卡格纽通讯基地与美埃(塞)关系的兴衰

王延庆

(兰州大学历史文化学院，甘肃兰州，730020)

冷战时期，美国凭借着庞大的海外基地体系，有效地推行了它控制全球的霸权战略。这些基地也见证了美国与基地所在国家关系的起伏。其中，位于厄立特里亚地区的卡格纽通讯基地就曾是一处重要的美国陆军战略通信指挥中心和海军通讯站，也是美国与埃塞俄比亚建立和长期维持军事同盟关系的决定性因素，自然在两国关系的变动中发挥着关键作用。国外学术界对美国与东非国家关系的研究多集中于美国与东非之角、埃塞俄比亚的政治与外交关系层面，近年来也有少量国外研究成果涉及卡格纽通讯基地对当地社会(尤其是厄立特里亚地区)的影响，而关于它在两国关系演变中发挥核心作用的具体研究还很少见。目前，中国学术界的相关研究仍处于起步阶段①。本文试图在美国档案文献基础上，以卡格纽通讯基地为主线系统地梳理两国关系的兴衰，分析这种非对等同盟关系的模式，以此管窥美国在第三世界战略的演变。

一、卡格纽通讯基地与美埃(塞)关系的确立

自近代以来，大国在海外建立军事基地成为对外安全战略和霸权战略的重要组成部分。随着综合实力的增强以及海军建设的大发展，美国通过1898年美西战争，从西班牙手中夺取了菲律宾和古巴，并在两国建立了军事基地。此后，美国的海外基地②不断增加，至1938年已经建立了14 处军事基地③。二战期间，美国政府会同军方制定了一系列构建海外军事基地的计划，确保了反法西斯战争的胜利。二战后，美国又在利用欧亚盟国及日本、德国境内军事设施的基础上，使其海外军事基地数量迅速增加，在近100 个国家拥有2 000 多处基地，下辖大小军事设施3 万个。正是凭借这些基地与设施，美国可以在全球范围内迅速投送军事力量，确立了全球霸权④。

早在1914年，美国就与埃塞俄比亚签订过通商条约(包括“最惠国待遇”条款)，但因在那里的利益有限而在近三十年时间里没有与之进行实质性的交往。1941年，以英军为首的盟军击败了盘踞在埃塞俄比亚的意大利殖民军，流亡英国的皇帝海尔·塞拉西一世(Haile Selassie)得以重登皇位。起初，塞拉西曾向罗斯福政府请求军事援助，但后者因不愿得罪该地区处于主导地位的英国而予以拒绝[1−2]。不过，意大利在厄立特里亚修建的玛丽娜无线电台(Radio Marina)引起了五角大楼的关注，并于次年在英国的帮助下获得了使用权。1943年1月，美国战争部进一步提出在该电台 基础上扩建[3]，于5月派第二信号服务营第四分队将之修复与扩建，并更名为“阿斯马拉兵营”(Asmara Barracks)。

1943年8月19日，美国与埃塞俄比亚签订《租借协定》，强调目的只是“维持在埃塞俄比亚机会均等的地位，以使美国利益不受阻于第三方的垄断权或优先权”[4](98)[5](74)。不过，该协定仍可视为两国“外交、社会和经济史的分水岭”[6](21)。而丘吉尔政府在1944年11月19日迫使塞拉西同意英国继续占领欧加登的部分地区，以及厄立特里亚与索马里在对意大利和平条约签订前不交给任何一方。该协定使皇帝塞拉西确信，埃塞俄比亚为了摆脱英国，必须与美国建立更密切的关系，并在其帮助下武装一支强大的军队[5](81)[7](102−106)[8](14)。为此，它必须证明自己对美国的价值，而这样的机会在二战结束后才出现。

根据1947年2月10日的和平条约，意大利放弃了在非洲的一切殖民地。塞拉西立即对厄立特里亚、索马里提出了领土诉求。杜鲁门政府担心厄立特里亚独立后会变成“另一个亲阿拉伯(及反以色列)的国家，有效地把红海变为敌对的‘阿拉伯湖’”[9]，进而威胁到阿斯马拉兵营。这处通讯基地地处东非高原顶端，远离南北磁极，受气候影响很小，能把无线电信号瞬时传回华盛顿、欧洲、北非和太平洋地区，如在中东和非洲地区一样清晰[3](42)[10](17)。因而，它很快成为美国全球无线电系统中至关重要的枢纽之一。由于当时美国在该电台的使用权方面仅得到塞拉西的“一份纯粹的口头承诺”，国家安全机构开始要求获得埃塞俄比亚正式的书面保证，既能保证自由使用该通讯站，又不会引起其他国家的反对。

为此，国家安全委员会同意把厄立特里亚并入埃塞俄比亚。1947年11月，国务卿乔治·马歇尔(George C.Marshau)表示支持埃塞俄比亚对厄立特里亚绝大部分领土的要求，前提是不妨害美国使用阿斯马拉电台和其他军事设施，如阿斯马拉−马萨瓦地区的机场和港口[6](83−84)。在1948年中期英国决定撤离非洲之角后，杜鲁门政府不得不考虑填补该地区的权力真空。在1949年联合国大会上，美国开始推动埃塞俄比亚对厄立特里亚的控制权。此后，双方都把驻对方公使馆升格为大使馆。在此基础上，杜鲁门在1950年3月给塞拉西的信中满意地指出两国的关系良好，并“全心全意地希望维持并加强这种关系”[11](1691)。

总体而言，美国决策层此时仍认为埃塞俄比亚是一个低优先级的盟国，因而无意积极地回应塞拉西的军援请求。而1950年6月爆发的朝鲜战争使美国的全球“遏制”政策迅速全球化，也改变了华盛顿对埃塞俄比亚国际地位的认知与政策。10月，国会通过杜鲁门提出的“共同安全计划”，标志着美国对外援助扩展到全球，且从以经济援助为主转为以军事援助为主。厄立特里亚位于红海西岸，决定着美国军队能否进驻这条生死攸关的石油线，因而其基本战略利益是获得厄立特里亚某些军事设施的权利[12](1252−1253)。

