劳动争议裁前调解机制下的工会职能分析研究

【摘 要】劳动争议裁前调解中立性、灵活性强，对抑制劳动争议“裁累”或“诉累”具有重大现实意义。工会作为劳动者组织具有参与劳动争议协商、主持劳动争议调解、参加劳动争议仲裁、代理职工参与诉讼、参与处理集体劳动争议等方面的职能，因此，工会参与劳动争议裁前调解具有重要意义。但就现实情况看，工会在劳动争议裁前调解中职能缺失现象，造成这种现状的原因在于：相关法律法规不完善、经费来源缺乏、自身职能发挥不够等方面的问题。解决上述问题应该从加强立法、拓宽经费来源、充分发挥自身职能、加强宣传教育等方面入手。

【关键词】劳动争议;裁前调解;工会组织;职能

随着我国经济社会的高速发展，科学技术的快速进步，先进的人工智能技术被应用到劳动力密集型的企业中，许多劳动岗位被机器所替代，造成了劳动力市场的饱和，劳动者处于不利地位，导致用人单位经常侵犯劳动者的权利，劳资冲突频发。在这种情形下，《劳动争议调解仲裁法》规定 了我国“一调一裁两审”的特色劳动争议处理机制。自2008年1月1日《劳动合同法》颁布实施以来，我国劳动争议案件数量大幅度增加，导致劳动仲裁机构和法院不堪重负，案件积压;也使得劳动者无法及时地维护自身合法权益，不利于劳动关系的和谐稳定发展。而勞动争议调解是一种中立性和灵活性很强的纠纷处理方式，其在解决纠纷的过程中可以最大限度地体现双方的合意，其不仅能够快速地化解劳动纠纷，而且能够将因纠纷而受到损伤的劳动关系进行一定程度上的修复，这是其他劳动争议所不可能做到的。由此可见，劳动争议裁前调解对于抑制劳动争议“裁累”或“诉累”具有重大的现实意义，不仅可以弘扬“和为贵”重要价值理念，促进和谐社会建设，还有利于实现节约社会成本特别是司法成本的目标。但是，劳动争议调解机制中存在很多问题，比如调解条款闲置、调解结案率低、调解无用论等情况，对于此种情况，很多专家学者都提出来自己建议，有的从集体协商的角度、有的从构建专业调解机制的角度、有的从“换位调解”的角度等等。本文将主要从工会组织角度来分析劳动争议裁前调解机制。

一、工会组织参与劳动争议裁前调解的重要性与必要性

（一）工会组织参与劳动争议裁前调解的重要性

正如马克思在《资本论》中指出的，工会是劳动关系矛盾无法和解的阶级产物，工会的目标就是平衡缓解企业家和工人之间利益冲突。我国作为中国特色的社会主义国家，一直高度重视工会组织在劳动争议处理中的作用，相继出台了一系列的法规政策明确工会在劳动争议调解中的职能定位。1995年 《工会参与劳动争议处理试行办法》具体规定了工会参与劳动争议协商，主持劳动争议调解，参加劳动争议仲裁，代理职工参与诉讼、参与处理集体劳动争议等方面的职责。2009年修改后的《中华人民共和国工会法》明确了维护职工合法权益是工会的基本职责，将“促进企业发展、维护职工权益”作为企业工会工作基本原则。党的十九大报告提出：“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”，进一步提升了工会在构建和谐劳动关系方面的作用。尤其是在当前劳动争议频发的背景下，工会应积极主动地承担起自己的职能，在劳动争议调解过程中找准自己的角色定位，充分参与调解，使得劳动调解机制发挥应有的价值，而不是被逐渐弱化。

（二）工会组织参与劳动争议裁前调解的必要性

我国劳动争议的处理，应当充分重视仲裁前的调解作用，让调解成为解决劳动争议的主要手段，即便是劳动争议不得不进入仲裁或诉讼程序，其中仍然要坚持以“调解为主、裁审为辅”的原则。劳动争议发生后，劳动关系双方可以首先进行调解，但并非强制程序;也可以直接进入仲裁。虽然表面上只有“一调”，但是实际上调解不仅仅存在于“一调”中，也存在于“一裁”和“两审”中，贯穿了劳动争议解决的全过程，对于企业劳动争议来说，仲裁前的调解尤为重要，原因有以下几点：首先，劳动争议案件关乎都是劳动群众的切身利益，早点解决劳动争议关系到劳动群众的生存问题。因此，大量劳动争议案件经调解不能够被有效解决，然后进入仲裁或诉讼中，将大大延长争议解决的时间，使劳动关系处于一个较长时间的不稳定状态，不利于和谐社会的构建和经济的发展。其次，劳动者与用人单位处于一个很微妙的境地，在发生劳动争议时，大部分劳动者还是倾向于在不破坏与用人单位友好关系的基础上实现劳动争议的解决，维护自身合法权益2。因此，调解作为一种最利于社会和谐的争议解决方式是最适合企业劳动争议的解决。但是，由于经济实力和劳动地位的悬殊，职工处于劳动争议调解中天然弱势的一方，此时工会在劳动争议调解中的重要性就不言而喻了。

