交往行动理论视阈下基层协商民主的模式探究

陈君 林婷婷

摘 要：基层协商民主的扎实推进，是协商民主广泛、多层、制度化发展的重中之重，也是稳步发展中国特色社会主义政治道路的关键抓手。Y市通过“四见面”提案协商办理机制，在各阶层、各领域同群众建立“平等”机制、“对话”机制、“接受”机制和“互动”机制的实践程序，通过交往行动，平衡各阶层利益需求，重建交往理性，有效保证公共决策的妥善制定，在推动决策法治民主化进程、增强协商的公信度和影响力、重塑个体化公共性、利于社会和谐共建上，为实现从民意表达到民主治理探索了一条宽广的大道。

关键词：交往行动理论;基层协商民主;提案协商办理机制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.04.007

[中图分类号]D628       [文献标识码]B   [文章编号]1009-0339（2020）04-0037-07

一、引 言

党的十九大报告中系统阐述了健全社会主义协商民主制度，并强调完善协商民主制度和工作机制的重要性，回应了当下社会主义民主政治发展的客观要求。现代社会多元共存，阶层持续分化，新思潮不断涌现，考验着国家治理能力。广袤的乡村作为治理的基础地带，是当前和今后国家长期建设的重点区域。如何正确处理各种利益关系，推进城乡一体化进程，优化政府服务，是摆在政府面前的热点问题。科学有效的协商民主方式可以帮助化解基层治理中不断产生的新社会矛盾，助推实现社会结构和社会秩序的动态稳定，为基层治理提供更清晰的路径选择，是一个值得深入研究的课题。“四见面”重点提案协商办理机制是浙江省东部地区Y市政协20多年来为推动重点工作落实和重大问题解决的重要途径，是该地协商民主开展的有效方式。本文对“四见面”重点提案协商办理进行个案研究，并采用了哈贝马斯的交往行动理论对其进行分析阐述。

交往行动理论是哈贝马斯现代性理论的核心。哈贝马斯认为，人的行为有工具行为、调节规范行为、戏剧行为和交往行为四种。工具行为按照以经验知识为基础的技术规则进行，对应的是理论理性。规范调节行为是指一个群体受共同价值约束的行为，对应的是实践理性。戏剧行为是指行为者在观众和社会面前有意识的注重自己主观性表现的行为，对应的是美学理性。交往行为则是指以语言为媒介，通过交流达到人与人之间的相互理解与意见一致，从而形成有效的社会规范，对应的是交往理性[1]。哈贝马斯认为，交往行为比其他行为在本质上更具合理性，人类奋斗的目标是使交往行为合理化，而非使工具行为合理化[2]。

但随着生产力的发展，工具行为方式被人们直接运用于人际关系上，导致现代社会行为主体之间不理解、不信任等交往行动不合理的问题加剧。1981年，哈贝马斯在《交往行动理论》中强调，在公共领域中提倡和推行交往理性合理化可以有效化解科学技术带来的现代性危机。哈贝马斯交往行动理论的提出，实现了对传统个体实践理性的重大超越，在政治学领域的应用表现为协商民主政治的构想。交往行动理想模式提供参与民主决策途径的可行性，倡导人们在交往行动中，通过一个平等、自由的辩论、协商的对话过程形成共识，而民主正是体现在交往行动所形成的共识中[3]。这一理论的核心概念是交往理性，意指人们在协商交往中所持的理性态度，是交往行为主体之间进行没有任何强制性的真诚交往与意向表达，并在相互承认基础上达到谅解与合作，自觉地解决冲突和调整冲突[4]。在如何实现“交往行动”的合理性上，要做好“建立一套明晰的共同的规范标准”“开展对话”“选择适当语言表达”及“提倡相互理解”这几点，从而走向全面的“交往行动”合理化[5]。

二、交往行动中的理性重建：“四见面”提案办理机制的创新与完善

作为我国市场经济最为发达的地区之一，浙江省近年来在积极推动基层民主管理和社会自治方面，做了不少有益的探索。浙江东南沿海地区的县级市——Y市，所实行的“四见面”重点提案协商办理机制在运行的20多年间，经过持续探索完善，已经成为Y市政协落实全市重点工作和解决重大问题的关键途径，提案内容主要涉及城市建设管理、环境治理、交通管理、生态建设、基础教育、食品安全、养老服务等民生重点，有力拉近了党群关系，深化了基层有效治理。所谓“四见面”是指在政协全体会议期间，由市委市政府领导、政协领导、提案人与政协委员、承办单位四方进行面对面公开协商，它是在广泛深入基层听取民意、严格选题、紧扣民生的基础上，确定多个重点提案，在民众监督和参与下通过面对面协商的方式进行公开化、民主化的办理重点提案的机制。提案内容基本与Y市百姓生活息息相关，既体现了每个时期亟需重点解决的问题，又具有提案处理的后续承接性。