朝鲜战争的爆发为塞拉西向美国展示埃塞俄比亚的政治和军事价值提供了绝好的时机。1950年7月，他向联合国部队捐助了10 万埃元(约4 万美元)用于购买医疗设备，并于11月向朝鲜战场派去1 069 人的帝国卫队(即卡格纽营)参战。同时，他请求美国为埃塞俄比亚装备两三个师，并提供正式的军事援助[11](1698−1699)。杜鲁门十分赞赏塞拉西派兵朝鲜的举动，认为来自非洲一个独立的、不同肤色国家的部队参战具有极大的宣传价值，推翻了苏联宣称朝鲜战争是白人帝国主义侵略有色人种的论调[12](1241−1242)。为表彰塞拉西的助美行为，美国国防部把“阿斯马拉兵营”改名为卡格纽通讯基地。

然而，参谋长联席会议联合战略计划委员会仍坚持认为，埃塞俄比亚只能在《公法329》第408 条(e)下寻求补偿性军事援助。为获得这种资格，埃塞俄比亚必须表明有自卫的能力，或参加有助于美国战略的地区防御，而它此时并不具备这种能力[11](1700−1702)。1951年4月15日，塞拉西利用向朝鲜战场派替换部队的机会，重提军援请求。然而，国防部以埃塞俄比亚或皇帝不存在直接威胁为由拒绝了这一请求。为了安抚塞拉西，国防部还是派遣了查尔斯·博尔特(Charles L.Bolte)中将于6月13 至15日访问埃塞俄比亚，以阻止他再提军事援助请求[12](1255)。在归国后的报告中，博尔特认为埃塞俄比亚对美国的军事价值有限，正式的援助及派驻军事代表团并不明智。为了不对埃塞俄比亚“彻底关门”，他建议为埃塞俄比亚驻朝部队提供适当的军事装备，并提供一支人数少且临时性的军事顾问团训练其派往朝鲜的轮换部队。

随着联合国大会关于埃塞俄比亚与厄立特里亚联邦决议的生效期临近，美国政府开始就军事援助问题与埃塞俄比亚举行正式的谈判。1952年3月，国务卿艾奇逊建议国防部根据1951年《共同安全法》第202条寻找为埃塞俄比亚提供军事援助的合法依据。参谋长联席会议在讨论后宣布，埃塞俄比亚虽然不符合无偿援助的条件，但有资格获得补偿性的军事援助，即实价购买武器装备[13](419−420)。据此，埃塞俄比亚政府请求购买相当于一个美国步兵师的军事装备，却又无力预付近470 万美元的货款。

正当双方僵持之际，以纳赛尔为首的自由军官组织推翻法鲁克王朝并成立革命指导委员会，加之中东其他地区的反西方立场使美国决策层重新考虑埃塞俄比亚的形势。8月，驻亚的斯亚贝巴大使柴尔兹要求塞拉西政府给予美国在厄立特里亚的基地使用权[13](427)。而塞拉西强调，仅就厄立特里亚的基地使用权达成协定于本国极为不利，解决办法是两国签订一项全面的协定，由美国提供军事援助并派驻军事代表团，否则不会缔结关于卡格纽基地的条约[13](429−430)。两国谈判再度陷入停滞状态。

1952年12月17日，联合国大会第七次会议通过埃—厄联邦的提案，增加了埃塞俄比亚在中东地区的战略重要性，也使美国获得卡格纽基地的使用权变得更加紧迫。同时，埃—厄联邦导致阿拉伯国家的普遍敌视，也增加了埃塞俄比亚与美国讨价还价的筹码[7](266)[8](17)。在两国谈判重启后，埃塞俄比亚外长阿克利罗(Aklilou Habte Wold)强调只能有两种解决方式：限制美国使用卡格纽通讯设施或者向埃塞俄比亚提供足够的军事援助，派大约50 人的常驻军事顾问团以及书面承诺。而华盛顿此时仍只想为卡格纽基地支付租金，只同意派一个数量与日期不定的小规模军事顾问团(10～15 名)，且不会出具任何书面承诺。阿克利罗当即表示拒绝，谈判再次破裂[13](433−434)。

此后，国务院力图通过非正式渠道摸清塞拉西政府关于基地协定、军事代表团及购买武器的方式等方面的底线。埃塞俄比亚政府也决定作出让步，给予美国部队在卡格纽基地内的自由权利，主要包括电报、无线电通讯完全自由。1953年3月，阿克利罗再次率团赴华盛顿谈判，强调埃塞俄比亚是“北排”⑤的安全阀之一，补偿性援助协定是一份“共同防御条约”，要求美国降低武器的价格并答应分期付款[7](266−267)[13](438−442)[14](27)。艾森豪威尔政府意识到此次谈判的重要性与紧迫性，因此提出了以下要求：驻埃塞俄比亚军事人员享有特别治外法权；埃塞俄 比亚领空完全自由；军事、仓储设施及港口的访问权；确保使用卡格纽基地在内的设施25年[7](263−268)[13](444−445,450)。美国则同意向埃塞俄比亚提供无偿的军事援助，并正式派驻军事代表团，为其训练三个师的官兵。