二、当前我国工会在劳动争议裁前调解中职能发挥不充分

劳动者为企业创造经济利益的同时，也希望能够得到应有的福利待遇和薪酬的增加。但是企业过分追求经济利益，尽量降低劳动成本，忽视劳动者正当的利益诉求，而企业内部又缺乏相应的救济机制。在这种情况下，劳动者要么忍气吞声，牺牲利益，保住工作;要么采取过激行为来与用人单位对抗，造成矛盾冲突的升级恶化。所以，企业工会组织应职能作用，对企业行为进行及时监督，一旦发现企业直接或者间接地侵犯职工的劳动权益，引发劳动争议，工会必须立即出面调解，与企业进行交涉，要求单位予以改正，化解矛盾争议，维护广大职工的合法权益。然而在实践中，我国企业的工会组织中，普遍存在职工入会率低，工会组织不健全，企业工人入会率低、工会组织建设不规范、工会职能不健全，导致企业内部的工会组织并没有发挥应有的职能，不能代表职工及时地与企业行政部门沟通，造成企业内部调解委员会形同虚设，在化解劳动争议方面无法发挥积极作用。因此，在我国，很多劳动者在面临劳动争议时，不太信任调解机制，而是直接仲裁，架空调解，加重仲裁负担。

三、工会职能发挥不充分的原因分析

（一）相关法律法规不完善

1.立法上存在漏洞

法律规定不够明确全面，给企业工会的组织建设带来不利影响，其中一个最明显的漏洞体现在《工会法》第十条规定企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会......”该法条的规定不尽合理，有些中小型企业，工会会员达不到25人，就可以不用组建工会组织，这导致一些不合作的企业，始终不建立工会，地方工会无计可施，使得工会在劳动争议调解过程中角色缺失。而且即使企业建立了工会组织，大多都是为了应对相关部门检查而被动的，所以出现了很多“挂牌工会”、“空壳工会”。名副其实的工会，必定会削弱其在劳动争议裁前调解机制中的作用。

2.缺乏有效制约和惩戒措施

我国现行的法律虽然明文规定了工会在处理劳动双方争议、保障职工权益方面一定的权利。但是这些规定比较模糊，既缺乏具体操作性，又無刚性措施强制。如《工会法》第二十一条规定，“企业、事业单位处分职工，工会认为不适当的，有权提出意见。”这类法律条文赋予工会的多为建议权和监督权，缺乏有效制约措施和惩罚机制，导致工会在参与劳动争议裁前调解过程中，只能起到一定的协调作用，其调解结果很大程度上依赖于企业行政管理部门的配合程度，进而影响了工会的权威性。

（二）工会经费来源不充足

《工会法》第四十二条规定企业的工会经费的来源主要来自全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费以及工会所属的企业上缴的收入......”现实中的企业工会经费大部分来源于企业全部职工工资总额的百分之二，也即工会的钱袋子是由企业掌握的，工会经费的充足与否，一定程度上与企业的盈利状况挂钩，造成了工会对企业很强的依赖性，割断了职工和工会的天然联系。由于经费这一基本物质保障基础工作缺乏掌控自主性，就很难保证企业工会组织在处理劳动争议时保持自身独立性，所以工会大多是从企业的利益出发，来进行调解，劝说劳动者做出让步，无形之中损害了劳动者的权益，降低裁前调解的真实效果。

（三）企业工会组织自身存在问题

1.企业工会的职能定位不准

2009年8月修订通过的《工会法》，明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责。但是由于工会自身的行政化、机关化比较严重，导致其行政职能突出，而维权职能相对弱化。在很多单位，工会的工作重心放在行政维稳方面，经常忙于过年过节送福利、给困难职工家庭送温暖、开展各种文艺活动等帮扶服务之类的工作。在遇到劳动争议纠纷时，却很难深入调解，表达职工的利益诉求，维护职工的合法权益，导致职工对工会的信任感降低，在发生劳动争议时不愿意求助工会。