此外，在“四见面”重点提案办理机制的运行过程中，从程序设计的每个环节到内涵实践的层层递进，解决了基层协商民主微观运作机制的技术工具问题。“四见面”重点提案协商办理机制建立了平等机制、对话机制、接受机制和互动机制的一整套合理有序的实践程序，使多主体之间以相互理解为目的对话，真实、真诚、适当地进行交往行为，达成理性共识，将交往行为合理化，有效保证公共决策的妥善制定，为从民意表达到民主治理打造了一条宽厚的大道。

（一）平等机制

普遍化构成民主的可行性，它“充分尊重和正常满足参与进来的利益相关者的理想和诉求”[6]。“四见面”这一平台机制使各方获得交往资质，尤其是群众一方。它采用调研深入底层化，即調研员长时间扎根基层，并利用录音、文字、视频等方式真实记录基层群众的意见建议;提案办理公开化，即提案的预选、提案的确定及策略讨论以及后期的办理进度均对基层群众开放;信息公布透明化，即利用报刊、新闻网、电视台等媒体公开会议讨论过程与结果以及后期处理的细则及成效，同时设置意见箱与网络问答室、监督电话公布等方式，使群众更好地了解提案办理进展并提出其他相关的建议需求;回访频率制度化，即制定《“四见面”重点提案办理机制回访细则》，对回访进行制度落实，在开展提案落实中每隔一个月（持续三个月）及三个月（“一个月回访一次”实行三个月后）的循序时间进行回访，采用发放问卷和随机走访群众以及选取群众代表参加回访大会的做法，使群众再次获得强有效的话语权，可以直接对提案办理的成效进行反映。这四个环节的实施使群众可以从头至尾拥有介入反映、监督、提问等各个环节的权利，也有效促进了提案的办理。总而言之，“四见面”提案办理机制破除了原有的将主体与客体对立的二元分割方式，为主体间性的理解与新共识提供了最基础的土壤，也激活了人民当家作主与敢于反映心声的积极态度，便于整个机制合理运行与公共决策的有效制定。

如2011年列入“四见面”重点提案的《关于健全基础教育体系，加强学前教育的建议》，早在2008年就开始了摸底调研工作，经过对全市2369所幼儿园的走访及收集1 000多户基层普通百姓的意见，对Y市学前教育发展情况的明察暗访及分析比对才撰写与制定出了真正接地气的提案及整改措施，实行2012年前连续五年每年安排1 000万元学前教育建设资金与专项资金200万元用于促进Y市学前教育的均衡发展。2012年，全市公办幼儿园的预算内生均公用经费达到小学预算内生均公用经费的三分之一以上，到2020年为止每年实施学前教育资助制度，对低保家庭幼儿、革命烈士子女、残疾幼儿等家庭经济困难“五类生”予以500元至3 000元不等的补助。对民办幼儿园的软硬件管理也进行管理督查，对不合格的幼儿园命其整改，并给予优秀民办幼儿园一定的资金支持。此外，加强全市公办及民办幼儿园老师的培训教育，强化师资队伍，争取到了乡镇中心幼儿园事业编制老师比重达30%，提升学前教育管理的合理化。这一做法得到广大群众的赞同，同时也对Y市本身紧张又缺乏系统管理的学前教育领域给予巨大改善，不仅满足了本地孩子就学，也对外来农民工子女的就学需求提供了服务与帮助。

这一提案的受益者访谈对象L女士（27岁，新玉环人，四川人，女儿就读于Y市清港快乐幼儿园）谈道：“来Y市有5年时间，在这边主要是比老家赚钱牢靠，稳当，但孩子一直没有看，我们大人忙着赚钱，送幼儿园原先找不到合适的，收费也有不合理的。现在读的这个地方钱收得合适，老师挺好，环境和饮食也不错，孩子放那挺放心，我们自己上班也少操心多了。”

（二）对话机制

主体间性是哈贝马斯交往行动理论的核心概念，通过主体间性这根纽带链接各方主体可以形成理性的主体间重要“意义域”[7]。在这个意义域里，通过对话，理性得以相互交换，并促成新的理解。虽然这种新的理解还是弱共识，但语言的力量赋予了各主体之间特殊往来力量，能巧妙构建出多幅政治话语网络，创造了互动协商的有利条件。