4月初，国务院正式要求国防部同意埃塞俄比亚有资格获得无偿的军事援助。22日，参谋长联席会议与国防部被迫同意该要求，除必要零件、火药和运输外，预计这种补偿性的军事援助年均500 万美元[13](445−448,419−420)。5月22日，艾森豪威尔宣布了上述决定。同日，助理国务卿史密斯与阿克利罗签署《共同防御援助协定》和《防御设施协定》[15−16]。前者规定美国向埃塞俄比亚提供武器及其他装备、物质、服务及其他援助，提供适量的军事顾问团训练其军队和咨询[17](30−32)。而后者则主要就下列条款进行秘密换文：具体列出美国当前及未来可能需要的军事设施，确认向埃塞俄比亚提供的装备类型[13](450)。事后，两国政府都表示不发表关于《防御设施协定》的声明。事实证明，这两份协定奠定了两国此后二十余年的军事关系及东非之角格局的基础。

二、卡格纽通讯基地与两国同盟的维系

两国之间的关系此后虽然不断升温，但是维系同盟关系也多有波折，主要原因在于双方各有自己的利益诉求：美国基本上围绕着卡格纽基地的扩建与有效使用，试图以最小的代价达到遏制苏联及控制中东的目标；而埃塞俄比亚则借此不断地获取美国更多的军事援助，以确保自己在非洲之角的主导性地位并试图在整个非洲确立领导国的地位。为使本国利益最大化，两国在维持这种军事合作关系中不得不进行了一场漫长的拉锯战。

根据双方签订的《防御设施协定》，埃塞俄比亚负责卡格纽通讯基地的外部安全，而美国则担负其内部安全的责任。到1957年，该基地经过不断扩建，形成了包括主站(Tract E)及周边8 块区域、占地约1 378 公顷的大型通讯基地。其主要通讯设施包括陆军安全局、美国战略司令部的通讯设施和一处海军通讯设施，被认为是西方“最大的高频无线电中继和终端设备”以及全球通讯网络的重要联结点。除通讯功能外，它的任务还包括收集欧洲、中东和苏联等地区的情报，窃听、监测小型原子弹爆炸等。

美国驻埃塞俄比亚外交使团的工作及其给埃塞俄比亚的军事、经济援助也都围绕无阻碍地使用该基地展开。为此，美国把埃塞俄比亚列为“第四点计划”的首批受援国之一[18](xvi)。而对塞拉西而言，美国善意的最好体现是向埃塞俄比亚提供更多的军事援助。他不断地抱怨军事援助不足、运送速度慢及装备失修[66](102−103)。1954年1月底，塞拉西请求美国加大军事援助，包括建立一处海岸警卫设施和一项空军训练计划。5月初，埃塞俄比亚驻美大使会晤助理国务卿亨利·拜罗德(Henry Byroade)，对美国在运送军事装备方面故意延迟表示不满，并要求尽快答复上述援助请求。拜罗德则明确地答复说，美国将优先考虑援助最易受共产主义者渗透和颠覆的国家，而埃塞俄比亚并不在此之列[13](451−452)。

为督促美国履行协议，塞拉西于1954年5月26日至7月14日对美国进行首次访问，并倡议进行新一轮军事谈判。在此期间，阿克利罗外长向拜罗德提交了一份额外的军事援助清单，并愿意以额外的军事区与设施(包括空军和海军基地)进行交换，以获得一个 陆军师的装备。对此，拜罗德和非洲事务处主任约翰·阿特(John E.Utter)都强调这次会晤是军事“讨论”，而不是军事谈判，只表示将严肃地考虑该请 求[13](456−458,461)。在塞拉西访问后，美国决策层围绕着是否向埃塞俄比亚提供更多军事援助产生了分歧。参谋长联席会议认为美国对埃塞俄比亚的额外军事设施并没有迫切的需要。国防部指出它的军队无法有效地利用更多的装备，且塞拉西没有面临任何严重的安全威胁。而国务院则支持在政治基础上提供更多的军事援助，认为若不积极地响应皇帝的军事援助请求，将对其亲西方倾向产生负面的影响[19](326,329−330)。

最终，华盛顿只愿意在年度计划而非长期承诺的基础上提供军事援助。1953年至1957年期间，埃塞俄比亚共获得美国价值1 700 万美元的军事援助，远少于协议规定的2 500 万美元。而且，这种援助每年数量极不稳定。参谋长联席会议的一位高级成员称之为“盛宴或饥荒”：一年500 万美元，第二年100 万美元。此外，美国还故意隐瞒所运送军事装备的价格，甚至这些装备大多数是二手的，需要大修才能使用。对于装备与训练第四个陆军师的请求，国防部继续持反对态度。此后，两国关系进入一段艰难的时期。埃塞俄比亚政府在联合国减少了对美国的支持，并对它扩建卡格纽基地的请求不予理睬。此外，塞拉西还以求助社会主义国家来增强与美国讨价还价的能力。1955年12月后，他邀请铁托访问埃塞俄比亚，与捷克斯洛伐克签订贸易协定，邀请中国文化代表团，并把苏联驻亚的斯亚贝巴领事馆升格为大使馆等。1956年6月底，塞拉西政府甚至否决了美国提出的新的基地谈判，还警告可能取消它在卡格纽基地的权利。

由于苏伊士运河危机后的中东新形势，艾森豪威尔政府决定重新审查该地区的共产主义问题。根据新的战略，美国确立了三大目标：保持中东地区免受共产主义主导；获得该地区的战略地位、资源和转交权利；防止共产主义集团占有资源和有利的战略地位。据此，五角大楼制定了一项新的防卫计划，要求维持与发展中东的战略基础设施[20](61−83)。1956年11月中旬，国家安全委员会通过了针对埃塞俄比亚政策的指导纲领——NSC-5615/1，界定了美国在该国的战略需求，主要包括继续使用现有的军事设施及获得额外的军事权利。该文件推动了美国在1957年与埃塞俄比亚关于基地权利的谈判。国防部为此同意1957年向埃塞俄比亚提供约500 万美元援助，并在未来4年稳定这一军事援助水平，到1962年帮助其军队规模扩至2.8万人[19](334−339)。

