环境司法难点问题研究——基于河北省的实践

郭雪慧，杨冬冬，肖 蘅

(1.河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061；2.河北省人民检察院 政策研究室，河北 石家庄 050051)

一、问题的提出

自党的十八大以来，我国环境司法常态化和类型化在不断发展完善，同时，环境诉讼专业化的成效初露萌芽。细观河北省2018年审结的12 280起环境案例，可以看到环境诉讼专业化对于法院的审判工作和审判效率具有很大的促进作用。此外，环境诉讼的类型化在促进中国特色社会主义法治建设中也起着重要作用。但在发展的过程中，河北省环境司法仍存在一些问题。

(一)环境资源审判专业化有待提高

2014年7月，最高人民法院经党中央批准设立了环境资源审判庭，标志着具有中国特色的环境资源审判专业化的开始。但是，在特定的司法实践中，相关的法律法规并不完善，而且部分法规还缺少相应的司法解释，原则性规定过多，可操作性不强等，导致我国的环境资源审判专业化的程度并不太高。[1]

1. 环境民事案件资源审判存在的问题。2018年，河北省共审结环境民事案件10 013件，占2018年全部环境案件的81.5%。可以看到，在环境资源审判中民事案件是占据绝大部分比例的，从这点上来说，环境资源民事审判的规则更加专业化、具体化就显得尤为重要。从河北省环境司法审理完结的环境案例来看，其中，民事案例占有81.5%的高比例，河北省法院发布的典型环境民事诉讼也表明侵权类别的环境案件是最主要的。现有《环境保护法》规定，对于环境污染和生态系统的破坏，无论单位还是个人都按照《中华人民共和国侵权责任法》的规定承担责任。也就是说，《侵权责任法》是追究造成环境污染和生态损害的行为人违法行为的最终法律依据，但现行《侵权责任法》有关的环境损害责任的规定只有4条且仅限于环境污染方面，对于破坏生态环境需要承担的法律责任没有相关规定。

生态环境破坏是指人类不合理地开发、利用，造成森林、草原等自然生态环境遭到破坏，从而使人类、动物、植物的生存条件发生恶化的现象；而环境污染是指由于自然或者人类原因，产生有害化学成分及放射性物质、病原体、噪声、废气等，引起环境质量下降，危害人类健康，影响生物正常生存发展的现象。二者是不同的概念，而我国目前的法律对于二者的衔接方面没有作出相应的规定，属于立法上的空白，势必会造成环境司法实践中发生破坏生态环境的案件在审判时缺少法律依据的情形。另外，环境侵权案件不仅限于保护个人的私人利益，还涉及环境的公共利益以及国家使用各种手段和措施来限制和禁止侵犯环境公众的行为。[2]但无论是既有的《环境保护法》，还是《侵权责任法》对此都没有明确的规定。

2. 环境刑事案件资源审判存在的问题。2018年，河北省共审结环境刑事案件908件，占2018年全部环境案件的7.4%，对于环境污染刑事案件，《刑法》规定了犯罪主体、刑事责任的承担、量刑、刑罚等。但是，仔细阅读法条就会发现《刑法》中关于“犯罪”和“惩罚”的规定并不清楚，①法条中规定的“严重污染环境”“特别严重的后果”“大量”的判断标准是什么？在司法实务中，不同地方会有不同的计量标准，这会引起公众的不满。对现行的单位造成的污染环境罪是执行双罚制的，既处罚单位也处罚有关责任人，但是，现行刑法中有关责任人量刑标准的规定仍按照传统的经济损失评估进行。传统的经济损失评估方法是衡量环境污染造成损害的一种方法，但是，环境治理或生态恢复所需的资金巨大，在已经对单位处罚罚金后，往往对有关责任人的责任追究会变轻，本可能构成刑事犯罪的，但由于已经处罚了单位，因而在实务中有时就不对有关责任人作为犯罪处理，而是给予行政处罚。这实际上减轻了相关负责人的责任。因此，在环境刑事案件中对相关负责人的处罚还有待进一步完善。

