最早成立的全国性民间环保组织——自然之友，深度参与了《环境保护法》的修改，推动环境公益诉讼主体范围扩大。长期以来，中国政府希望开放社会“场域”，赋予民众更多的结社自由权利，成立更多的社会组织来承接政府退出的社会管理事务。但是，一些境外势力借助环保、女权等NGO组织，以期形成一定的政治力量，对中国开展意识形态渗透工作。社会团体力量的蓬勃发展，境外敌对势力的持续渗透，对党的执政形成一定压力，这种压力也会传导到党对社会团体的管控政策上。新中国成立后，社会团体发展处于鼓励-控制-再鼓励-再控制的状态，数量也经历扩张-清理-再扩张-再清理的循环格局。党对社会团体管控的变化和犹豫，使社会团体参与立法缺乏稳定性，社会团体力量的不可控性，也会影响社会团体参与立法的深度、广度、有效性。

3.利益集团参与立法影响公平性

德国学者诺依曼的“沉默的螺旋”理论认为，在传播中，处于强势一方的传播者或舆论，往往会使处于弱势的传播者或舆论由于害怕被孤立而选择沉默。随着经济的高速发展，社会大众的利益开始出现分化，既得利益集团开始谋求通过参与政治、参与立法来巩固自身的利益。各级人大代表、政协委员中企业家和社会名流的数量远超普通工人和农民，企业家和社会名流在舆论场域中具有明显的强势地位，在立法参与中，其利益表达更具充分性和影响力，部分企业家代表利用“两会”为自家企业代言，影响涉及自身利益的立法，甚至干预涉及自身利益的法律诉讼。部分社会名流与企业家联盟，使既得利益更加固化。某种程度上说，当下的中国是存在利益集团的，既得利益集团在参与立法中的强势地位，工人、农民、妇女、青少年等群体在参与立法中的“沉默”，使立法无法充分博弈，有碍立法公平。在既得利益集团广泛参与立法，并且短期内无法有效遏制的情况下，保障人民团体参与立法，保障“沉默的大多数”的声音被立法机关听到，显得尤为重要。

二、人民团体参与立法的可行性

人民团体是具有中国特色的政治社团，兼具“政治性”“行政性”“社会性”，可以克服公民个体、普通社会团体、利益集团等公众主体在参与立法中的缺陷。与公民个体相比，维护所代表群体的合法利益是人民团体的职能要求，是党赋予人民团体重要的工作任务，立法是源头维权的方式，参与立法是人民团体的职责和义务，不存在积极性不高的问题;与社会团体相比，人民团体与党具有特殊的渊源关系，是党领导下的群团组织，是党的外围组织，政治目标与党一致，以“内部人”的方式“嵌入”体制，参与到国家政治活动中去，包括参与立法，其立法主张更容易获得党和政府的支持，更容易被立法机关吸收，不存在信任度和稳定性问题：与利益集团相比，人民团体是在维护全体人民利益的前提下维护所代表群体的利益，其利益与全体人民的利益是一致的，不存在公平性问题。此外，人民团体参与立法具有法律依据，也有一定的实践基础，具有正当性，是中国公众参与立法的可行性路径。

1.人民团体参与立法的法律依据

第一，《立法法》的依据。《立法法》第36条规定，各立法主体在立法过程中，涉及重大意见分歧或者重大利益关系调整时，应当听证的，应听取包括人民团体在内的意见，听证情况应向全国人大常委会报告。本项规定确立了立法听证制度在中国的法律地位，同时也使人民团体参与立法听证会这一立法活动于法有据。

第二，《选举法》的依据。《选举法》第29条规定，人民团体可以联合或者单独推荐人大代表的候选人，并通过其推荐的代表参与到国家立法中去。按照全国人大议事规则规定，人大代表不仅可以参与立法的审议，也可以参与立法的前期工作，包括立法调研、提案、论证等。第6条对人大代表的广泛性问题做出规定，要求有适量的工人、农民、知识分子、华侨、妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例，这些人员正是工会、妇联、侨联、科协等人民团体的主要联系对象，也是其组织的主要成员，一定程度上保障了人民团体在全国人大代表中的比例，人民团体可通过其代表在立法中发挥作用。