1957年1月5日，艾森豪威尔正式向国会提交了“中东政策特别咨文”和中东决议案，要求向该地区提供经济与军事援助⑥。2月15日，美国政府正式向埃塞俄比亚请求额外的基地设施，而后者仍不断强调国内安全与索马里的威胁，并没有给予正面回应。3月，副总统理查德·尼克松在访问埃塞俄比亚期间直接向塞拉西提出该请求，而后者只是激烈地表达了对美国军事援助不足及其对索马里威胁缺乏回应的严重不满[19](57−67)。艾森豪威尔总统不得不派特别助理詹姆斯·理查兹(James Richards)率团前往亚的斯亚贝巴谈判。塞拉西要求1958年的美国军事援助至少为1 000万美元，且帮他建立一支现代化的空军[19](350−351)。在艾森豪威尔政府看来，皇帝的要价实在太高，而当前并没有迫切的理由继续谈判。

此后，美苏日渐激烈的军备竞赛加强了埃塞俄比亚在美国决策中的地位。到1950年代末，美国在卡格纽基地的利益已超出了外交、通讯和情报搜集行动的范围。1957年10月，苏联成功地发射人类第一颗人造卫星——“斯普特尼克一号”，引发了美国政府与社会对比苏联“导弹差距”的恐慌。为对抗新的威胁，艾森豪威尔政府加速了洲际导弹及北极星潜艇发射导弹项目的研发与建设。后者的核心问题之一就是确保地面指挥部与水下潜艇的通讯畅通，而卡格纽的通讯设施完全可以解决该问题。由此，美国政府进一步意识到确保卡格纽基地权利的重要性与迫切性。

由于对非洲的关注增加，国务院于1958年8月成立了单独的非洲事务局。此后，埃塞俄比亚在美国的战略考量中不再是“大锅中的小鱼，而成了小锅中的大鱼”。当然，美国决策层不相信埃塞俄比亚会倒向苏联阵营。1958年中期，国家安全委员会在关于美国对埃塞俄比亚政策(NSC-5615)的进展报告中指出，只要皇帝依然掌权，苏联就不会在那里获得太多进展，而这意味着塞拉西仍无法获得自己期待的更多军事援助。于是，他再次打出苏联牌，于1959年6月访问莫斯科，期间双方签署了一项价值高达1 亿美元的长期低息贷款协定。虽然华盛顿仍认为埃塞俄比亚与苏联集团不可能走到一起，但也不得不承认这可能促使它奉行中立主义政策。在这种形势下，两国关系的维持则取决于自己对塞拉西军事请求的积极回应。

1960年非洲大陆的大规模独立浪潮成为两国政治与军事合作的新起点。1960年1月14日，国家安全委员会召开第432 次会议，通过了关于非洲政策的极为重要的文件——NSC-6001，设定了“维持该地区的自由世界的定位，并阻止该地区落入共产党控制之下”的新政策总目标[21](79−81)。加之卡格纽基地具有无法替代的价值，艾森豪威尔决定向埃塞俄比亚政府作出新的承诺。而塞拉西此时也需要增进与美国的关系，以应对即将独立的索马里可能对欧加登地区的挑战。在7月初刚果危机爆发后，他派兵加入联合国维和部队。美国也像朝鲜战争时期那样，决定奖赏埃塞俄比亚，向它提交了一揽子援助计划，价值约2 500 万美元(包括1 470 万美元的军事援助)。

在此基础上，两国于8月29日签订了一项秘密的安全协定。据此，美国重新确认了在埃塞俄比亚的利益，并反对任何威胁其领土完整的敌对行动。在塞拉西看来，这份协定意味着美国将在紧急状况下以武力保卫埃塞俄比亚免遭内外攻击，并维持非洲之角的政治现状。该协定还规定美国将帮助他训练与装备4 万名士兵，并继续加大军事援助。此后十余年，美国向埃塞俄比亚提供的军事援助年均超过了1 000万美元。尽管美国称该秘密协定只为确保卡格纽通讯基地的使用权，但是塞拉西似乎有理由将之视为两国合作的新起点。

三、美国政府关于卡格纽通讯基地的去留之争

早在入主白宫前，约翰·肯尼迪就曾全面地阐述过自己的非洲政策，要点是必须大力鼓舞非洲的新兴国家，说服它们不必为急需的指导与友谊而转向莫斯科；同时，更重要的是帮助它们努力发展国民经济，因为它们人民的福祉与抵制共产主义颠覆的能力依赖于经济领域的进步。在大选期间，肯尼迪更是大打“非洲牌”，反复谈论非洲的重要性，并谴责前任政府忽视非洲人民的需要与期望，导致美国在非洲已经失去了根基⑦。

国务院也注意到，由于日趋激烈的太空竞赛和紧急军事行动的需要，北非与非洲之角对美国具有特别的军事价值。1962年3月，肯尼迪政府为此制定了对非洲秘密政策指导纲领，即在非洲的短期(2年)目标是确保继续使用那里的军事设施。为此，美国与埃塞俄比亚缔结了另一份协定，同意加速运送1960年承诺的武器(如弹药、装甲运兵车等)，提供一艘海军军舰以及T-28D、T-33 飞机，并继续提供T-28A 和F-86 飞机中队。而对于提供一支F-5 超音速战斗机中队的请求，美国政府担心会激起该地区不必要的军备竞赛，最终选择了无限期的拖延。

