国家监察制度建设的社会主义核心价值观基础

杨万顺

社会主义核心价值观是指引和规范国家监察制度建设的基础和前提。在近年来被称为“事关全局的重大政治体制改革”(1)肖培：《推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革》，《人民日报》，2018年3月18日,10版。的国家监察体制改革中，人们围绕改革应当依循何种价值取向已经形成了基本共识，即国家监察体制改革应当在社会主义核心价值观引领下进行，进一步深化国家监察制度建设也应当把社会主义核心价值观融入其中。但在已有的诸多关于国家监察体制改革的研究中，对于以何价值取向指导国家监察制度建设、以何价值理念完善国家监察制度体系等却缺乏系统而深刻的论证，特别是对把社会主义核心价值观融入国家监察制度建设的内在机理还普遍存在语焉不详、浅尝辄止的问题，这就限制了在深化国家监察制度建设中开掘社会主义核心价值观的理论资源，也使深化国家监察制度建设“短缺”了价值观层面的理念支撑。实际上，社会主义核心价值观是国家监察制度建设的根本价值取向，为深化国家监察制度建设发挥着价值目标指引和价值规范约束的基础作用，而深化国家监察制度建设则为培育和践行社会主义核心价值观提供着有效载体和内存空间，二者呈现出相辅相成、双向互动的逻辑格局。因此，对国家监察制度建设的社会主义核心价值观基础进行考察，当前依然是一项敞开着巨大意义空间的基础性工作。本文尝试从社会主义核心价值观中的“自由、平等、公正、法治”等四个社会价值取向出发，对社会主义核心价值观引领和促进国家监察制度建设的关系进行一番考察。

一、国家监察制度建设的自由价值基础

在马克思看来，自由是人的存在及其本质的表现，它至少具有两个方面的价值：一方面，自由是生活于社会的“现实的个人”的自由，是人的本质在自身历史性实践中的不断实现，“自由确实是人的本质,因此就连自由的反对者在反对自由的实现的同时也实现着自由”(2)《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年,第63页。，自由本身是人永恒追求的一种价值目标；另一方面，自由是使人实现自我潜能和全面发展的手段，自由的实现是一个现实的社会历史过程，只有现实地变革不符合人的自由的制度形式，使“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”(3)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年,第294页。，人的自由本性才能实现彻底回归，因而自由也是一种条件性价值。自由作为一种社会主义核心价值观，其在价值取向上同样具有上述两种含义，即国家和社会既要以自由作为其自身的价值目标，也要提供自由空间来保障人的自我潜能和全面发展得以实现。在特定社会历史条件下，国家和社会应当最大限度地保障人在政治、经济、文化、思想等广泛领域中的自由，但自由并不意味着可以随心所欲、为所欲为，而是必须受到一定程度的限制，这就是自由的限度原则。正如黑格尔所言：“通常的人当他可以为所欲为时就信以为自己是自由的，但他的不自由恰好就在任性中。”(4)黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张金泰译,北京：商务印书馆，1961年,第27页。也即是说自由不是为所欲为的任性妄为，人既享有某方面的自由，也受到另一方面的限制，这些限制就决定着自由的度。在此意义上讲，使人自由既是使人本身发展、完善和自我实现，也是把人自身及其存在价值作为国家和社会治理的最高价值或目的，由此自由成为约束和指导国家制度和国家治理的最高价值标准(5)王海明：《国家学》，北京：中国社会科学出版社，2012年,第390页。。

国家监察制度作为一种腐败治理“装置”，其有两项基本任务，即:既要阻遏公权力滥用和腐败，又要促进公权力用好和用足。就此而论，国家监察制度以自由为价值标准，首先要保障社会公众的广泛自由免受公权力的不当干预和侵害。众所周知，公权力是一种支配、控制和影响他人和社会的强制性力量，公权力关涉人与人、人与社会等多种关系，这就意味着公职人员在国家监察制度约束下行使公权力的自由受到某种程度的限制，其他社会公众就享有更多的自由。国家监察制度就是通过制约和监督公权力的强制性，防范公职人员任性行使公权力，使社会公众免遭公权力的不当干预和侵害，从而保障社会公众普遍自由的实现，“使个人解除了对恣意侵犯或压迫的恐惧，而这确实是整个社会能够获得自由的唯一方法和唯一意义”(6)亚里士多德：《政治学》，颜一等译,北京：中国人民大学出版社，2003年,第5页。。国家监察制度对公权力进行制约和监督，其根本旨趣是要使所有社会成员在公权力行使过程中寻找到自由归属于自己的权利和自由，保证社会公众共有自由，避免社会公众遭到非法强制或不公正待遇。所以说，国家监察制度的核心意蕴不是为了限制自由而监督制约公权力，而是通过对公职人员行使公权力的自由进行某种程度上的限制，更好地实现社会公众更广泛的自由。

