响水县高标准粮田建设的实践与思考

赵凤仙，周才良，宋华萍

（江苏省盐城市响水县农业农村局,江苏盐城 2246OO）

近几年，随着人口不断增长，粮食供给压力不断加大。随着经济的快速发展、城镇化建设的不断推进，农业人口向城镇转移的也越来越多，导致从事农业人员数量和素质下降，轻养地、重产出现象普遍存在。为保障粮食生产安全、促进粮食稳步增长，不断提高粮食综合生产能力、抗风险能力、国际竞争力和可持续发展能力，国家提出高标准粮田建设[1]。高标准粮田项目建设，不仅可提高农业抗灾保丰收能力，实现“藏粮于地”目标，还可提高农业生产率、土地产出率和农业机械化水平，也有助于农村人口向城镇转移推进城镇化建设。

1 响水县高标准粮田建设现状

国务院办公厅关于印发《全国新增1 000亿斤粮食生产能力规（2009-2020年）》的通知下发后，响水县于2010年作为国家第一批批准实施的高标准粮田项目建设县之一开始实施高标准粮田建设项目，之后又实施了2013年、2015年、2016年的高标准粮田建设项目，在大有镇、响水镇、南河镇、小尖镇的张集中心社区和县属粮棉原种场，共新建高标准粮田3 333.3hm2。项目建设内容以渠、涵、站、路等田间设施为主，项目建设实际总投资约3 900万元，建设投资占95%以上。

2 高标准粮田建设中存在的问题

2.1 建设规模虽大，投资强度不足

根据前几年的实践，高标准粮田建设一般要求连片建设规模至少达666.7hm2，投资强度2010年、2013年的项目500元/667m2，仅为当时开发部门实施高标准农田建设投资标准的36.23%、国土部门承担实施高标准农田建设投资标准的33.33%。2015年、2016年的项目投资虽大幅提高到1 500元/667m2（其中中央投资1 200元/667m2、县级配套300元/667m2），但与2009年江苏省农业资源开发局土地治理项目处测算江苏平原地区及丘陵山区建设高标准农田平均投资分别需1 830元/667m2，2 130元/667m2比仍然偏低[2]。

2.2 眼前意识较强，长远意识淡薄

2009年，《省政府办公厅关于印发江苏省高标准农田建设标准（试行）的通知》（苏办发〔2009〕127号）明确提出，高标准农田是指适应现代农业发展要求，灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全，生产方式先进、产出效益较高的农业生产田块。由于受投资强度和土地确权的制约，为用足资金、减少实施矛盾，在论证、编制项目实施方案时，主要考虑眼前必需要解决的应急问题，有重点的编制、实施了部分灌站、灌渠、灌（排）涵洞和低标准的生产道路。土地不平整、灌排不畅、道路交通不畅的现象仍较普遍，缺乏长远大局意识。

2.3 群众认识不足，矛盾处理繁杂

家庭联产承包责任制的实行，农村土地确权和林权制度改革，极大地调动了广大群众的积极性。由于当时土地分配是实行根据土地质量的好、中、差和路途远近按人平均分配，一家一户分得的土地田块规模小，每条田块都有多户种植。而在高标准粮田建设过程中，新铺道路、修建灌渠、新建电站等都不可避免要占用部分土地、砍伐部分树木，由于占用的是部分村、组、农户的土地，且存在占用多少不平衡，加之固化的小农经济意识，导致在项目实施过程中出现许多繁杂的矛盾需要处理。大部分矛盾通过数次、多途径找当事人沟通后用经济补偿的办法能够解决，但是也存在极个别刁难农户给足了经济补偿也不答应，就是不准建的情况，处理这类矛盾的工作量十分繁重[3]。

2.4 专业人才缺乏，实施水平不高

多年来，高标准粮田建设项目主要是由县（市）级的土肥（耕保）站或农技推广中心所承担。项目建设过程中，所涉及到的工作人员主要是农业院校毕业的学生，这部分工作人员原来主要从事的是与农业相关的技术推广工作，对从事高标准粮田项目建设的工作属于外行，整个项目建设缺乏专业的技术人员。由此带来的是，项目规划设计不精通，项目建设过程中各项技术要求得不到有效的执行和深化，对建设过程中存在的某些技术问题不能够及时发现、及时处理，在施工建设过程中也不能进行有效的质量监督，只能够协助施工方开展一些涉农纠纷处理等。另外，项目建设过程中所涉及到的各种资料收集不及时、不完整，大量有价值的资料没有收集或丢失。