1962年11月14日，埃塞俄比亚强行吞并厄立特里亚，立即遭到了该地区民族主义者的武装反抗。塞拉西试图以武力解决这些抵抗组织，请求美国增加军事援助，却遭到拒绝。从1963年起，国防部为应对苏联在太空领域的优势，开始在卡格纽基地实施一项秘密计划——“石屋项目”(Stonehouse Project)，以拦截苏联太空遥测技术并为美国的弹道导弹发展提供支持。这年，非洲统一组织把总部设在了亚的斯亚贝巴，凸显出该国及皇帝塞拉西在非洲政治中的显赫地位。在肯尼迪总统遇刺后，约翰逊继任政府延续了前任以卡格纽通讯基地为中心的埃塞俄比亚政策：长期目标仍是对塞拉西政府实施有效影响，持久地、不受妨碍地使用卡格纽基地；而短期目标同样是继续保持对该基地的自由使用权。

1963年底，索马里在苏联的军事援助下，开始频繁地小规模军事入侵埃塞俄比亚的豪德高原牧区，并于次年2月升级为全面的边界战争。美国驻亚的斯亚贝巴大使爱德华·柯里(Edward Korry)警告说，欧加登危机对卡格纽基地的安全造成了严重的影响，建议政府同意向埃塞俄比亚加速运送F-5 战机。一份国家情报评估也认为，欧加登的叛乱可能迫使塞拉西用非洲人反对外国军事基地来讨取美国更多的军事与经济援助[22](Document 292)。然而，参谋长联席会议认为他对埃塞俄比亚形势的解读过度了，目前没必要改变F-5 战机的运送日程表。政府也决定继续拖延政策，要求埃塞俄比亚首先准备好必要的设施并选择受训人员，以便以后接收这批飞机。塞拉西虽然对美国的拖延表示不满，但只能耐心地等待。

随着卡格纽基地的扩建，美国驻守人员及其家属数量从1963年初的2 500 人猛增至1966年底的3 500人。然而，美国政府担心年事已高的塞拉西死后会引发埃塞俄比亚的政治混乱，导致继续使用卡格纽基地更难且代价更高[22](Document 312)。此外，苏联在索马里柏倍拉港口的军事基地在1964年趋近完工，并向其运送了6 架米格-15s，20 架雅克-IIs 和12 架米格-17s 等先进飞机。在这种形势下，华盛顿对向埃塞俄比亚运送F-5 战机的态度开始转变。从1966年下半年起，约翰逊政府开始向埃塞俄比亚运送这批战机，并于1967年交付完毕。F-5 战斗机的到来使埃塞俄比亚成为撒哈拉以南非洲唯一拥有超音速战机的国家，也成为两国关系继续发展的又一个里程碑。

此后，国务院不断地提醒塞拉西政府，美国的短期与长期目标首先是确保卡格纽基地的使用权，其次才是非洲之角的稳定以及避免军备竞赛升级[22](Document 314)。然而，埃塞俄比亚获得F-5 战机还是加剧了该地区的军备竞赛。国务院不想更深地卷入这里矛盾的漩涡，要求国防部就不再扩建及减少卡格纽基地的驻守人员进行评估。国防部长罗伯特·麦克纳马拉表示反对，称该基地对国务院和大多数安全机构非常重要，且没有其他可行的替代地点，不能在近期大量削减驻守人员。他甚至要求国务院在那里获得额外的天线与其他设施的用地[22](Document 322,323)。就在此时，塞拉西向华盛顿提交了一份总价值超过1.5 亿美元的军事援助清单，并请求访问美国。

对于这份武器清单，参谋长联席会议等机构表示拒绝，但要求加速运送既定军事援助的某些关键设备(例如装甲运兵车等)。国务卿迪安·腊斯克在给总统约翰逊的备忘录中也强调，鉴于1967年已经向埃塞俄比亚提供了1 400 万美元的捐赠军事援助，就不能且不该在此时承诺更多或对其防御作出保证。1967年2月11日，国家安全事务特别助理沃尔特·罗斯托提醒约翰逊总统要坚决避免非洲出现军备竞赛，增加军事援助只会扩大埃塞俄比亚与索马里的武装对抗[22](Document 325,326,327)。同时，国会还对非洲设定了 2 500 万美元捐助军事援助和所有武器运送(包括军援计划与对外军售)4 000 万美元的最高限额。这些都决定了塞拉西无法从他1967年的访美中获得期待的结果。

与此同时，华盛顿意识到在年迈的塞拉西离开政治舞台后，美国使用卡格纽通讯基地的代价会增长，要求重新谈判。对此，副国务卿尼古拉斯·卡曾巴赫向麦克纳马拉提议将美国在基地的通讯功能维持在当前水平，并准备有序地撤离[22](Document 334,337)。而参谋长联席会议在评估后认为，当前将卡格纽基地的通讯功能重新换地必然要承担对战略安全的重大风险。国防部则决定削减卡格纽基地的通讯功能和人员数量，包括设定驻守人数的上限，以及评估重新安置卡格纽的国防部通讯功能的可行性等。12月16日，副国务卿卡曾巴赫进一步提议不要给卡格纽基地增加更多的功能及新的建设，而要继续完善最终撤离的计划，以便在1978年前有序地撤出[22](Document 338,355,356)。

自1960年代末起，美苏从之前的零和博弈开始转向缓和与有限的合作。尼克松入主白宫后，为解决部署失调与战线太长的矛盾而决定调整全球战略，即尼克松主义，并由此基本上奠定了1970年代美国对外政策的主基调。新的对外政策强调把美国有限的力量集中在欧洲、中东等重要战略地区，而从亚洲、非洲的一些较为次要的地区进行战略收缩，对非洲的政策则是不干涉其内部事务、减少官方发展援助、增加贷款和私人投资以及不争夺势力范围。