其次，国家监察制度以自由为价值标准，还必须赋予和保障公职人员合理行使公权力的自由。国家监察制度保护公职人员行使公权力的自由是以一种“似是而非”方式表现出来的，人们往往看到对公职人员进行约束从而限制其自由的一面，而遮蔽了公职人员在监察制度约束下正确行使公权力自由的一面。事实上，国家监察制度通过明确公职人员行使公权力的空间范围，标定公权力行使的自由边界，使公职人员能够在事先预知的范围内和合理预测自己行为后果的前提下行使公权力，从而增加公权力行使的目的性、主动性和可预测性，增进公职人员合理选择行使公权力的自由度。同时，国家监察制度通过界定公职人员行使公权力的自由限度，明确在哪些领域和范围内公职人员行使公权力的自由不受外在的非法限制，使公权力在不被他人阻碍行动的领域进行扩展，公职人员的自主性得到确立，公职人员合理行使公权力就获得了一种明确的表现和保障形式。可以说，公职人员在国家监察制度约束下的自由尽管受到一定程度的限制，但从根本意义上是保护公职人员合理行使公权力的自由不受非法侵害。

第三，国家监察制度以自由为价值标准，使国家监察体制改革推进和完善了对社会公众的自由保障机制。自由的限度原则的一个重要规定性，就是将自由与责任联接起来，使责任既是对自由的制约与限定，又是对自由的认可与保护。国家监察体制改革通过对接中国特色社会主义权力监督体系的特定内涵，完善自由与责任的联接机制，为社会公众广泛自由提供了可靠的保障机制。

其一是体现“有权必有责、用权受监督”的基本法则，使有权和有责、用权和受监督处于一种共在状态,完善责任和监督两大链条，使公权力在受约束下担起保护社会公众自由的责任。公权力作为一种影响他人和社会的强制性力量，既关联着对他人和社会的自由等利益负责，也关联着公权力行使者对自己超出自由边界的行为承担责任。公权力产生的初衷是为了维护和实现社会公共利益，但个别公权力执掌者受制于人性的缺陷，在行使公权力过程中往往会产生权力占有欲，“所有权力都趋于占有，绝对的权力是绝对地占有”(7)A.麦金泰尔：《德性之后》，龚群译,北京：中国社会科学出版社，1995年,第189页。。而一旦获得权力，他们就具有滥用权力或牟取私利的可能，“人们要是其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义”(8)亚里士多德：《政治学》，颜一等译，北京：中国人民大学出版社，2003年,第316页。。因此，有权必有责、用权受监督，这是公权力运行的一个基本法则。国家监察体制改革通过完善对公权力制约监督的机制，界定公职人员的职权范围和职责边界，督促公职人员按照权责一致、权责统一的原则行使公权力，实际上就形塑了公职人员与权力相对方即社会公众的行为模式，圈划了公职人员行使公权力的自由范围，使公职人员在维护公权力之公共属性的前提下，以“无害他人和社会”为原则担起权力行使责任。国家监察制度通过对公权力行使者的依法监督和问责，“盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间”(9)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》单行本，北京：人民出版社，2019年,第41页。，把权力关进制度的笼子里，有效防范了公权力对社会公众自由和幸福的侵害。

其二是完善“权力属于人民、人民监督权力”的运行机制，使社会公众在参与监督公权力中保障自身所享有自由的实现。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民有权通过多种途径管理国家和社会事务、管理经济和文化事业等，人民依法享有的生存、自由等各种合法权益不受侵害。”一切权力来自人民、属于人民，公职人员行使权力时必须对人民负责并接受人民监督，这是由社会主义国家性质和人民主体地位所决定的权力伦理。国家监察体制改革结合贯彻以人民为中心的发展理念，督促国家机关及相关公权力执掌组织公开权力清单、责任清单，建立权力行使内控机制，保障人民群众对公权力运行的知情权、参与权，保障人民群众通过多种渠道对公权力进行监督，防止人民群众赋予的权力被异化和滥用。特别是改革完善网络、电话、“手机随手拍”等以现代技术为支撑的直接举报途径，发挥人民群众发现、揭发、查证腐败的直接监督作用，以更有效地保障人民群众对公权力的监督，让社会公众享有的广泛自由得到实现。