第三，其他法律依据。《工会法》第2条和第6条规定了工会是职工利益的代表，维护职工权益不仅是法律赋予工会的权利，也是工会的基本职责。维护职工合法权益的最好办法是参与立法，从源头上保障职工的权益，这两个条文为工会参与立法提供了法律依据。《劳动法》第7条明确赋予工会代表维护劳动者权益，依法独立自主地开展活动的职能，明确了工会作为劳动者的民意代表，可以代表劳动者进行利益表达。《妇女权益保障法》第7条明确授予妇联、工会、共青团维护妇女权益的职能;第10条规定，妇女组织有向国家机关包括立法机关提出建议和意见的权利，在涉及妇女重大权益的立法程序中，应当征集妇联意见。第13条规定，中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会代表妇女积极参与国家和社会事务的民主决策、民主管理和民主监督。《归侨侨眷权益保护法》第8条，明确了侨联代表归侨、侨眷维护合法权益的权利，侨联通过参与立法从源头维护归侨、侨眷的合法权益。

2.人民团体参与立法的实践基础

1949年，工会、共青团等人民团体参与了《共同纲领》的制定。新中国成立后，由于中国法制不健全，颁布实施的法律非常有限，大都依靠政策文件的形式进行国家治理，因此，人民团体参与的立法并不多，这期间的代表性参与立法是全国总工会参与制定了《工会法》（1950年）。1966年，爆发“文革”，人民团体几乎停滞了工作，整个国家的法制也遭到严重破坏，持续十年，人民团体没有参与国家立法。1978-1992年中国迎来立法高峰，期间，全国人大及其常委会制定并通过了1982年宪法等重要法律多达93部，这一立法高峰的出现逐步形成了中国特色社会主义法律体系，但人民团体参与立法的高潮出现在1992年之后。1992年，全国总工会推动《工会法》修订，共青团中央推动《未成年人保护法》实施，全国妇联推动《妇女权益保障法》出台。截至2019年10月，全国总工会先后参与了《劳动合同法》等23部法律的制定，共青团参与了《预防未成年人犯罪法》等3部，妇联参与了《反家庭暴力法》等11部，侨联参与了《归侨侨眷权益保护法》等3部，科协参与了《科学技术进步法》等4部，工商联参与了《社会保险法》等6部的立法工作。

人民团体在参与立法方面，具有一定的实践基础，储备了丰富的理论、人力资源和立法经验，推动了相关领域法律的出台，为法治建设做出了积极贡献。人民团体参与立法的实践证明，人民通过人民团体参与国家立法是切实可行的途径。

三、人民团体参与立法的价值

“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”民主性和科学性是判断立法质量的核心指标，也是衡量人民团体参与立法价值的标准。人民团体参与立法有利于提升立法的民主性和科学性。

1.有利于提升立法的民主性

提升立法的民主性，包括以下三层含义：一是保障参与立法主体的广泛性，人民是立法的主人，立法权根本上属于人民，由人民行使;二是立法的内容具有人民性，以维护人民的利益为宗旨，非少数人的利益或仅是政府的意志：三是立法的程序和过程需要走群众路线，保障人民群众有效地参与到立法中去，进行利益表达。具体来说：

第一，人民团体是具有“广泛性”的团体，参与立法可保障参与立法主体的广泛代表性。人民是一个数量范畴，在一个国家的人口中占绝大多数，具有广泛的代表性。工会、共青团、妇联等八大人民团体，拥有从中央到乡镇完整的独立组织体系，基层组织数量庞大，联系和代表的群体也十分广泛，比如工会会员有2.8亿人，基层组织266.5万个：共青团员有7858.8万人，基层组织294.6万人;妇联联系占全国人口一半的妇女，基层组织85万个。人民团体所代表的群体具有广泛性，可以保障最广泛的主体通过人民团体这一途径参与到立法中来。

