中山市粮食生产功能区划定与保护的对策建议

陆龙平 梁丽莎 罗亚维

【摘  要】自2015年国务院在1号文件中提出“探索建立粮食生产功能区，将口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目。”粮食生产功能区的划定具有划时代意义，阐述粮食生产功能区划定过程与保护中的问题，并提出具体的对策建议，有利于提高粮食综合生产能力。

【关键词】粮食生产功能区;保护;对策

引言

粮食生产功能区的概念是2010年浙江省最先提出并着手实施。自2015年起，连续多年来，党中央国务院出台多份关于粮食生产功能区的文件，提出需要建立粮食生产功能区，确保稻谷、小麦等口粮种植面积基本稳定，将功能区地块上图入库，实现现代化信息化精细化管理。划定粮食生产功能区，是落实藏粮于地、藏粮于技的重要战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全;是落实新时期国家粮食安全战略的迫切需要;是优化农业生产力布局、发挥各地比较优势重要部署，也是保护农业资源环境的重大举措。同时在划定粮食生产功能区的基础上，加快推进供给侧机构性改革，优化农业区域布局，以及完善农业调控方式，推进农业现代化发展。

粮食安全事关国家安全，粮食生产功能区划定是中山市为保障粮食生产安全而作出的一项重大决策，也是推进农业现代化的一个重要平台。剖析中山市粮食生产功能区划定与保护，提出具体的对策建议，具有重要意义。

1.中山市粮食生产功能区划定中存在的问题

农田地力条件一般，基础设施建设力度需要加大。通过与最新土地利用变更调查数据进行叠加分析，中山市粮食生产功能区划定范围内水田面积比重为35%，其余地类中水浇地为20%、旱地1%、可调整地类果园18%、可调整地类其他园地9%、可调整地类坑塘水面16%。用作于水稻种植的水浇地仅为20%，占比偏低。近年来，由于城市化的不断推进，对绿化苗木的需求特别巨大，本地区的农业用地除了用于水产养殖外种植业用地相当有限，为了追求高额回报，相当部分的农民把耕地用于绿化苗木的假植用途。即用外来客土，把苗木假植在耕地之上，苗木出售时只带走苗木和客土，这样既不会破坏耕作层又不会影响耕地的肥力，耕地功能得以保持，可以随时该种其他作物。但这类型假植用途对地块基础设施与水稻种植基础设施的要求差别较大，使地区征地地力条件降低，水稻种植的基础设施需要调整补充。

功能区建设资金投入暂未明确。浙江等省份的粮食生产功能区已经从划定到建设、保护阶段，本省的粮食生产功能区现在处于划定阶段，未明确资金的投入主体，在建设主体和财政部门暂未明确专项资金的情况下，功能区投资资金只能依靠农业发展、水利建设、省级专项等项目资金支持投入，该资料来源存在着情况复杂、变化大、不稳定的情况，建设需求的缺口很大。

功能区社会化服务组织基础一般，建设存在难度。通过实地调研，本地区粮食生产功能区范围农田的经营主体以农户为主，这种一家一户的分散经营模式，整体的社会化服务水平不高，机耕普遍率较高，但其他服务如育供秧、机械化插秧、全程病虫害统防统治、机械化收割等仍需要加强普及。

功能区非粮化严重，粮食生产规模化程度低。中山市位于珠三角核心区，本地区种植经济作物的经济效益同种植粮食作物的经济差距较大，但存在种植经济作物越来越多的情况，粮食作物插花现象越加普遍出现，粮食种植现状保持度较难，连片程度低，这也将不利于组织统一机械化生产、统一性作物防灾管理等，服务组织开展的服务难度增加，效益化降低。同时，经济作物的越发发展，使农田流转租金也大幅度提高，也制约了种粮大户、专业合作社、农业企业的大面积用地需求，影响这类能统一管理经营主体的发展，粮食生产规模化提升难度加大。

划入条件刚性有余而弹性不足。中山市位于珠三角核心区，属于珠三角都市农业区。珠三角的桑基鱼塘经数百年来不断发展，长盛不衰成为珠三角农业生产的一种重要生产方式，也是珠三角经济上的支柱之一。桑基鱼塘大大促进广东淡水养殖业、蚕桑业、织造业、食品业及外贸业的发展，产生着巨大的经济效益。桑基鱼塘也需要连片生产，并从而形成一道风景秀丽、壮观独特的人文景观。本地区多镇村存在一些平均水深不足1.5米的浅水鱼塘，如需进行水稻复耕所需的费用更少、时间更短，预计复耕后的田面与路面高差少于1米，适合水稻生产灌溉，这类型浅鱼塘易于复耕水稻，但由于相关规定的严格要求，均不能纳入为粮食生产功能区。

2.推进粮食生产功能区划定与保护的对策建议

提高思想认识，落实工作职责，加强建设考核力度。粮食生产功能区是在永久基本农田范围中选取的，甚至部分区域均已做了高标准农田建设，但区划定过程中，遇到一些基层干部、群众对粮食功能区的重要性认识不足，往往从经济角度去考虑问题，很少从政治高度去认识。需要从社会、经济、生态效益等多角度，由浅入深加大粮食生产功能区宣传力度。粮食功能区的划定工作，由于时间紧、任务重、下一步建设资金未能明确，各级政府务必要真正重视粮食生产功能区的建设，将划定工作作为建设工作的排头兵，将粮食生产功能区划定及下一步的建设工作纳入政府考核内容，把功能区建设完成质量，作为功能区所在地党政领导的考核指标之一，以确保功能区划定工作顺利，下一步的建设工作顺利完成。

力求政策倾斜，保证足够资金投入。粮食功能区划定工作的工作费用均能地方给予机制满足，但在下一步粮食生产功能区建设的费用暂无配套的资金，这需要由上级政府统筹安排，在全省域层面统筹安排粮食生产功能区建设项目的资金，同时给予政策倾斜，给予适当的经费补助，用于功能区后续基础设施建设。通过粮食生产功能区水稻生态补贴、耕地地力保护补贴、耕地保护补偿资金等多种粮食生产扶持资金，减少“非粮化”的出现。

加强及鼓励土地流转，推进适度的规模化经营。一方面推动粮食功能区机械化生产水平，另一方面推进社会化服务的建设。通过政策引导，加快粮食生产功能区的土地流转工作，使粮食生产功能区内的土地向种粮大户、农业企业等集中，通过粮食生产合作社、粮食生产全程化服务组织等方式形成统一化服务经营，扩大经营规模，提高种粮经济效益效益，努力形成符合现代农业要求的新的粮食生产经营模式。建议省、市政府制订相关鼓励政策，通过土地流转，特别是农村土地承包经营权流转，促进农业规模化经营发展。在各部门角度，建议有关部门出台具体且便于操作的土地流转细则图册，鼓励并吸引各种资金集中用于土地流转的生产项目。

3.结论

粮食生产功能区划定工作，是整个粮食生产功能区建设的前沿部分，机制、政策、权责等均需要不断去完善加强，在规划衔接、资金落实、“非粮化”等多方面仍需要有切合实际的落地方案。粮食生产功能区的建成，将可保障我国九成以上的口粮和谷物的需求。在对粮食生产功能区划定与保护进行对策建议研究，有利于通过有限的耕地资源优先用于粮食生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，完成落实藏粮于地、藏粮于技的重要战略。

参考文献

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[2]张健 窦永群 桂仲争 李龙 赵远 任永利 王文義 张志生. 南方蚕区蚕桑产业循环经济的典型模式——桑基鱼塘[J]. 蚕业科学，2010，（3）：470—474