第四，以自由为价值取向，使深化国家监察制度建设明确了更有效保护社会公众自由的方向。近年来,随着国家监察机关的宪法地位确立以及各级监察机关的陆续组建运行，监察机关在我国已经成为专司监督职能的国家机关，并在宪制地位上与政府、法院、检察院一体并行，这些新赋予的职权、职责、地位等，使监察机关制约监督公权力、维护自由价值实现的能力得到明显提升。同时，国家监察机关的监督范围扩展到所有行使公权力的公职人员，公职人员所有行使公权力的行为都被置于监督“探灯”之下，扫除了过去遗留的监督盲区和死角，为社会公众免遭公权力不当干预和非法侵害、实现更广泛自由厚植了制度基础。但由于国家监察体制改革刚步入“深水区”，宏观层面的监察体制构建刚刚完成，而中观和微观层面的具体监察制度机制的设计与运行还需进一步探索和深化。因此，深化国家监察制度建设必须强化自由价值取向，进一步完善公权力配置和运行的制约机制，细化对所有公职人员行使公权力行为进行监督的措施方法，保障公职人员合理运用公权力的自由和社会公众的广泛自由能够实现。可以重点考虑以下两个方面：

其一是从公职人员的构成结构看，目前手握公权力的公职人员大多同时为中共党员，对公职人员的监督本质上是对党的自我监督和对国家机器监督的“双重监督”。要在实行党的集中统一领导和纪检监察机关合署办公体制下，统筹运用好党内监督和国家监察两项职能，使党内与党外、“党纪”与“国法”的监督同向发力、同频共振，既用党纪监督管住“好党员”到“阶下囚”之间的空白地带，又用监察监督管住“好公职人员”到“阶下囚”的更广阔领域，切实提高党内监督和国家监察的全覆盖、有效性，使公职人员和党员接受监督约束的有效措施机制成为维护社会公众广泛自由的现实力量。

其二是从公权力的运行情况看，在当前厉行反腐的高压态势下，那种明目张胆滥用权力的现象明显减少，隐蔽式或隐秘式的滥用权力现象却有潜滋暗长的迹象。针对这一特点，就要把监督职能挺在前面，密切关注公权力“换包装”“披马甲”等新动向新表现，创新对公权力隐性滥用行为的监督，通过深入查问题、找漏洞、建制度、严约束，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，把约束权力的笼子扎紧、扎牢，把监督权力的网络织密、编细，严防权力逃出笼子、逸出网络，严防权力异化成牟取小集团或私人利益的工具，在严密的权力监督之网中使社会公众享有的广泛自由不受侵害。

二、国家监察制度建设的平等价值基础

马克思认为，现代的平等要求完全不同于古老的自然平等理想:“从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”(10)《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年,第444页。因此,平等主要指社会平等，它表征着人与人之间同等对待的社会关系，通常体现为权利平等、机会平等、规则平等和分配平等。平等的实质是权利的分配平等:一方面要求确定基本权利的制度规范平等地适用于每一个人，即每个人作为社会的一个成员在缔结和创建社会这个最基本、最重要的“贡献”上完全相同，因而对每个人的生存和发展所必要的、起码的、最低的权利即基本权利实行同等保护、同等适用和同等制裁，不因其贡献大小、出身贵贱、才能高下、品德良恶、财产多少等情况而有所差别；另一方面要求确定非基本权利的制度规范按比例平等地适用每一个人，即每个人因其能力、机会等的不同，按照其对社会发展的具体贡献大小而享受相应或多或少的非基本权利(11)王海明：《新伦理学原理》，北京：商务印书馆，2017年,第349-359页。。这种“基本权利完全平等”和“非基本权利按比例平等”的平等原则，相较于古代传统社会那种理念状态的平等和资本主义社会那种仅仅实现了程序和规则上的平等，高度契合了社会历史进步意义，体现了国家制度和国家治理的平等价值取向，因而也是衡量国家监察制度建设的重要价值标准。

以平等为价值标准，国家监察制度首先重塑了其本身所蕴含的平等价值追求。人们通常认为，公职人员作为国家监察制度的约束对象，处于被制约监督的地位，怎能与身处监督优势地位的国家监察机关等量齐观？这种看法是对国家监察制度中平等内涵的误解。实际上，在国家监察制度中，“平等”却有着三个方面的独特含义，即除了公权力行使者即公职人员之间、公职人员与公权力作用对象即普通公民之间的社会地位均一律平等外，还意味着公职人员与行使监察权的国家监察机构之间的社会地位平等。