第二，人民团体是具有“人民性”的团体，参与立法可保障立法内容以维护人民利益为宗旨。人民与“敌人”相对，是一个阶级概念，强调了主体拥有权力，具有统治地位。人民团体作为“人民”的团体，参与立法可保障立法内容以维护人民利益为宗旨，有以下几个原因：首先，人民团体所联系的群体与“人民”构成群体的耦合。人民团体所联系的工人、妇女、青年、科技工作者、归侨、侨眷、台湾同胞等群体是现阶段中国主要的劳动者、建设者和爱国者，这些群体也是“人民”的主要組成部分，两者发生耦合，是国家的主人，是统治阶级;其次，人民团体是政权的组成部分，是人民参与政权的有效途径之一。人民团体在中国的政治图谱中具有突出的政治地位，包括政治级别、编制经费、组织架构等，保障人民团体参与立法，实际上就是保障人民拥有立法权和行使立法权;再次，人民团体的利益与“人民”的整体利益具有一致性。八大人民团体都在各自的章程里写明，在维护全国人民总体利益的同时，表达和维护其所代表群体的利益。人民团体这一价值追求决定了，其推动的立法内容必然具有人民性，必然以维护全体人民的利益为宗旨，避免代言少数人的利益。人民团体是集体化的人民，人民既可以直接向立法机关提出意见建议，监督其履职行为，也可以通过其利益代表组织——人民团体来实行。

第三，人民团体是具有“群众性”的组织，参与立法可保障立法工作依靠群众、走群众路线。人民团体本质上是群团组织的一种，“在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”。人民团体的这一属性决定了其参与立法必然坚持走群众路线，依靠人民群众，保障人民群众参与立法的权利，为人民群众进行利益表达。2015年，中共中央加强群团组织改革，要求群团组织强化“政治性”“先进性”“群众性”。人民团体作为群团组织，强化“群众性”，在参与立法领域表现为：在参与立法的力量源泉方面依靠人民：在参与立法的方式方法方面同人民密切联系，倾听人民的意见建议：在立法的约束方面主动接受人民的监督：在立法的宗旨方面树立“立法为民”的立法思想，最大限度地保障人民群众可以有效地参与到立法中去。

2.有利于提升立法的科学性

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，包含了以下三层含义：一是立法理念的科学性;二是立法内容的科学性;三是立法技术的科学性。人民团体参与立法有利于立法科学性的提升，使立法的理念、内容、技术体现客观规律。

第一，人民团体参与立法可以促进立法决策的客观公正。现代立法活动具有高度的复杂性和专业性，科学立法的前提是立法信息的广泛获取和充分评议、互动和论证。人民团体作为群团组织，具有“横向到边，纵向到底”的庞大组织体系，深入到社会的每个毛细血管，长期活跃在人民中，与人民保持着紧密的互动关系，具有较强的民意代表能力，是立法机关获得立法信息的重要渠道。人民通过人民团体，与立法机关建立了直接、及时和多方位的信息沟通传输机制，与官方立法信息通道形成互补。人民通过人民团体参与立法可以促进立法决策以多数人的意见为基础，最大限度地减少立法决策的失误和错误，尽可能地保证立法决策的客观性、公正性和正确性。

第二，人民团体参与立法可以促进权利与权力的更佳配置。公权力具有天然的扩张性，容易造成对公民个人权利的侵害，立法的过程实际上是权力和权利的配置过程，公权力和个人权利难免发生冲突。长期以来，国务院各部委是中国法律草案的起草部门和推动力量。部门立法有其优势，但是“立法扩权”“立法借权”“立法卸责”等部门利益问题的存在，侵害了公民的个体权利，影响立法的质量，损害了法治的权威。党的十八届四中全会明确指出了“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的问题，并针对性地提出，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人民团体是所联系群体的利益表达者和维护者，具有较高的政治地位和行政级别，参与立法可以代表所联系群体与国务院各部委进行立法博弈，成为一种新型的权力制约方式和权利保障机制，使权力和权利的配置更加合理，从而提升立法的科学性。

第三，人民团体参与立法可以促进权利与义务的更佳均衡。立法的科学性要求权利与义务的配置要相对均衡，从而提升立法质量。人民团体作为人民与立法间的桥梁，可以保障人民获得参与立法的机会，也保障立法机关能够便捷、全面地了解人民诉求，避免闭门立法，促使立法机关以人为本，重视公民基本权利，合理配置权利义务，重视权利规范与义务规范的和谐。八大人民团体都已建立了相应的法律部门或维权部门，都拥有相关群体的研究中心，在青少年、劳动、妇女、侨务等相关立法方面具有丰富的理论储备、实务基础和立法经验，不管是立法调研、提案撰写，还是立法意见征集、舆论动员，都具有其他公众参与立法不可比拟的优势。