(二)环境公益诉讼损害赔偿制度不完善

环境诉讼损害赔偿金制度目前体现在两个方面：其一，环境侵权损害赔偿制度，其二是环境损害赔偿制度。这两个概念的不同在于“环境侵权”和“环境损害”这两个词的不同，前者强调因环境的破坏所造成的对于个人人身、财产等的损害，是属于环境私益损害诉讼，而后者强调的是对损害公众等侵害社会公共利益的诉讼。对于环境私益诉讼的损害赔偿，个人可以寻求《侵权责任法》和《民事诉讼法》的帮助，但是对于环境公益诉讼的损害赔偿，这两部法律并不适用。2015年我国为了解决这个问题在一些省市出台实施了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(简称“旧方案”)，2018年，引入了《生态环境损害赔偿制度改革计划》(简称“新方案”)。改革在全国范围内得到补充、完善和应用，新方案对于之前的很多问题进行了规定。例如，规定环境损害赔偿的磋商制度、范围，增添了损害赔偿的评估机制、资金保障等。但是，这些新规定是否能真正解决当前的环境司法问题还有待进一步的论证，而且，这些规定并不是以立法形式出现的，而是散见于司法解释之中。环境公益诉讼赔偿金制度仍旧存在问题。[3]

自2018年3月以来，河北省中级人民法院受理了65起环境公益诉讼的案件，均是由河北省人民检察院提起的，最终审理结案53起，复杂疑难正在处理案件12起，这些案件大多是基于2018年最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为审理依据，引用司法解释做出的审判。环境公益诉讼案件与环境民事案件、环境刑事案件以及环境行政案件对比来说，数量可谓是最少的。例如，环境民事案件在2018年一年之内就达到数万起之多，环境公益诉讼只有几十起，但是环境公益诉讼一般涉及的财产标的额较大，侵害的法益也是巨大的。[4]目前，环境公益诉讼被认为是特殊环境诉讼的典型类型，作为一种新型的诉讼，无论在理论中还是在实务中其发展都有待提高。目前已知的对于环境污染公益诉讼制度，最早是2012年在《民事诉讼法》中规定的，这也是首次创设环境公益诉讼制度，到了2014年才在《环境保护法》中规定环境污染对于公共利益的损害，但关于如何救济的实质性的诉讼制度，理论并不完善，抑或在实务中仍难以处理某些疑难复杂的公益诉讼案件，在证据认定、追究责任等方面仍存在一些原则性而非具体可操作性的法律规定。2015年法律将提起环境公益诉讼的主体资格扩大至检察机关、环境行政机关与环境组织。但关于跨区域管辖权、环境公益诉讼涉及许多环境因素，生态性强，客观上还存在地方保护主义等实际障碍。此外，对于这种涉案财产标的额大，侵害法益性强的环境公益诉讼，一般来说证据的采集、审核以及对侵害人进行惩罚的执行和对环境造成损害的司法评估等没有特殊规定。

(三)环境损害赔偿范围不全面

2018年的《生态环境损害赔偿制度改革计划》中，对于赔偿范围是有规定的，具体包括被损害环境的修复费用、损失费用、环境损失的检验、评估费用、律师费、诉讼费用等，这是新方案对范围的规定。但是在河北省的环境司法中，我们往往会发现这样一种现象，就是二次污染的出现。[5]由于环境污染很多时候具有隐藏性的特点，前期这些污染造成的损害不一定能全部显现出来，也不一定会影响生态系统的平衡，随着时间的推移，这些破坏就开始显露出来，但是，目前河北省或者其他省份对于赔偿范围仅限于眼前可呈现、可评估的损失，以及可以恢复的修复费用等，忽略了二次污染、慢性污染的情形，二次污染是否需要赔偿，对于人文环境等不可评估的破坏是否需要赔偿，对于非永久性环境损害赔偿有规定，但是对于永久性伤害的赔偿范围是否也适用前者的范围没有规定。环境的破坏会造成不利的环境影响，有时会造成永久性伤害，倘若二次伤害不赔偿，加害者会不会更加变本加厉？因此，我国目前对于环境公益诉讼损害赔偿范围的规定还有待进一步完善。