其一是从公职人员之间关系看，公职人员在制度和组织约束下，需要按照上级的命令和岗位职责所赋予的义务来行使公权力，其所行使公权力的大小和所担负职位责任的强弱可能并不一致，体现出权力双方的不平等地位，但他们作为社会成员事实上都具有同等的社会地位，即他们作为普通公民在人格、身份等方面是平等的，在共同执掌国家最高权力等基本政治权利方面也是平等的。而公职人员对上级命令和职位义务的服从，则是因其按照不同的政治才德和政治贡献担任不同层级的政治职务所享受的非基本政治权利，也就是其作为不同层级公职人员这一特定身份所必须遵从的、正当的行为准则，这种权力行使上的地位“不平等”，与其作为社会成员的地位“平等”是完全不同的。

其二是从公权力行使者与公权力作用对象之间的关系看，公职人员个体具有普通公民和公职人员的双重身份，除了在公权力组织中扮演公职人员角色和履行岗位职责外，也与普通公民一样是拥有社会自主性的个体，“尽管我们是别人的代理人，但我们决不能将自己视为只是受别人控制的工具”(12)特里•L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译,北京：中国人民大学出版社，2001年,第202页。，即“平等”地履行着作为社会成员一分子的义务。

其三是从公职人员与监察机关之间的关系看，监察机关对公职人员行使公权力的行为进行制约监督，表面上是对公职人员权利的某种限制和义务的额外增加，谈不上对公职人员的平等对待，但实际上公职人员在监察制度约束下依然与所有普通社会成员一样，至少享有多个方面的基本权利保障。比如，在政治平等上，公职人员与其他社会成员的基本权利被予以平等地保障；在经济平等上，公职人员在排除利用公权力谋取私利的前提下，与其他社会成员一样按照贡献原则享有经济权利、实现共同富裕；在机会平等上，公职人员的受教育权、发展权等与普通公众一样得到平等实现；在基本生活资料保障平等上，公职人员与其他社会成员一样得到平等落实，在特殊困难情况下也能够得到适当救助。

概而言之，在监察制度约束公权力行使情况下，尽管公职人员根据职务等级有着不同的权力分层，在行使公权力上体现出命令与服从关系，带有权力双方地位不平等的明显特点，但公职人员之间以及其与监察机关之间在人格、身份等社会地位上是相互平等的主体，尤其是公职人员与监察机关之间的平等，应当成为现代社会的一种价值理念。当然，由于监察机关被赋予了个体公职人员所不能企及的职责权限，因此现实中监察机关比任何一名个体公职人员显得都更为强大，二者之间很难实现一种实质上的平等，但却无碍其达到一种形式上的平等。所以，国家监察制度从深层意义上体现了公职人员作为“人”的主体性，其制约和监督公权力的核心要义，不仅包括“平等”保证每个社会成员的权利、防止对任何人合理权利的侵犯，而且包括对公职人员个体基本权利的同等保障以及对监察机关对公职人员不当处置行为的同等救济。公职人员在行使公权力中虽以不平等形式服从上级命令和职责义务，但与其按照不同政治贡献担任不同层级政治职务这个“非基本权利按比例平等”原则，却是高度一致的。也就是说，国家监察制度无论在内容还是形式上都内蕴着对平等价值的追求。

以平等为价值标准，国家监察制度还引发了平等保护公职人员和强化监察机关内部监督的不懈努力。从权力集合度和影响度看，国家监察体制改革将之前被党内监督所遮蔽的监察职能凸显出来，通过整合反腐败机构职能，统合反腐败资源力量，构建起国家监察和党内监督合署办公、高度统一的反腐败组织体系，搭建起执纪执法协同、执法司法贯通的反腐败协调衔接机制，新的监察职能扩大到所有公职人员，扩展到查处违纪、职务违法、职务犯罪等领域，使监察机关成为当今中国公权力最集中的机构之一。随着国家监察体制改革的深化，监察机关基本实现了用“纪律管全党”与用“法律管全体”的统一，执纪与执法、监察调查与刑事追诉的协同效应逐步显现，对公职人员的公权力行使行为进行强力监督的成效也不断凸显，但同时也引发了人们对监察机关能否以平等身份开展监督、能否平等保障被调查的公职人员合法权益等问题的疑虑。对此，监察机关在深化监察体制改革过程中，聚焦对自身的监督制约，推行了多项内部监督措施，以尽可能平抑人们的疑虑。比如，国家监察委员会先后以党中央名义制定出台旨在为监察机关“定规矩”的执法监督工作规则，加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，建立完善监督检查与审查调查部门分设、案件管理与案件查办部门分立、案件查办与案件审理职能分离等内部权力分工制约和程序制约机制，力图通过改进完善监察机关内部监督措施，防范监察机关工作人员自视“高人一等”、违规打骂体罚监察对象、非法采取监察措施等擅权滥权现象发生，保证监察权力合法行使。但是，近年来个别监察机关工作人员利用信访处置权胁迫高官、利用案件查处权向贪官通风报信，以及因打骂、打残和致死监察对象的案件不断被查处和曝光，让人们加深了“强势的监察机关是否能够平等对待监察对象”的疑虑。