第四，人民团体参与立法可以促进立法与现实更相适应。科学立法要求立法与现实相适应，不过于超前，也不落后于时代，制约社会的发展。人民团体也是一种广义的社会团体，具有社会性，既与所联系的群体保持着密切的联系，践行群众路线，也带领所联系的群体参与社会治理，了解社会治理实践中的现实情况。人民团体通过参与立法，既可以将人民群众的利益诉求反馈给立法机关，也可以将国家治理中的运行现实反馈给立法机关，使立法可以因时制宜，立法理想与社会现实不脱节，实现国家、集体、个人利益的多赢。吸收人民团体参与立法，有助于了解民意，及时研判立法的社会效果。人民团体自身拥有一定量的立法人才，同时也与社会研究机构或专家保持一定的联系，具备参与立法的人力资源基础。人民团体参与立法，能促进立法与现实相适应，从而提升了立法的科学性。

四、人民团体参与立法的制度建构

当前，人民团体参与立法主要依据的是政治惯例，在参与的权利和范围、路径和方式、程序和责任方面都存有规范性不足的问题，需要通过增加制度供给，更充分、更全面地发挥人民团体在立法中的作用，为中国的公众参与立法提供一条切实可行的路径。

1.赋权及其范围：从局部参与到全面参与

人民团体是中国特色的政治制度安排，目前主要依据政治惯例和各自章程在运行，不管是国家法律法规还是党内法规制度都缺乏对其规制的内容。人民团体这种“无法可依”的状态与当下中国全面推进依法治国的时代背景格格不入。人民团体在参与立法的规范方面显得十分不足，除了《立法法》做了零星的规定外，其参与权利和参与范围没有相关法律规定，应在法律上加以明确。

第一，明确赋予人民团体参与立法的权利。宪法第2条第2款规定，人民团体可以依照“法律规定”参与国家和社会治理，这当然包括参与立法，但是现有的“法律”仅有《立法法》第36条第3款规定了人民团体参与听证的权利。运行现实中，人民团体不仅仅在听证环节参与，还参与了立法规划、法律案起草、审议、征求意见、座谈等立法环节。中国的宪法和法律对人民团体参与立法的权利不够明确，人民团体参与立法并没有法律实体层面的保障，其参与立法具有一定的“随机性”。建议在《立法法》中对人民团体参与立法的权利加以明确，或者在今后制定《人民团体法》中加以明确，使人民团体参与立法有更加明确的法律依据。

第二，探索设立人民团体全面参与立法的“人民团体审查机制”。当前，立法机关邀请人民团体参与立法，主要依据立法所调整法律关系的主体与人民团体所联系的群体的“相关性”，比如青少年方面的立法与共青团相關，妇女家庭方面的立法与妇联相关，劳动关系的立法与工会相关。这种根据“相关性”来邀请参与主体的做法，容易因“相关性”判断失误而导致应参与立法主体的缺位，具有一定的局限性，不利于科学立法。比如，在《物权法》的立法过程中，主流的观点是物权的保护对所有人都一样，无须区别性别，但是貌似中立的规则，却可能导致歧视妇女的问题产生。因此，中国妇女研究会、全国妇联妇女研究所提出立法建议，要求对妇女的物权进行特别保护，明确农村集体经济组织成员认定标准或程序，明确权利归属，明确救济途径，使农村妇女的土地承包经营权得到有效保护，《物权法》第63条第2款的规定，就是直接吸收了中国妇女研究会的专家修改建议，提升《物权法》立法的科学性。

在美国的行政立法中，为确认规则施行后任何人不会因自然原因受到不公正待遇，也会在一些规则制定中设立公民权利审查环节，比如美国S.764法案的实施细则（简称NBFDS）立法过程中就设立了该环节。“法律政策性别平等评估机制”与此类似，通过对各类规范性文件进行性别平等审核，以保障男女平等国策的落实，中国已有29个省区市设立了该机制。笔者认为，可以将“法律政策性别平等评估机制”扩展至人民团体范畴，实施“人民团体审查机制”，使人民团体可以全面参与立法，使每一项重大立法都经过八大人民团体的审查。因为人民团体所联系的工人、农民、青少年、妇女、归侨等群体既是“人民”的主要组成部分，也是相对弱势的群体，需要在立法中予以特别保护，保障出台法律的科学性和平等性，避免对工人、农民、青少年等群体的潜在不公正对待。此外，该机制也能体现人民民主专政的国家性质，对立法合法性的提升也有益处。