在此基础上，尼克松要求限制美国的对外军事承诺，否定以武力保护卡格纽基地或埃塞俄比亚。国务院研究小组在1969年3月5日的报告中指出，巩固卡格纽基地的最重要目标是最大化地减少美国的存在，以及在不牺牲其运行效率的情况下减少不动产的数量[23](Document 276)。此后，国务院、国防部、陆军部等机构围绕卡格纽基地的替代地点进行研究[23](Document 265,266,268)。同时，厄立特里亚解放阵线对卡格纽基地的威胁急剧增加，甚至在1969年下半年绑架了美国驻阿斯马拉总领事默里·杰克逊(Murrey Jackson)。对此，华盛顿除增加卡格纽基地的安保外，还不得不小心翼翼地避免改变对厄立特里亚解放阵线不干涉的传统立场，以换取它对基地的“不干涉”。

1970年5月21日的一份国家情报评估则认为，非洲之角的和平与稳定对卡格纽基地以及美国在埃塞俄比亚有着更广阔的利益：基地对美国战略与安全具有多重功能；亚的斯亚贝巴是黑非洲“某种类型的首都”；塞拉西在非洲及第三世界有着极高的威 望[23](Document 287)。在此基础上，国家安全委员会在1970年8月要求审查关于该地区的总体政策，以便为紧急计划提供一个更好的框架[23](Document 297)。正因如此，尼克松政府同意塞拉西再次访美。在10月25日与尼克松会晤期间，塞拉西重提1969年的军事援助请求，并警告说本国的安全状况正严重恶化，尤其是苏联在东非−印度洋的影响正快速增长。对此，尼克松只是回应说，这些威胁多是潜在的且埃塞俄比亚足以应付，并表示美国将继续向埃塞俄比亚提供援助，但也强调了资源有限[23](Document 269,302)。

到1970年代初，美国的卫星技术已经取得了长足进步，可以执行卡格纽基地的许多通讯功能和情报收集等。关于卡格纽基地的研究小组建议陆军到1972年底退出，由海军承担该基地所有通讯的责任。此举将减少175 个岗位(135名军事人员)和约532公顷土地[23](Document 294)。1971年1月，尼克松要求对卡格纽基地审查与评估。3月15日的国家安全研究备忘录回复总统说，当前卫星通讯替代卡格纽所有通讯功能的计划尚未成型，仍需后者的一些高频功能。参谋长联席会议也建议保留它，以支持海军、总统通讯以及国防部通讯系统的需要[23](Document 308,309,312,313)。

然而，随着迪戈加西亚大型基地于1971年3月开建(预计1973年3月完成)，国防部长梅尔文·莱尔德(Melvin Laird)在1972年初决定在6月30日前减少卡格纽基地的陆军安全机构活动，估计减少903 名美国人和350～400 名当地雇员。其他的相关机构也都被要求在人员与花费上作出重大削减[23](Document 322,323,324,327)。相应地，美国向埃塞俄比亚提供的军事援助从1972年的1 200 万美元下降到1973年的900 万美元[24](Document 84)。而且，政府努力避免与埃塞俄比亚进行首脑会晤，甚至任何内阁级别的会晤，以免被迫作出军事承诺。塞拉西政府自然把这些举动视为对两国“特殊关系”的破坏[24](Document 79)。1973年5月，皇帝再次访问华盛顿，请求美国提供价值大约4.5 亿美元的军事装备，包括鬼怪喷气战机、M-60 坦克、地对空导弹以及空对地导弹，以应对索马里和厄立特里亚解放阵线的威胁。

尼克松政府对此予以拒绝，且决定不再续订将于1978年到期的租约。这意味着亚的斯亚贝巴利用卡格纽基地勒索美国的日子结束了[24](Document 88)。随着“石屋计划”通讯项目被关闭，尼克松于1973年8月中旬批准了在 1974年底撤离卡格纽基地的计划[24](Document 93)。尽管他向塞拉西解释说，此举只是军事技术进步与国防预算紧张导致的，不会影响到两国的长期友谊，但是后者显然认为该决定对本国及两国关系产生了严重的影响[24](Document 95)。10月6日至25日突然爆发的阿以战争使以色列与美国意识到红海地区的战略脆弱性。事实表明，美国在厄立特里亚的利益不仅在于卡格纽基地，还包括空军的一个P-3(猎户座反潜机)基地等。11月10日，驻亚的斯亚贝巴大使埃德温·阿代尔(Edwin R.Adair)向国务院建议向埃塞俄比亚提供响尾蛇导弹，以表明对其安全的关切[24](Document 97)，并在1974年1月7日参谋人员会议上反对卡格纽基地的进一步削减行动。

四、埃塞俄比亚革命与卡格纽通讯基地的关闭

1973年10月的中东战争造成了国际油价与日用品价格急剧上涨，也触发了埃塞俄比亚社会矛盾的集中爆发。1974年1月12日，第四师下辖军队因用水、食物等问题发生骚乱，并引发了其他地区的军队采取类似行动。2月14日，以塞拉西一世大学为首的大学生举行罢课及大规模游行，反对政府的教育改革。随后，亚的斯亚贝巴的出租车司机集体罢运，要求提高服务费，教师罢教，要求增加工资。工人、公务员、商人、城市失业者、穆斯林，甚至基督教士纷纷加入抗议队伍[25]。27日，阿克利罗总理被迫辞职，由前邮政部长恩德尔卡丘克·马康内(Endalkachew Makonnen)接任。新政府承诺出租车、卡车汽油费减半，暂停教育改革，提高军官与士兵待遇，并进行广泛的社会改革[24](Document 106)。

尽管如此，国务院级总体上认为卡格纽基地仍是美国的利益所在。例如，基辛格强调美国在此时撤出该基地是犯了错误，并意图向塞拉西政府表明美国愿意留下来[24](Document 103,107,133)。4月24日，华盛顿决定尽可能地响应埃塞俄比亚政府的军事援助请求，以现金交易的方式补充有限的捐助和贷款，并决定在1974年提供既定的1 130 万美元军事物质；1974年与1975年对它的军售贷款增至600 万美元；提供2 500 万美元军事装备的现金交易，包括精密武器(如响尾蛇导弹等)[24](Document 109)。