2.企业工会领导的任命方式存在弊端

企业工会领导干部多是由企业行政领导提名选拔，而且企业为了规避《中华人民共和国工会法》第九条“企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选”这一法律规定，特别是中小型私营企业的雇主会提名自己的心腹亲信（而非主要负责人的近亲属）来担任工会的干部。这种任命方式会让工会领导干部对企业行政领导产生强烈的依附性，导致其既失去了其群众基础，又缺乏独立性。在处理劳动争议调解过程中，基于对自身利益的考虑，自然而然地站在企业的角度，很难为职工说话办事，这样的情况下做出的调解，往往不能使职工信服，还有可能激发劳资双方的矛盾争议，最终影响了工会组织在企业劳动争议调解机制下职能的发挥。

3.企业工会干部调解能力有限

工会干部自身知识结构存在不足，缺乏劳动法律知识、心理学知识、博弈论等相关专业知识，劳动争议调解能力往往受到很大限制，使得其劳动争议调解过程中无法发挥自己的职能价值，最大限度的保护职工的权利。

（四）工会组织基础薄弱

1.企业不愿意建立工会

由于现实中工会的职能存在缺失，其解决劳动争议的调解作用无法凸显。所以，很多企业雇主认为工会组织只是一种摆设，没有认识到企业工会组织在调解劳动关系、化解劳资矛盾、营造和谐劳动关系中的积极推进作用。在一些私营企业中，雇主甚至认为工会组织与企业是对立的工会可能会对企业的一些关乎职工利益的决策，规章制度的制定产生阻碍作用，降低企业的经营管理的效率，同时成立工会更容易让职工聚众闹事，助长职工的反抗力量。所以，基于种种原因，有些企业不愿意建立工会组织3。

2.职工不愿意加入工会

一方面是因为职工自身自身知识素质有限，不了解工会的工会的工作内容，对工会在解决劳动争议调解中的作用认识不足，片面地认为工会是企业的内设机构，所以片面地认为工会的组织建设是企业自己的事情，与自己无关。更重要的原因是，不少企业职工对工会在劳动争议中的调解能力存在疑虑。他们认为加入企业工会组织需要缴纳会费，但是一旦发生劳动争议，工会很少介入调解。即使他们调解，也不敢与企业相抵触。所以企业职工对工会信任度低，不愿意加入工会组织。

（五）调解作为非必经的前置程序，导致工会欠缺实施调解的土壤

《劳动法》第七十九条规定劳动争议发生后，争议双方既可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解，在调解不成的情况下，再向仲裁机构申请仲裁，当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。这样的规定使得劳动争议调解程序成为一个可选择的维权途径，于是实践中很多劳动者在遇到劳动争议纠纷时，不是寻求单位工会的帮助，采用调解的方式解决争议，而是直接进入仲裁程序，造成劳动争议案件大量“涌”向仲裁，劳动争议调解程序沦落成休眠条款，使得工会也无法及时介入劳动争议中，代表职工进行调解。

四、充分发挥工会劳动争议裁前调解作用的建议

（一）完善法律法规，明确基本规定，增加刚性措施

首先，应从整个法律体系角度出发，完善《工会法》，减少其与其他法律部门的冲突，弥补法条之间的逻辑漏洞。其次，应加强工会相关法律法规的违法成本，提高《工会法》等相关法律法规的法律威严，增加刚性条款、加大执行强度，可以适度授予工会组织一部分执法权使工会在劳动争议调解过程中有法可依。最后，还应明确《工会法》等相关法律法规的侵权追责程序、明确追责部门，落实到位，避免在追责过程中各政府部门间的推诿。

（二）改变经费筹措渠道，增强工会的独立性

《劳动法》第七条规定工会可以依法独立自主地开展活动。但是，若不改变目前的工会经费收缴机制，将无法从根本上保证企业工会的独立性。因此，政府应该创新工会经费的收缴机制，可以由会员职工承担小部分，上级工会组织以及当地政府财政承担大部分，减少工会组织对企业的资金依赖，降低对企业的依附性，从而确保企业工会组织在处理劳动争议时，本着为职工谋利益的初心来进行调解，加大劳动争议调解结案的比例。