1.群众与提案调查员的对话机制。Y市政协在每个乡镇设置了联络组，共计11组。各乡镇对下面的村进行分层安排，排布各类调查员，共计331人。群众与提案调查员之间的关系比较紧密，对话也比较顺畅，源于他们之间的身份大量重叠。Y市“四见面”的基层调查员分为群众（多为本土有威望的人物）、村（社区、街道）、镇和县级部门调查员。有表达能力或者拥有威望的人士或乡村精英有的被选中作为调查员，他们扎根在乡村大地上，对本地的社情民意了解颇深，在百姓中有一定的声望与向心力。换言之，其本身自带了一种本土的共识基因，对话结果更加易于达成合力，因此是Y市政协获取村镇关键信息的重要端口。而另外挑选的村（社区、街道）、镇、县级部门调查员，有的受到上级委派，有的则自身具有专业的知识结构和严谨的做事作风，这些都有助于调查研究的深入和实效性，具体情况见表1。

从表1可以看出，基层调查人员按工作类别大致分为5类：村干部、企业老板、种植户、一般群众及乡镇和县级单位工作人员。这在一定程度上丰富了提案内容挖掘、制定与办理的视野，也能较为真实有效地权衡各方群众的利益需求，满足交往多元化效益，达到合理对话目的。

访谈对象C先生（45岁，楚门镇某阀门厂厂长）在调研访谈中说道：“现在环境竞争激烈，赚钱也比以前难了，加入调查员队伍前，对‘四见面这一事情关注的也比较少，觉得政府也不会很关注我们这些小企业，毕竟我们厂没上市，也没那些大规模的厂有名气，现在加入这个团体，可以为自己这一波群体说话，比较高兴，反映情况，提出的问题困难被上面领导看到了，也被重视了起来。”

同时，如表中所见，在文化程度方面，基层调查员中有39%为本科大专学历及以上，中专有38%，小学初中则是23%，对交往过程中为极富重要意义的语言环节提供了很大程度的便利，基层调查员基本能够合理表述、整理与记录清楚调研访谈所得，和群众沟通也可以按照各自身份的视野看到问题的大致方向，总结出最初的一手厚重资料。

此外，Y市政协排布各类调查员的做法，以点（各村调查员）带面（镇的调查员），形成了一个对话信息获取的基础库。但这一对话机制又不仅仅局限于此，在必要之时也打破常规层级关系，塑造了县级有关部门与村（社区、街道）镇调查员配合、县级有关部门与市政协配合等多种直接面对基层百姓的立体型对话模式。同时，提案涉及的部门有参与治理的承办责任，群众可以根据提案解决的情况及时通过“回头看”（检查办理成效的后续调研活动）环节反映自己的提议，参与民意打分（下發的打分表），或者通过提供的网络平台及投诉栏目电话等给予反馈，结果直接影响该单位及其负责人的考核，扩大公民平等参与的机会，以权利制约权力，形成公共权力运行公开化的监督网。

2.提案调查成员之间的对话机制。当然，在百姓有机会与政府方直接对话或间接对话的同时，各方调查员将搜集来的民意进行分类整理与分析，把群众反映热烈的问题提取出来，也要进行组内讨论交流，并做好文字记录。一般情况下，“四见面”重点提案每年确定4件，根据各类民生的选题标准在年会前四、五个月就开始征集、筛选。如2019年，Y市政协提案委在向全市各乡镇（街道）联络组和专业委组征集的30个选题的基础上专门召开“四见面”提案选题研讨会，反复研究讨论，共收到以提案形式提出的意见建议192件，立案178件，作为委员来信或社情民意7件，并案7件。最终确定4个（表2）。其后，针对这几个提案，提案委立即组织经验丰富的政协委员成立调研团队，着手撰写针对性强、质量高的提案，配合图片、视频、录音和文字材料，再多次的后续调研，将与群众对话中有用的信息如实记录。

3.提案调查成员与政府及相关部门的对话机制。从2010年开始，为进一步提高“四见面”提案办理的质量，建立了在会前由政府召集、政协参加、相关部门一起参与实现沟通协商的机制，为“四见面”提案办理协商定下工作思路，给政协委员和群众满意答复。其后，提案办理协商会上，委员阐述调研所得材料反映的各项问题，有关主办与协办单位根据问题进行回答。整个过程中，民主通过这种论证的方式实现了其必要性，话语的意义在这些场域里得到释放，并使话语伦理缔造了话语政治的现代性愿景。