2.路径和方式：从立法参与到立法协商

哈贝马斯的“法律商谈”程序理论认为，立法的过程就是一个协商民主的过程，由于道德与法律、法律与政治、交往权力与立法各对概念之间都呈现出同源互构的关系，它们之间的张力能够被消除。立法协商是一种特殊形式的立法参与，具有民主性、针对性、公共理性特质。党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调了政协委员、人民团体等主体在立法协商中的作用，这意味着人民团体要从过去单纯的立法参与逐步过渡到立法协商，意味着人民团体在参与立法过程中与立法机关的地位更加平等，参与程度更加深入，协商的結果有更强的约束力。笔者认为，人民团体要从立法参与过渡到立法协商，需要赋予人民团体提出法律案、法案起草、提起立法听证等权利，更为深入地参与立法，深入参与到立法机关的科学分析与决策中，增强立法的社会性和公意性，提高立法质量。

第一，探索赋予人民团体提出法律案的权利。提出法律案是指具有提案权的机关或人民代表大会的一个代表团或者三十名以上的代表，向立法机关提出关于制定、修改或终止某项法律的提案或建议。法律案包括法律草案，如果提案人建议制定或修改某项法律，应当提出有关法律的草案或者修正案草案，实际上立法活动主要是围绕着法律案展开的。按照《立法法》的规定，有权向全国人大及其常委会提起法律案的是国务院、中央军委等主体，人民团体没有提出法律案的权利。立法实践中，人民团体需要依托国务院才能间接提出法律案：先经国务院常务会议审议通过，再以国务院的名义向全国人大或常委会提出法律案。这种立法参与模式有两个缺陷：一是人民团体在政治序列上属于党的外围组织，与国务院无隶属关系，其提出的法律案需要经国务院常务会议审议后，以国务院的名义报全国人大及常委会，不符合政治逻辑;二是人民团体与国务院相关部门可能存在“部门利益”的冲突，包括立法主导权、立法政绩、立法主张等。存在人民团体为了顺利通过国务院审议而做“妥协”的可能，无法真正代表人民群众与国务院部委进行立法博弈。比如，1996年国务院将《劳动合同法》列入立法日程，全国总工会主动承担草案的起草工作，后因相关原因暂时搁置。2005年，再次启动《劳动合同法》草案起草，由劳动保障部负责，全国总工会派员参与。国务院法制办采纳总工会建议，组建了由国务院法制办、劳动和社会保障部、全国总工会分别带队的联合调研组，在充分听取意见和广泛论证的基础上形成草案，全国总工会自始至终参与了《劳动合同法》的起草、调研论证和修改工作，在公开征求的19万条修改意见和建议中，63%的意见建议来自职工群众和工会，《劳动合同法》一审稿因此也被称为“工会版”。在国务院通过后，以国务院名义提交全国人大常委会审议。案例中，全国总工会虽然最早参与了法律案的起草，但没有权利直接向全国人大常委会提出法律案。在《劳动合同法》的草案主导权、立法宗旨、适用范围等方面，全国总工会与劳动保障部也存在一定的张力。上文已述，中国大部分法律案的提出是由国务院主导的，法律案草案也是由国务院各部委具体起草的，行政机关在立法体系中具有强势地位，需要发挥人民团体的立法博弈作用，限制公权力扩张，保护公民个体权利。不赋予人民团体提出法律案的权利，将国务院会议审议作为前置程序，显然无法实现上述的立法博弈效果。因此，笔者认为可以探索赋予人民团体提出法律案的权利。

第二，探索赋予人民团体法案起草权。法案起草是立法工作中的重要环节，一部被立法机关列入立法计划的法案，很多基本的内容在立法起草过程中，伴随着持续开展的论证即已定型。一旦法案起草完成，在立法审议与表决程序中，法案的通过是容易的。根据《立法法》规定，起草权依附于提案权，人民团体起草的草案仅仅是立法建议，人民团体并不具备法案的起草权，而实践中人民团体又实际承担着法案的起草工作。比如共青团中央、教育部共同负责起草《未成年人保护法》，全国妇联负责起草《反家庭暴力法》。法案起草部门与受委托起草法案的第三方不同，前者是有官方“署名”，后者仅仅是“委托”关系，人民团体起草法案属于后者。这种立法理论和立法实践的相悖，不利于立法的严肃性和规范性。工会、共青团、妇联等人民团体是党的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，一定程度上帮助党和政府管理相关群体事务，与相关群体保持着紧密的联系，在凝聚、形成、表达利益诉求方面具有天然的优势，如果赋予人民团体起草法案的权利，作为人大主导起草法案、行政部门起草法案之外的有益补充，有助于提升相关立法的质量。