(四)执行环境损害赔偿义务艰难

关于执行民事生效判决的强制措施主要由两部法律加以规定，即《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》和《民事诉讼法》，主要的方式有三种：查封、扣押和冻结，除了保障被执行人生活所必要的基本物质条件之外，凡是属于被执行人登记在其名下的不动产，以及汽车等动产都可以作为实行强制措施的对象。[6]可以看出，强制措施针对的是被执行人自己拥有所有权的财产，但是，在河北省环境司法实践中经常会遇到这样的情形，由于公益诉讼案件一般涉及财产的标的额是较大或者巨大的，对于自然人造成的环境污染，则需要用自然人拥有所有权的财产去进行赔偿，但很多环境损害加害人自己是没有能力去负担的，于是，他们就会逃避自己的义务。执行难本来就是我国的一个司法难题，在环境司法中更为突出，环境司法的执行难会导致环境治理修复的资金不到位，进而影响环境的及时治理，很有可能会导致二次污染的发生，造成生态环境的更大破坏，也会造成公共利益的损失。究其原因，是我国对于环境公益诉讼损害赔偿金制度的规定执行方式过于单一：一方面，对于被执行人名下没有财产可供执行或者执行不足的情形没有强有力的应对措施；另一方面，对于其他类型的执行标的物或许还可以通过申请强制执行等方式解决。但是，当面对环境损害赔偿类的巨大标的物时，这种单一的执行方式就显得有些无力，而且执行过程中涉及各个行政机关的协调运转，过程复杂，时间周期长，很容易错过对环境的最佳治理时机。因此，针对环境损害赔偿金制度，我国仍需要在此方面进行更加详细、更为创新的规定。

(五)环境损害赔偿金管理和监督机制的欠缺

在2015年的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中，以昆明、贵阳、无锡等城市为试点，总结出关于环境损害赔偿金的使用主体、内容、程序等规定。例如，在昆明由行政机构进行管理和使用；在贵阳，把赔偿金放入环境公益基金中，由政府指定特定的人对赔偿金进行管理使用；在无锡则交给法院，再由法院交给财政机关，最终交由政府管理使用。当然以上三种模式仅仅是试点，对于河北省的环境损害赔偿金，在省一级是省政府指定环境保护行政部门去管理使用，在设区的市一级是由当地市政府管理和使用的。可见，各地的环境损害赔偿金的管理主体是不一样的，即还未建立统一的环境损害赔偿金的管理部门。除此以外，对于环境损害赔偿金的监督主体，法律也并未明确规定，2018年发布的《河北省生态环境损害补偿制度改革实施方案》第六条规定，生态环境损害补偿费的使用应当向社会公开，并接受公众监督。主要通过两种方式：其一是建立社会监督机制，这不仅能让社会公众充分行使监督权、知情权，也能更好地提高公共对于环境保护的法律意识，起到警示作用；其二是完善公益诉讼执法监督体系，将具体资金费用切实用到修复生态环境损害上，并向社会定期公布执法情况，做到公开透明。但在整个改革实施计划中，涉及对环境损害赔偿金的使用监督只是原则性的规定，并没有细则去说明检察机关如何监督，如何将监督制度与损害赔偿机制相衔接，除此以外，环境损害的赔偿金是否全部用于环境治理？是否会出现对巨额赔偿金贪污腐败的情形？环境损害赔偿金本应是与社会公共利益相关，应该是透明的，应该让民众能够看到此赔偿款的全部动向，行使自己的监督权、知情权，但就河北省目前的环境司法来说，这种透明度还有待提高，环境损害赔偿金监督制度有待进一步完善。

二、河北省环境司法难题的对策

(一)完善环境民事案件中的法律对接

《环境保护法》第六十四条规定，因环境污染和生态破坏造成损害的，依照侵权责任法的有关规定承担侵权责任，即《环境保护法》将承担的法律责任指向《侵权责任法》，但《侵权责任法》第八章环境污染责任仅规定了环境污染的责任，并未规定破坏生态环境所必须承担的法律责任，是立法上的缺陷，会造成审判时缺少法律依据的情形，因此，应该完善这两部法律之间的对接。

(二)建立环境刑事案件统一裁量标准和加强“罪刑法定”原则在环境司法中的落实

就前文所述的相同案情不同衡量标准的情形和因环境污染对相关负责人的量刑标准问题，笔者认为应当严格按照刑法规定的“罪刑法定”原则进行执行，污染环境对社会公共利益的侵害更加直接，社会民众的亲身感受也更加明确，因此，在单位造成的环境污染中构成犯罪的，要对直接责任人按照污染环境罪进行处罚。