2.5 重视设施建设，轻视效益发挥

从几年的实践看，根据笔者的当地观察和对周边县（市）的了解，在高标准粮田建设过程中，各地都能按批复或调整后批复的实施方案的建设内容，将站、渠、道、涵等应配套新（修）建的设施，不折不扣地按时按标准建设到位，但建后如何运用好这些设施，发挥好它们效益，这是很值得研究和探讨的问题。如：某地为发展特色蔬菜产业，将原实施高标准粮田建设区域的粮田，大量集中连片流转给合作组织、经纪人、种植大户种植蔬菜，由于这些种植者的种植水平较高，灌溉、施肥都自备设施应用管道滴（喷）灌技术，导致很多新建灌溉电站、防渗渠搁置不用；有些农户为图私人便利，私自重新建的路、渠下排水，使这些设施的基础逐步流失，导致损毁；有的农户，“真正”把土地视作比黄金还贵，在土地利用上，这次挖一点、下次挖一点，不断向防渗渠靠近，导致新建的防渗渠毁坏[4]。

3 今后高标准农田建设的对策建议

随着乡村振兴战略的实施，全国各地高标准农田建设的力度进一步加大。《江苏省乡村振兴战略实施规划（2018-2022年）》明确提出到2022年，全省新建高标准农田100万hm2。响水县提出2018-2022年新建高标准农田1.13万hm2。目前，响水县县内（不包括省属农场），虽已建有高标准农田近2.0万hm2，事实上，大部分的高标准农田没有达到国家或省规定的高标准农田建设标准，土地零碎散乱、地面高低不平、排灌系统不配套、田间道路不能满足大中型农业机械通行要求、土壤耕层浅薄等现象仍较普遍，这种现象在其他县（市）也较普遍。为此，笔者认为，在今后的高标准农田建设中，应着重抓好四方面的工作。

3.1 规划设计要高起点

据了解，目前，多数地方只是根据当时上级下达的建设规模和投资额度，就事论事临时搞个规划设计，虽某种角度看，也是从大局出发，但没有真正理解上级意图和乡村振兴的需要，没有认真执行高标准农田建设标准、没有立足长远考虑。要改变陈旧的思维惯性，围绕高标准农田建设标准，结合乡村振兴战略，立足长远、高起点搞好高标准农田的规划设计。要以县为单位、镇（区）为单元，按照集中连片、整体推进原则，编制好短期、中期、长期的规划，规划时要做到不留空隙、不留死角、无缝衔接。规划时，有些以往不被重视的方面要引起重视。要结合乡村振兴战略的实施，把村庄实行集中安置所腾置的宅基地及其他闲置土地纳入规划；要本着田成方、田成条，灌得上、排得出、降得下，规划好灌排水系；要立足现代农业发展、适应大中型农业机械通行作业，规划好田间道路[4]。

3.2 资金投入要高强度

据了解，从2019年开始，国家对高标准农田建设项目的投资强度已经加大，中央投资每公顷从2018年的1.8万元提高到2.62万元。即使这样，笔者认为，如果没有另外投入，要真正建成“灌排设施配套、土地平整肥沃，田间道路畅通，农田林网健全、生产方式先进，产出效益较高”江苏式的高标准农田仍然不是现实。资金投入的强度不仅要考虑必要的桥、涵、闸、站、路、灌渠的硬性投入，还应考虑田块归并、水系特别是排水系统的调整投入；不仅要考虑土地平整投入，还应考虑培肥地力的深耕深松、施用有机肥、实行测土配方施肥、秸秆还田等措施实施的投入。在现有国家投资标准下，要加大高标准农田建设的资金投资强度，除用足用好国家资金外，有条件的地方应拿出地方财政进行配套。同时要积极鼓励农业龙头企业、合作组织、种田大户等直接受益者出资参与高标准农田建设，也可采取投工投劳、以资代劳形式动员广大群众参与高标准农田建设。

3.3 实施内容要高质量

在项目实施过程中，无论建设什么内容，都要根据设计好的建设地点、建设规格、建设标准进行保质保量高质量实施。发现建设地点、建设规格与实际不符时，要做到先调整，再施工。在实施建设过程中，土地平整、田块规范方整、灌排水系调整配套、田间道路等等建设的高质量也要引起高度重视。

3.4 建设管理要高水平

一要加强队伍建设。机构改革后，把原来多部门承担的高标准农田建设任务都划归农业农村部门负责。随着高标准农田建设力度的加大，承担从事高标准农田建设的人才明显匮乏。要采取送出培训、调用其他单位人才、招引专业人才的办法，充实专业队伍，配足配好专业人员，使这支队伍人员都能成为业务精、会管理的行家能手。二是要严格执行项目法人制、招投标制、合同制、监理制、竣工验收制。三要加强施工监管。除监理单位日常监管外，在项目实施过程中，项目法人单位要经常派专业技术人员到现场督查，查建设进度、建设质量。