因此，深化国家监察制度建设，就应当把平等价值取向贯彻到对公权力的监督、检查、纠偏、惩戒等各项活动中去，防止因监察机关的不当处置而造成对公职人员合法权益的侵害，进而保障更广泛层面的社会公众的合法权益。这就是说，监察机关在开展监察活动或实施监察措施时，可以赋予监察对象或被调查人“平等”的社会地位，并使双方的攻防权利和机会大体对等。当然，对于拥有强制性力量的监察机关而言，其与监察对象或被调查人之间的攻防权利是不可能对等的。这种不对等性是由双方所处的角色决定的，因为监察机关总是处于主动攻击、监察对象或被调查人总是处于消极防御的地位，而且监察机关拥有监察对象所不具备的多种强制性调查手段等优势条件。由此看来，双方的攻防权利对等仅仅是指一种机会对等，也就是监察机关在提出一项监察问题或者事实、证据、主张时，监察对象或被调查人可以有相应的机会进行说明、反驳、辩解或申诉。具体而言，在对监察对象实施调查措施时，首先要把平等原则贯穿到监察项目或调查事项的目的把握上，注意以平等的身份去教育、转化、挽救监察对象或被调查人，而不是以居高临下、冷漠傲慢的姿态去“撬开嘴”“拿证据”；不但要查清被调查人的违纪违法事实，更要让被调查人认错悔错，真正使其与过去的错误或腐败行为“一刀两断”。其次要把平等原则融入办案理念中，开展“同志式”“帮助式”的调查，而不是把被调查人当成犯罪嫌疑人或者要征服的“对手”。再次要把平等原则贯彻到思想政治工作全过程，以平等、深入的思想工作感化人，促使其讲清问题、认识错误，使其真正唤醒初心、真心纠错改错，从而实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。

三、国家监察制度建设的公正价值基础

公正在中国传统文化观念中通常被理解为个人尤其是统治者道德品质的“正直无私”，而在西方主流传统思想中大多从道德向度诠释成“给人以应得”。公正的实质是等利害交换，“公正是平等(相等、同等)的利害相交换的善的行为，是等利交换和等害交换的善行”(13)王海明：《国家学》，北京：中国社会科学出版社，2012年,第299页。。公正可分为个人公正和社会公正，但在根本意义上是指社会公正，是用来衡量国家治理和国家制度好坏的根本价值标准(14)王海明：《国家学》，北京：中国社会科学出版社，2012年,第317页。。正如庞德所言，“公正并不是指个人的德行，也并不是指人们之间的理想关系，它意味着一种体制，意味着对关系的调整和对行为的安排，以使人们生活得更好”(15)徐萍：《高考制度伦理研究》，武汉：华中师范大学出版社，2011年,第51页。。罗尔斯也郑重宣称:“正义是社会制度的首要善，正如真理是思想体系的首要善一样。”(16)约翰•罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译,北京：中国社会科学出版社，1988年，第3页。马克思则从历史唯物主义视角深刻指出公正不是道德上或法律上的公平:“在道德上是公平的甚至在法律上是公平的，从社会上来看可能远不是公平的。”(17)《马克思恩格斯全集》第25卷，北京：人民出版社，2001年，第488页。公正是一定历史条件和社会生产结构的反映，对于无产阶级来说消灭私有财产制度、消灭剥削与压迫才能实现真正的公正，“真正的自由和真正的平等只有在共产主义制度才可能实现，而这样的制度是正义所要求的”(18)《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年，第582页。。

公正既是一种价值理想，也是一种价值追求，更是一种衡量国家制度和国家治理好坏的根本价值标准。因此，国家监察制度以公正为价值标准，首先激活了内存于其本身的公正价值精神。国家监察制度设立的直接目的是为了制约和监督公权力、保障公权力良性运行，而公权力则源于维护和实现社会共同体利益的需要，但现实中的公权力却大多由独立的公职人员代为行使，姑且不论对公职人员的人性善恶如何假设，无可否认那些在现实生活中生存的公职人员也有其自身的利益追求，因而公权力行使者(公职人员)、公权力行使对象(社会公众)、公权力管理者(国家)这三者之间就必然存在利益上的冲突和竞争，如果没有一定的制度规则予以约束和规范，那么公职人员与社会公众、国家之间的利益冲突和竞争就可能演化成权力滥用行为，就会导致社会无序和公共利益损耗，甚至导致整个社会腐败或国家崩溃。为了维持争而不乱、治而不乱的秩序，就必须确立一种旨在督促公权力公正行使的国家监察制度，因而国家监察制度设立本身即体现着公正的诉求，监督公权力这一需要本身即“天然地”要求国家监察制度成为公正的化身，公正与国家监察制度有着天然的契合性。从根本意涵看，公正是国家监察制度的根据和本源，国家监察制度本身即体现着公正价值原则。