随着6月底德格⑧内部第二波大清洗开始，埃塞俄比亚革命进一步朝着激进化方向发展，“穿军装的人”成为革命的先锋。在9月12日塞拉西皇帝遭罢黜后，美国在埃塞俄比亚面临着更为复杂的形势。事实上，福特继任政府仍在奉行与临时军政府继续传统的合作政策，以保持该地区的稳定。决策层普遍认为，只要当前形势可维持该国与西方的传统联系，就应该继续既定的军事援助与军售。此后，华盛顿继续谨慎地为亚的斯亚贝巴提供经济与军事援助，以维持两国关系并等待这场革命尘埃落定。对国家安全研究备忘录201的回应也强调，卡格纽基地的剩余能力仍具有重要的战略意义，特别是为大西洋港口到印度洋的美国船只补充燃料[24](Document 21)。基辛格警告说，如果德格投入苏联或中国怀抱，将是美国在阿拉伯半岛/波斯湾/红海/印度洋地区战略与政治影响的一次严重挫折。

11月23日，门格斯图领导的激进派将阿曼及其助手射杀在他们的住所附近。当天深夜，德格不经审判就以简单多数决定处决了57 名重要的“温和派”阿姆哈拉−提格雷集团人物，包括前总理阿克利罗、恩德尔卡丘克等以及与阿曼联盟的德格成员，史称“血腥星期六”。这次清洗标志着强硬派的胜利以及革命的激进化，也成为两国关系的分水岭。福特政府因之作出了延迟向埃塞俄比亚运送所有新武器的重大决定。政策局认为，随着传统政策的“双柱”(卡格纽和塞拉西)已经或正在消失，美国需要一种基础更广阔的战略，目标是在未来紧急情况下可以使用阿斯马拉机场和卡格纽基地、马萨瓦与阿萨布港口、曼德海峡及埃塞俄比亚领空的越境权。在该机构看来，临时军政府的“埃塞俄比亚社会主义”更接近尼雷尔的非洲社会主义，而不是东方式的社会主义；达到上述目标的最容易的方式在于维护一个对美国没有敌意的政权的完整性[24](Document 129)。

1975年1月，临时军政府委员会宣布以武力解决厄立特里亚问题，并于2月12日请求美国紧急空运价值3 000 万美元的小型武器和弹药。对此，负责非洲事务的助理国务卿帮办爱德华·穆卡西(Edward W.Mulcahy)警告说，向埃塞俄比亚提供这些补给将威胁到卡格纽基地，建议关闭剩余的设施，并从阿斯马拉撤离所有美国人[24](Document 136)。夏初，临时军政府委员会又向美国请求购买一至两个中队的F5-E 战斗机及M-60 坦克。穆卡西担心拒绝该请求可能导致美国失去埃塞俄比亚的港口设施、着陆和越境飞行权利[24](Document 29)。此后，国务院把给埃塞俄比亚的军售贷款从500 万美元增至2 500 万美元，并在特许条件下用于这些装备的购买。

9月12日，厄立特里亚解放阵线第一次攻击了卡格纽基地海军通讯站的部分设施，逮捕了4 名美国人，并提出释放人质的条件是关闭卡格纽通讯基地、停止对临时军政权的军事援助以及迫使其释放所囚禁的厄立特里亚人。临时军政权也希望与美国就关闭通讯站在未来12 个月内达成一项协定。继而，埃塞俄比亚外长暗示美国最好在1979年5月23日前关闭卡格纽基地。美国政府不得不考虑卡格纽基地能否保留以及保留多久的问题。非洲事务局、政治军事事务局和国防部坚持尽可能长期保留该基地，建议拖延关于关闭日期的谈判[24](Document 147)。根据这些意见，总统福特在10月指示有关部门对卡格纽基地进行评估，包括继续使用基地设施的战略、策略和运行等[24](Document 150)。

到1975年底，全球战略考量开始主导美国政府的对外政策。1976年2月12日，高级评估小组围绕国家安全研究备忘录233 展开讨论。总统国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)认为，埃塞俄比亚失去厄立特里亚将成为一个“无价值的‘残留’”，提议放弃卡格纽基地。穆卡西肯定了厄立特里亚的战略地位。史密斯中将则强调美国舰队依赖卡格纽基地[24](Document 154)。这些档案清楚地表明当时的主流意见是继续保留卡格纽基地。在此基础上，美国于4月向埃塞俄比亚运送了8 架F-5E 战机，并在7月初同意在现金购买与贷款基础上提供1.75 亿～2 亿美元的武器，包括两个F-5E 战机中队和一个F-5G 喷气机中队、几十辆M-60 重型坦克、3～6 架C-130 运输机、早期预警雷达系统、大量装甲运兵车及几千枚反坦克武器。

事实上，卡格纽通讯基地此时于美国而言已是一处过剩的战略设施。除非洲局外，政府的其他部门，包括国务卿基辛格对维护两国传统关系已经兴趣尽失。然而，虽然美国向埃塞俄比亚运送武器的规模在1976年达到了空前的程度，但是德格政权似乎仍不满意。12月，门格斯图与德格第一副主席访问莫斯科，并签订了一份价值为1 亿美元的秘密军事协定。几乎同时，美国国家安全委员会提出了关于未来的三项选择：继续当前的政策；从埃塞俄比亚抽身；中间道路。国务院明确支持第三项，同意削减在埃塞俄比亚的项目，反对突然的完全撤离，以免留下政治真空且促发索马里与埃塞俄比亚之间的战争。当然，由于福特政府即将卸任，只能把主要决定权留给继任的政府[24](Document 171)。