（三）企业工会组织应明确自身功能定位，改变工会干部任命机制

首先，企业工会应改变自己的工作重心，从行政维稳职能转向劳动争议协调职能。当企业出现劳动争议时，要及时全面了解争议情况，深入职工内部进行调查，找到争议的根源，认真倾听职工的表达诉求，客观公正地处理矛盾争议，提高裁前调解的公正性，提升职工的信任度。

其次，必须改变由企业行政领导提名选拔工会干部的机制，选择任命职工满意、务实创新的人才，保证企业工会组织职能作用得到充分发挥。可以面向社会进行专业专项选拔，通过高标准严要求专门招聘专职人员从事工会工作，而且社会化招聘的工会干部，其工资不由企业支付，这样很大程度上减少了工会干部对企业的依赖程度。同时，应制定其工会干部管理制度、完善考核机制。考核按照上级考核、同级互评、职工评议来进行，由上级工会而不是所在企业来确定其工作业绩4。

最后，加强对工会干部相关法律知识的培训，由政府购买服务，聘请劳动法教授在企业开展专题讲座，组织优秀的工会干部进行相互学习，分享劳动争议调解经验，提升工会干部的劳动争议调解能力。

（四）加强对企业雇主和职工的宣传教育，推进工会组织建设工作

首先，针对企业方面，可以向私营企业树立优秀私营企业工会组织典范，宣扬工会组织对私营企业经济发展的正面作用。要通过工会性质教育，扭转企业雇主对“工会对立”的固有观念;通过工会政策教育，扭转企业雇主对“工会麻烦”的保守思想;通过工会职能教育，扭转私营企业雇主“工会无用”的陈旧意识。应让企业认识到，工会作为维权社团组织具有双重属性，它不仅仅为员工说话，在调解劳动关系、化解劳资矛盾、营造和谐劳动关系亦有积极推进作用。

其次，加强工会法制宣传教育力度，提高职工的维权意识，引导职工在发生矛盾争议時，能够及时向工会请求帮助。同时，应多开展有关工会组织的法律知识培训，多向企业职工宣传工会的职能，介绍工会组织的具体工作内容，尤其是在劳动争议调解中发挥的作用，减少职工对工会性质的误解，提高职工对工会调解劳动争议的信心，从而愿意加入企业工会组织。

（五）将调解作为必经前置程序，引导劳资双方通过调解解决劳动争议

《劳动争议调解仲裁法》是目前劳动争议调解所依据的主要法律规范，其第3条规定：解决劳动争议，应当根据事实，遵循合法、公正、及时、着重 调解的原则，依法保护当事人的合法权益。这是以立法的形式确定了劳动争议处理“着重调解”的原则。所以，为了实现劳动立法和劳动政策所强调的“调解为主”的共同价值目标，使调解先行的原则落地，政府应该从法律层面，将调解之自愿规范改为强制规范，并将调解作为必经之前置程序，使劳动争议调解程序得到足够的重视。工会应妥善解决矛盾纠纷，修复劳资双方的裂痕，把劳动争议消化在调解阶段，尽量不使其走到仲裁诉讼的程序，减轻裁审压力。

同时，如果将调解制度改为强制性、必经程序，那么 按照一般的法理，就应当构建起调解之时效制度。劳动争议调解的时效可以参照我国《劳 动争议调解仲裁法》有关仲裁时效的规定，将调解的一般时效规定为1年，劳动争议调解的时效可以参照仲裁时效 的规定，拖欠劳动报酬争议的仲裁时效应适用特别时效5。

五、结论

工会是市场经济条件下劳动关系冲突的产物，保护员工利益的是其首要职能。它是一种员工自愿联合起来反映员工意愿的社会组织。历史证明，工会组织的建设和运行，不仅提高了职工的工资福利水平，而且促进了企业生产的发展，促进了国家治理体系和治理能力的现代化，对构建和谐社会也发挥了巨大的积极作用。所以，政府应认识到工会组织在企业劳动争议调解中的作用，以及工会劳动争议中发挥调解能力的实际限制因素，从法律、政策和财政方面给予企业工会组织切合实际的支持，促进其在裁前劳动争议调解中的职能发挥，缓解劳动者与用工单位之间的矛盾冲突，营造和谐的劳资关系。

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[4]曹洋.我国劳动人事争议调解仲裁现状、问题及对策研究[J].北京劳动保障职业学院报，2017，11（04）：15-20.

作者简介：

孙丹（1995年——），女，汉族，河南省淅川县，硕士研究生在读，劳动和社会保障法。

（作者单位：河北科技大学）