其次，公正价值原则规定着国家监察制度调校公权力运行偏差的灵魂所在。公正是国家监察制度体现形式之善和彰显内容之善的灵魂所在，监察制度如若缺乏公正价值原则的指引，就会成为无根的、僵死的规则体系。公正价值贯穿国家监察制度对公权力制约监督的全过程，覆盖公权力生成、配置和运行全过程。一是监察制度彰显着公正要求。监察制度约束和监督公权力，从根本上是为了保障社会公众和每个公民的合法权益，防止公职人员利用公权力对公民个体合法权利的侵犯，惩处侵犯公民合法权利的行为，也就是为了体现和实现公正的要求；反之，滥用公权力或利用公权力谋取私利，就沦为“公正的敌人”。二是监察制度强化着公正原则。通过在公权力具体行使中发挥监督、教育、惩处、保护等职能作用，促使公职人员对公与私、是与非、善与恶等的界限和关系保持着清醒的认识，有利于弘扬公正理念、增进正义情感。三是监察制度成就着公正秩序。通过开展监督、检查、纠偏、惩戒等方式多样的监察活动，使那些体现着社会公正要求的法律规范和政策规定等得以贯彻执行，将预设状态的公权力转化为现实状态的权力效应，有利于建构起公权力规范行使效应下的正义秩序。四是监察制度兑现着公正承诺。由于公权力本身体现着社会绝大多数成员的共同利益，规范使用公权力即意味着实现总体意义上的公正，而监察制度通过监督公权力促使公职人员保障公共权益、避免徇私作恶，就展现出公权力面向社会公众合理行使、维护共同利益的公正承诺(19)欧阳庆芳：《国家治理视野下的纪检监察研究》，武汉：华中师范大学出版社，2016年，第31页。。由此可见，监察制度必然把公正作为根本价值诉求，并以此为介体来动态地调整和校正公权力运行中所发生的偏离或扭曲，从而使监察制度深度彰显对优良政治生活的预设和期许。

第三，公正价值原则规定着国家监察体制改革权威性和有效性的评判依据。国家监察体制改革的一个目标是“加强党对反腐败工作的统一领导”，这实际上就是要求强化中国共产党对国家监察制度建设的集中统一领导。这个改革目标充分体现了中国共产党对公正价值的执着追求，也内在契合了中国共产党的本质特性，因为追求社会公正是中国共产党孜孜以求的奋斗目标，共产党的所有奋斗都“是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的运动”(20)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第262页。，中国共产党的这一政治立场决定了奋斗目标上的先进性和利益纷争上的超脱性，具有代表、维护、促进社会公正的天然基因。可以说，加强党对国家监察制度建设的领导，不仅是维系社会公正的重要载体，也是社会公正得以实现的前提条件。也正是由于国家监察体制改革把强化党的集中统一领导置于首要位置，反腐败斗争才得以持续深入推进，社会公正价值有效落实才有了根本政治保障。因此，深化国家监察制度建设，就应在加强党对国家监察制度的领导这个根本前提下，把公正价值原则融入国家监察制度的具体运行措施机制中。

具体来说，一是把公正价值原则作为评判国家监察制度权威性和生命力的根本基础，既要惩治不公正的公权力行使行为，惩处这些不公正行为对公权力公益性的悖逆和对社会公正原则的践踏，维护公权力的公正性和纯洁性，保护社会公众的利益；也要救济不公正的公权力行使行为所造成的侵害，给予被公权力侵害者一定的物质或精神上的救济和心理上的抚慰，使其重燃对公权力之公益属性的信仰和对公权力之公正行使的信赖，进而转化为对监察制度权威性的尊崇。二是把公正价值原则落实到国家监察制度程序规则上，推动形成公权力决策、管理和执行中的非人情化，以限制或防止公职人员行使公权力的恣意、专断和过度裁量。国家监察制度公正价值诉求是通过具体程序敞显出来的，公正价值诉求的实现也有赖于公正的监察程序展开，因而在监察制度体系设计时就应着眼于约束公权力行使、维护公共利益等原则而规避个体公职人员的专断或恣意，在具体程序展开中也应把握好原则性和可操作性，既切实符合公职人员作为人的伦理、情感和精神需求，也同步监督公权力运行过程中阻断其个体专断或恣意的可能性。三是把公正价值原则贯注到国家监察制度本身运行中，使国家监察制度所蕴含的公正观予以“变现”。国家监察制度作为一套约束公权力行使的规则体系，通常体现为具有防止公权力滥用和公职人员腐败的观念上的可能性力量，而要将它变为现实的社会能力，还必须依靠监察制度体系付诸实践，因而依据公正价值原则推进国家监察制度建设，不仅仅在于规范制约公权力，而且在于建构监督公权力运行秩序的过程中把对人性的考量因素与规则的约束力量结合起来，最大限度地消除公权力发生异化的制度条件。