第三，探索赋予人民团体主张立法听证的权利。《立法法》第36条第3款赋予立法机关过大的自由裁量权，是否需要召开听证会由立法机关决定，召开听证会的时间、地点、规模、邀请对象也都由立法机关决定，人民团体是否可以参与该类立法，需要依靠立法机关的“自由裁量”。显然，该类法律案涉及重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，赋予立法机关过大裁量权是不妥当的。笔者建议，可以探索赋予人民团体启动该类法律案立法听证的权利，即如果立法机关“依职权”认为某一存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的法律案，不需要进行立法听证，而人民团体认为需要并提出召开听证会请求的，立法机关应当“依申请”召开。通过赋予人民团体主张立法听证的权利，以期形成对立法机关“自由裁量权”的规制。在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的法律案中赋予人民团体主张立法听证的权利，对合法性、民主性、科学性都有益处，也符合人民民主专政的国家性质。

3.程序和责任：从选择执行到刚性规制

美国《联邦行政程序法》确立规章制定中的“通知-评论”（Notice and Comment）程序和电子化的规则制定（E-rulemaking）程序，对公众参与立法做了诸多程序性保障，中国的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和地方立法做了一些借鉴。但是，制定法律位阶的公众参与程序，包括人民团体参与程序，《立法法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》只有零星规定，且大都是选择性的“可以”程序，非刚性的“应当”。可以探索明确人民团体参与立法的基本职责，增加参与立法程序的刚性，明确立法行为主体违法的法律责任，以保障人民团体参与立法的操作性和有效性。

第一，明確人民团体参与立法的基本职责。八大人民团体的章程都将维护所联系群体的合法利益作为其基本职责之一，参与立法是源头维权，因此，参与立法也是人民团体的基本职责之一。由于长期的工作惯性，部分人民团体维护所联系的群体利益，更多的是采用思想宣传、开展活动、个案援助等方式，源头维权的意识不强。在现实中，参与立法往往成为人民团体可有可无、可做可不做的工作内容，没有将参与立法上升到基本职责的高度来认识。可以通过相关法律制度完善，将参与立法纳入人民团体的基本工作内容，在工作计划中体现拟推动立法的内容，在工作报告中展示参与立法成效，不仅需要强化参与立法意识，更要从制度上保障参与立法工作的常规、常态开展;设立专门的法律工作部门，承担参与立法或立法研究的任务;建立人民团体参与立法评价制度，将参与立法情况纳入总体工作评价体系。

第二，建立参与立法的程序和追责机制。不同人民团体在参与立法过程中的参与方式、参与环节、参与程序不同，同一人民团体在参与不同法律制定的过程中所参与的方式、环节、程序也不同，存在规范性不足的问题。需要从法律层面对人民团体参与立法的程序进行规定，减少立法机关程序选择的“自由裁量权”，并建立相应的追责机制，使人民团体参与立法不再是“可以选择的”，而是“刚性的”，对人民团体参与立法权利的侵害，需要追究相关主体的法律责任。具体而言，需要在法律中明确规定：人民团体应当在立法的哪些环节参与？参与的形式是什么？是座谈会、听证会、征求意见还是提交简报？哪些法律的起草应当有人民团体参加？对于人民团体提出的立法建议，立法机关是否需要回复？回复时限多长？如果没有采纳人民团体意见，是否需要说明理由？说明理由的期限多久？以何种形式回复？回复的内容是否需要公开？在哪些范围内公开？立法规划、立法计划是否应该征求人民团体意见？立法行为主体如果没有按照法律规定征求人民团体意见，或者没有邀请人民团体参与立法，制定或修订出来的法律效力如何？对于具体的行为人采用何种归责原则？哪个主体来进行责任认定？认定追责程序以及救济途径又是什么？通过对人民团体参与立法权利和程序的规范化，明确立法行为主体的追责机制，减少选择性程序，增加制度的刚性和震慑力，从而保障人民团体参与立法的权利和成效。

（责任编辑：知鱼）