（三）接受机制

接受机制包括过程的接受与结果的接受。一方面，过程的接受是通过群众对“四见面”提案工作给他们带来的安全感，从而对其内涵实质、操作手段逐步理解并最终接纳，最后升华为对政府行为的依赖与拥护。这一接受的过程由量变而始，需要经过多次实践的成功检验，最后完成质变。

群众采用交往理性思维表达自己合理的公共诉求，本着互相尊重的基础与官方协商交流，激活社会生活中的反系统力量即公共领域复兴，促进形成影响治理和决策意志的非正式共识意见。“四见面”提案办理机制这项实在的治理技术在运行的十几年中，不断被丰富改造用以适应基层社会的需求，如2013年时，《关于从公职人员抓起，坚决遏制婚丧事大操大办的建议》提案落实就获得众多好评，侧面反映了人们对这一机制的满意程度。在调研过程中，就有不少群众对这一提案的提出和后续出台规章制度的做法表示了高度赞扬。

另外，人们给出“非正式的意见形成”，把政府正希望与之相匹配的民主法治思维结合起来，形成双轨道模式。最后得出的结果作为理性沟通的产物，是群众与其他相关方通过不断的沟通与公共理性的重塑而达成的合理交往共识，并进行明确的敲定落实，这一结果被各方接受认可实现制度框架层面上的合理化。“四见面”提案办理机制的每个提案在运作过程中，本着实践可行性的目的，在政协会议期间被多方进行交流商议，并在经历各种声音的磨合后走上遵从实际规律而做出合适的考量之路，从而设计出合理有序不失偏颇的公共决策。

（四）互动机制

Y市“四见面”提案办理机制的程序规制本身就是一个五方（基层群众、调查成员、相关单位、政协、市委市政府领导）互促的过程。每个提案的办理都是本地社会治理的一个缩影。现实中，出现治理矛盾和冲突时不仅需要回归理性，也要转变观念。治理是个多中心的概念，和谐社会更是共同力量的缔结。提案无论是最初的形成还是过程中的讨论交流还是后期的落实检验，不仅需要政府出工出力，更需要全社会的尊重与参与。尤其在提案落实过程中，作为社会人的一个单元，需要监督与提醒政府的办事效率，更需要发挥主观能动作用。只有这样，才能推动与社会规范的建立有关的民众乃至更大的公众群体通过理性的兼具批判性的公共討论，就每一个相关者都关心且争论的焦点问题而互动理解并达成共识[6]。如Y市水环境治理已是多年的一个热点工作，市政府加强河道整治工作，并通过整合水务管理资源，修建水库，做好宣传，合理调水、科学调水、多管齐下、保障供水等手段发挥水资源的最大潜能。同时，群众和企业自身也要进行自我约束，并及时监督不良行为，改变错误的排水用水习惯。同理，通过这一多元参与，也能进一步规范Y市交通、食品安全等提案的处理。

此外，这一实践的过程需要各个程序环节的智能嵌套与各方主体的有效联动。“四见面”提案办理机制通过程序渗透，通过主体间沟通，逐渐形成共同语境，使主体间性在交往过程中被生产出来。交往权力上升或者有效影响行政权力，达到交往权力与行政权力的联动机制的构建。“四见面”提案办理机制中，政府以积极的态势给予民间组织帮助，下放某些权力给商会、环保公益组织等，让其发挥应有的社会价值，多维稳固提升治理秩序。

三、主体间性沟通和理解的合理化：“四见面”提案办理机制的价值新诠

（一）制度嵌入与技术规训，推动决策法治民主化进程

成熟的协商民主需要建立起完整的制度体系，而在基层协商民主运行的机制上需要解决如何构建微观运作机制的问题。

1.调查制度。虽然“四见面”提案办理大会一年只有一次，但私下各种调查走访频率很高，深化了各调查员或者提案人对基层各种问题的认识，这有利于判断当下基层的真正需求。Y市政协的调查联络员与各村镇（社区、街道）定期了解情况，并每周制定两到三次的下乡计划，而每个联络组更是有自己的制度规章，如坎门联络组，每周组织一次调查例会，汇报记录本辖区内的各项民意事件，进而讨论总结问题根源，为“四见面”提案的确定及后期的落实做了有利的前期准备。