四、国家监察制度建设的法治价值基础

法治通常是指国家和政府受法律制度治理所构成的和谐秩序状态。“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”(21)亚里士多德：《政治学》，颜一等译,北京：中国人民大学出版社，2003年，第167-168页。现代社会的法治融会了多重意义，其并不单纯指由法律制度构成的秩序，而是有特定价值基础和价值目标的法律秩序(22)张文显：《法学基本范畴》，北京：中国政法大学出版社，1993年,第288页。。现代意义上的法治内含着自由、平等、民主、人权等社会价值，追求法治意味着以法律为依据对人们行为和生活方式的安排，不仅仅是人们被动接受法律制度的“规则之治”，而且是人们从内心追求和促进这些社会价值的自觉式秩序。法治作为社会主义核心价值观的重要内容，旨在强调法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，是衡量国家制度和国家治理的重要价值标准。

法治作为国家监察制度的价值标准，在指引国家监察制度建设中起到了重要的支柱作用，主要体现在如下几个方面：

第一，指引国家监察制度以法治方式型构文明规范的公权力运行秩序。依法治权是现代法治的核心要义，而依法治权必然要求腐败治理的法治化。腐败滋生与公权力滥用如同“孪生兄弟”。腐败直接表现为滥用公权力，突出特征是权钱交易、权色交易、权权交易及其形成的非法利益等。公权力由于具有扩张性、趋利性等特性，很容易使一些手握权柄的公职人员产生强烈的占有欲，因而公权力不论大小，只要不受制约和监督，就可能被滥用进而滋生腐败。而公权力作为影响他人或社会的强制性力量，一旦被滥用所造成的一个直接后果是对他人利益的侵犯和社会秩序的损害，因此国家监察制度的基本任务就是既要督促公权力规范运行，以形成良好社会秩序，也要惩治滥用公权力的行为，恢复业已被破坏的社会秩序。国家监察制度以约束和规范公权力为核心，一方面通过依法监督检查等手段，督促建立和完善公权力配置、使用、运行等一整套规则体系，抑制和约束公职人员任性用权的可能性，形成规范有序的公权力运行秩序，让公权力在法治约束下规范行使；另一方面，通过依法惩处和问责等手段，惩治公权力滥用行为和追究相关公职人员责任，以法治方式化解和弥补公权力被滥用所引起的社会利益损害，重塑公权力运行秩序和社会运转秩序。可见，国家监察制度以法治方式来引导和规范公权力的行使边界、配置结构、内外关系，来协调和构造权力运用秩序和权力共同体秩序，从而使法治约束下的公权力不断保持人民性和廉洁性，确保公权力为人民谋利益，确保人民主权的宪制原则在依法治国的基本方略中得到贯彻实施。

第二，指引国家监察制度以法治手段维护和谐权威的社会治理秩序。公权力的腐败是对法治的最大破坏，是对国家治理和国家制度的最大侵害。公权力是国家治理和国家制度的核心和起点，也是人们社会生活的必需品和支撑物，这就决定了国家监察制度所维护的公权力运行秩序既是国家治理秩序的重要组成部分，也是实现经济、文化、生活等各种秩序的重要保证，因而公权力运行秩序就成为整个政治、经济、社会等秩序的核心内容和前提要件。公权力的任何不规范行使或运用，都意味着对国家和社会秩序的破坏，都意味着对国家治理和国家制度的的侵害，因而督促公权力规范运行的过程实际上就是对国家和社会秩序的尊严和权威的维护与重塑的过程，而这种维护与重塑只能借助于国家监察制度法治化的制约监督手段才能实现。在实施监督制约公权力过程中，国家监察制度依法运用各种强制性措施和手段，如对公职人员通过依法开展监督、防止权力滥用，通过加强检查、促使依法用权，通过查处案件、严肃用权纪律等，依法保障规范行使的公权力、依法惩治不当行使的公权力，从而起到了维护和重塑国家和社会秩序、促进和加强国家政权建设等作用。可以说，国家监察制度以法治手段约束所形成的公权力规范运行秩序，让搭建在公权力基础上的国家治理体系现代化有了可靠的法治保证。