新任总统吉米·卡特认为在当前的相互依存多元体制中，美苏对抗不再是主导性的问题，因而倡议建立一种基于国际稳定、和平与正义的世界新体系。在此基础上，他热衷于人权外交，东西方关系及南北关系正常化，军备控制及解决中东、非洲地区的冲突，而对苏联在全球范围内的扩张行动保持了一定程度的冷静与克制，一般不会出现膝跳反射式的反应。不过，他也担心与埃塞俄比亚断绝长期的军事合作关系将意味着美国在该地区影响的终结，因而初期继续了亲埃塞俄比亚的立场，仍是“等着看(埃塞俄比亚)与苏联的关系如何发展”[26](45)。

即便在1977年春“红色恐怖”遍及埃塞俄比亚时，国务院的部分官员仍支持向德格政权提供某些形式的安全援助。在临时军政府委员会主席特费里·班蒂(Teferi Banti)及其主要支持者在2月3日的枪战中被打死后，门格斯图成为无争议的领导者。他相信确保革命政权安全的最好方法是与苏联建立军事合作伙伴关系。而卡特政府不得不根据人权外交原则，终止向埃塞俄比亚提供军事援助。4月22日，美国通知德格政权将在9月底前关闭卡格纽基地，且到夏末军事援助顾问团从46 人减少到24 人。次日，门格斯图政权以一系列外交照会的形式，命令美国立即关闭卡格纽通讯设施、阿斯马拉领事馆、情报机构办事处、军事援助顾问团及海军医疗研究队，并限其人员在4 天内离境。这标志着自埃塞俄比亚革命以来，美国奉行的“等着瞧”政策彻底破产。

五、结论

冷战期间，美国为了在全球范围内与苏联集团相对抗，不得不容忍与第三世界的一些与“自由”“民主”等价值观念相悖的，甚至专制独裁的弱小政权结为同盟。其原因主要在于后者拥有某些美国战略必需的关键性利益。正如著名国际政治学家汉斯·摩根索指出的那样：一个弱国可能拥有一笔可观的财富，对其强大的盟国有不可替代的价值。在这种非对称的同盟关系中，前者由于可以决定这种独特利益的让予与否，便会在联盟中占据一种与物质权力分配的实际状况完全不成比例的地位[27](222)。美国所使用的卡格纽通讯基地正是埃塞俄比亚所拥有的这样一笔财富。该基地作为美国世界战略通讯网络的中继站以及后来国防卫星系统的关键性终端之一，是两国建立与维持军事同盟关系20 余年的决定性因素。

在两国同盟关系的前半期，美国的主要利益是维持并扩建卡格纽基地，确保全球战略体系的信息通畅。而埃塞俄比亚将之视为与美国军事合作关系的最重要纽带以及不断要求增加军事援助的主要筹码，结果它获得了美国对非洲军援中的最大份额，成为非洲之角乃至非洲事务中的重要角色。然而，由于埃塞俄比亚所提供的战略价值较为单一，美国的政策必然会因全球战略和地区战略的调整而变化。尤其是卫星技术进步及迪戈加西亚军事基地的修建，使卡格纽基地的作用迅速下降，甚至沦落为“鸡肋”式的存在。1974年埃塞俄比亚革命爆发后，美国部分官员虽然继续强调埃塞俄比亚的地缘重要性，并认为它的社会主义只是非洲社会主义的另一个版本，但由于德格军政权的不断激进化，尤其是转向苏联集团，最终导致两国合作关系的完全破裂。

注释：

① 参见Okbazghi Yohannes：Eritrea,a Pawn in World Politics.University Press of Florida,1991; Chalmers Johnson：Sorrows of Empire: Militarism,Secrecy,and the End of the Republic.Metropolitan Books,2004; Michela Wrong：I Didn’t Do It for You: How the World Used and Abused a Small African Nation.Harper Perennial,2005; Harold G.Marcus：The Politics of Empire: Ethiopia,Great Britain,and the United States 1941—1974.Red Sea Press,1995,etc.中国学术界相关主要成果参见：梁根成：《美国与非洲：第二次世界大战结束至80年代后期美国对非洲的政策》，北京大学出版社1991年版；肖鑫：《美国对“非洲之角”的政策(1974—1977)》，华东师范大学历史学系硕士学位论文2011年; 等等。

② 海外基地指一国在海外公地、领地、属地、海外省、海外托管地及他国土地上驻扎一定数量的武装力量、进行特定的军事活动、建有相应的组织机构和设施的地区，是大国投射军事力量、干预地区事务、维护海外利益的重要手段。参见孙德刚、邓海鹏《海外军事基地的理论解析》，《国际论坛》2012年第6 期。

③ 分别是波多黎各、古巴、巴拿马、维尔京群岛、夏威夷、中途岛、威克岛、关岛、菲律宾、上海以及美属萨摩亚和约翰斯顿岛。

④ 到1948年，美国海外设施数量减至2 万个。参见James R.Balker：United States Overseas Basing: An Anatomy of the Dilemma.New York：Praeger,1990,pp.22,30.

⑤ 1950年代初，美英针对苏联进攻中东的防御计划，主要范围涉及土耳其、伊朗、阿富汗及巴基斯坦。

⑥ 主要内容：对中东国家实行“经济合作”和军事援助计划；授权总统在他认为必要时使用武力保护任何请求军事援助的国家，以防止“共产主义侵略”；两年内向中东国家额外拨款4 亿美元经济援助；可随时动用美国武装部队。后来，该政策纲领被广泛地用于中东以外地区。

⑦ 据统计，肯尼迪在1960年竞选演说中提及“非洲”一词多达479 次。

⑧ Dergue,或Derg，意思是“委员会”，为武装部队、警察和领地协调委员会(Coordinating Committee of the Armed Forces,Police and Territorial Army)的简称，是1974—1987年统治埃塞俄比亚的机构。