2.落实制度。“四见面”重点提案协商办理机制通过前期下乡调研、提案选择、提案上报、提前交办、落实工作、现场答复、讨论修改、监督落实等多环节的操作，全局性、针对性地把握本地的重点民生问题，调动了各方的积极性、主动性和创造性，增强了提案督办的合力，提升了提案工作的成效，也对基层治理工作的稳步开展提供了一种实在的治理技术。而面对一些采用落实情况不理想的提案，则灵活地采用多次办理的办法，直到取得明显成效。如交通行车方面问题的整改是Y市百姓多年期盼的一个焦点，调查员也是根据百姓的呼声先后提交了《切实加大全市城镇交通管理力度的建议》《关于增加路面警力、加大当场执法力度，切实提高行车有序的方案》《关于缓解行车难、停车难的几点建议》《亟需强化电动车规范管理》《加强整治夜间行车滥用远光灯的提案》《关于严厉整治出租车乱停靠、乱行车等行为建议》《加强人力三轮车乱停靠、闯红灯等违章现象的管理》等30个有关交通方面的提案，结果得到重视，Y市公安局、县城管执法局、住建规划局及交通运输局开展铁拳行动，积极整治乱象行为，舒缓了Y市交通拥堵问题，维护了行车秩序，2019年全年同比2018年全年登记在案的违章行车记录减少11.2%。

3.监督制度。地方治理的创新需要完善协商民主，其重点还在于提高协商民主运作过程的规范性，增强运作机制的系统性，改进操作技术的适用性，通过规则与机制的约束培养社会各方参与公共事务的良好习惯。一方面，政府出台政策为百姓办实事，另一方面群众通过监督电话、网站提问、“回头看”受访等方式，监督政府部门的办理过程与结果，对其进行有效评价，也通过对周围群众的行为相互监督，提升问题解决速度。

（二）权威介入与透明服务，增强协商的公信度和影响力

作为“四见面”交往理性构建的关键一环，党委在增强协商公信力方面发挥了强效作用，主要表现为其权威性主导力量的妥善运用。

1.制度的权威性。多年的实施过程中，市委通过《关于加快推进我县社会养老服务体系建设的意见》《关于严格规范领导干部大操大办婚丧喜庆事宜的暂行规定》《打击交通乱象行为系列规定》等一系列文件的出台，奠定了本项工作的制度权威性。这在无形中帮助了它的开展，增强了执行的通畅性。

2.执行方的权威性。受政府授权，执行监督团队选用的带头人除政协委员之外，还有不少是市委领导干部。由于多数提案在办理过程中涉及多个部门和单位，难免会有协调和沟通上的阻力。而四见面现在由市领导亲自牵头协调，能够有效地运用其本身所属职权的能力提高督促组的威信力和震慑力，有效推进提案的办理的质与速的落实。同时，在团队小组的成员选择上，也是选择有此方面能力与相关工作经验的人员，所以执行监管力度和能力配备上均具有权威性和专业性。在实际提案办理落实中，各个不同类型的提案分别分派给与之相匹配的办理单位，各组人员进行专攻方向组合，各具不同领域的专业性，在一定程度上指导和帮助“四见面”提案办理机制的成长和优化，真正实现了有效地灵活执行，并有利于服务的专业性。如在水污染治理中，明确市委领导担任河长之职，发挥带头效应。

（三）明晰角色与构建共识，重塑个体化公共性

Y市“四见面”重点提案办理机制是一种重要的扩大有序政治参与的协商民主形式。在四个机制的运行中，政府赋予人民平等的机会接收各类信息，为群众提供表达偏好和了解乡村政治生活的渠道，大范围地解決了信息不对称的问题以及权力不对等关系。人民的民主参与意识也不断提高，更多的普通民众渴望进入公共领域，采用交往理性的思维，通过对话、讨论、辩论等形式，在互相尊重的基础上协商，促进形成影响治理和决策意志的非正式共识意见。同时，在接受信息中被引导着重新思索和评估他人的观点，仔细考量哪些是自己应该优先考虑的，进而重新修正各自的偏好[9]。在这一系列过程中，重塑个体的现代性公共价值，感知自我的公共力量与身份，从而主动融入社会决策与社会建设中。

（四）权力回归与有效履职，利于社会和谐共建

Y市“四见面”重点提案办理机制使权力回归于社会，通过平等介入机制较好地激发和提高了基层群众的民主参与意识，在一定程度上有效规避了违规上访等非制度参与形式，促进了人民的利益表达和利益实现，形成交往的社会整合力量，促进基层社会的稳定发展，同时也拓宽了群众与政府的沟通渠道，减少政府政策下达到基层单位的阻力，有效提高政府履职能力，发挥政协参政优势。尤其对于乡村治理而言，这一机制还能较好地拓展和深化村务公开和民主决策、民主管理和民主监督制度，并在此基础上增强乡村公共权力的合法性基础[10]。

[参考文献]

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责任编辑：顾榕昌