第三，指引国家监察体制改革以法治原则推进反腐法治化。依法治国必须依法治权，依法治权必须从完善反腐体制机制入手。国家监察体制改革就是通过法治举措，针对反腐败职能和力量分散在多个机关、衔接配合不畅、权威高效不足等问题，通过整合反腐、执纪、执法力量，重构国家监察组织机构与运行机制，并实行国家监察机构与党的纪检机关合署办公，形成党纪与国法相衔接、依规治党和依法治权相结合的法治链条，构建起党内监督与国家监察一体运行的反腐败体制机制，从组织体制和工作机制上奠定了新时代反腐治权法治化基础。由于中国特色的反腐法治化，不同于西方那种单纯的“法律之治”，而是以加强党内监督和完善国家监察制度为两个腐败治理支点的“良法善治”(23)吴健雄：《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》，《中南大学学报(社会科学版)》2017年第4期。,因此，以法治价值原则引领深化国家监察制度建设，就是实现中国反腐法治化、打赢反腐败正义之战的关键。具体而言，一是要以系统的法治思维制定出台反腐治权法规制度，以宪法修正案和监察法专门立法确认国家监察体制改革成果为契机，抓紧制定和修改有关监察机关职能规范运转,一体推进不能腐不敢腐不想腐等方面的配套法律法规，尽快改变反腐立法滞后于反腐实践的状况，为治理腐败提供有效的“良法善治”资源。二是要以规范的法治方式实行“纪法协同”反腐工作机制，坚持党纪严于国法、用党纪保障国法实施和国法高于党纪、用国法强化党纪效能的理念，共筑党纪与国法协同反腐的法治防线，在处理腐败分子时既注重把审查违纪问题与调查违法犯罪问题结合起来，实现执纪审查与依法调查的有序对接和协同，也注意把运用监察程序与协调司法执法程序贯通起来，推动形成监察机关与司法执法机关的衔接和制衡机制，不断提高反腐败斗争法治化水平。三是要以严格的法治原则确立“零容忍”反腐态度，摒弃那种将腐败治理简单套用刑事诉讼“有罪追究、无罪保护”的思维定式，坚持对即使不构成犯罪的腐败问题也应当依纪依规严肃处理的“零容忍”姿态，严防选择性、运动式的反腐方式方法，防止把反腐败混同于普通的刑事诉讼或罪与非罪等问题，贯彻融党内监督与国家监察于一体、执纪执法与刑事处罚相结合的反腐机制措施，真正强化不敢腐的威慑力、不能腐的防范力、不想腐的自律力。四是要以切实的法治内涵确立“实质正义”的反腐效果导向(24)吴健雄：《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》，《中南大学学报(社会科学版)》2017年第4期。，坚持程序与实体并重、形式正义与实质正义统一，认清纪检监察合署运行、协同反腐的内在机理，认清监察制度从违纪违规到违法犯罪进行一体惩治的正当性，增强反腐败既要严厉惩治严重违法犯罪行为,也要早防早治“微小”违纪违规行为的认识，切实解决纪法缝隙、刚性不足等问题，提升法治反腐的效能。

五、结 语

任何制度都“内蕴着一定的伦理追求、道德原则和价值判断”(25)高兆明：《政治正义》，北京：人民出版社，2014年,第20页。，国家监察制度建设无疑也蕴含着社会主义核心价值观这个灵魂，因为社会主义核心价值观“是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求”(26)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》单行本，北京：人民出版社，2017年,第42页。，国家监察制度建设只有以社会主义核心价值观为价值基础和价值指引，才能为制约和监督公权力运行提供最根本、最关键的价值引导力和精神推动力，国家监察制度本身也由此而获得更深刻的理论前提。自由、平等、公正、法治作为社会主义核心价值观的重要内容，它们指引和规定着国家监察体制改革的方向和内容，为规范和深化国家监察制度建设提供着坚实的价值基础。所以从根本意义上说，把社会主义核心价值观融入国家监察制度建设，既从价值意义角度彰明了国家监察体制改革的实质和应有内涵，使改革目标的实现找到了可靠的历史依据和现实落点，也从时代意蕴层面阐明了深化国家监察制度建设的基本方向和路径，使国家监察制度在制约监督公权力、推进腐败治理上散发出现代性的精神气质和新时代的进步风貌。