(三)扩大环境损害赔偿的范围

在2015年的“旧方案”和 2018年“新方案”中对环境损害赔偿的范围有比较明确的规定，但仍存在不足，已有的法律规定仅考虑可表述的、可评估的损失和可收回的维修费用，而忽略环境损害将导致不利的环境影响，以及减少甚至丧失环境自身的服务功能等间接损失。此外还应确定永久性伤害的赔偿范围，《侵权责任法》第65至68条主要规定对污染环境的损害赔偿责任，对于永久性环境损害如何进行损害赔偿没有提及。而且，《环境保护法》主要强调可恢复性的环境责任形式，对于不可恢复和不可逆转的环境损害赔偿范围并没有明确规定，不可恢复和不可逆转对应的就是永久性的损害，这种永久性环境损害实际上破坏了整个生态系统，相比于非永久性的损害，永久性的损害对公共利益损害其实更大。因此，为了使我国的法律体系更加完善，也为了更好地健全环境司法体制，应该在目前的已知范围内扩大环境损害赔偿的范围。

(四)改进环境损害赔偿金的履行方式

基于河北省环境损害赔偿金履行难的问题，[7]笔者认为可以从以下方面进行改善：其一，因为环境损害赔偿金通常面临的赔偿数额是巨大的，可能因为资金流转，损害人本身没有足够财产等问题导致履行难情形。所以，可以采用分期付款方式解决，这样不仅可以缓解损害人自身的压力，也可以让环境保护行政机构或者政府就已经收取的赔偿费用进行及时的环境治理，如果等待赔偿费用全部收取完毕再进行治理，就极有可能导致更大的环境损害。其二，对于单位构成的污染环境损害，单位本身没有足够财产去支付赔偿金的问题，可以从制度方面入手解决，借鉴《合同法》中的追偿制度，对登记在册的可能造成污染企业设定一个或者多个第三方负责人，第三方负责人应该符合一定的条件，具备一定的经济实力，在环境损害发生时，如果损害人无法赔偿，可以由第三方代为清偿，第三方对损害人有追偿权，这样可以避免有些企业凭借着自己并没有赔付能力而进行环境违法行为。

(五)健全环境损害赔偿金的监管制度

河北省对于环境损害赔偿金的管理在省一级是由省政府委托环境保护行政单位管理的，在设区的市一级是当地的市政府管理的。但我国目前还没有建立全国统一性的环境损害赔偿金管理制度，也没有建立环境损害赔偿金的监督使用制度。对此，笔者认为，可基于河北省的环境司法进程，从以下三个方面进行完善。[8]

1. 建立专门的环境基金账户。基于河北省的管理模式是由行政部门，通常由政府进行管理，虽然行政部门可能也有环境损害赔偿金管理使用的专门账户，但是由于行政机关垂直领导，过多的行政权力难免会参与其中，在应对突发性事件时就没办法灵活应用资金解决问题。而且，难免有人会利用职务便利挪用和转移公款。由于基金一般都具有公益性和非营利性的，将赔偿金放入其中，可以使其更专注于环境问题的解决。环境基金在管理方面专业性较强，目的性明确，更利于赔偿金科学合理的使用，加之基金本身就具有完善的监督体系，更利于发展。

2. 形成多方共同监督的方式。2018年《生态环境损害赔偿制度改革方案》还提到了公众参与制度，这是一个进步，保证公民真实有效的参与到整个过程当中，确保了公众的知情权。除了环境行政机关以外，环境组织也是具有原告主体资格的，据了解该组织的内部人员的法律知识水平也是相当高的，很多通过司法考试，以及专项研究环境保护的专业性人才，也就是该组织的工作人员一般来说是有法律理论基础的，基本具备对疑难案件的研究及解决能力，因此，让其进行监督更有利于发现问题。行政机关作为拥有公权力的机构，完全可以通过合理使用公权力对赔偿金进行全面监督。个人作为公共利益的最后受益者，赔偿金进行环境修复后，结果由他们来承受，由他们进行监督合情合理。舆论媒体有着敏锐的观察视角，可以发现更深层次的问题，而且舆论的影响力大，更加有利于监督工作的展开。[9]

3. 建立惩罚性赔偿机制。在《侵权责任法》第8章中，环境污染赔偿责任仅规定了连带赔偿责任，但没有惩罚性赔偿机制。惩罚性赔偿机制属于第5章的产品责任中的规定，该法第47条规定，如果知道该产品存在缺陷或者瑕疵，仍在生产或销售缺陷产品，造成死亡或严重损害健康，侵权人有权要求相应的惩罚性损害赔偿。在河北省的环境司法实践中发生过，企业明知自己的污染物排放等行为是违反法律规定的，但污染物处理装置引进的成本较高，或者引进的设备质量不合规定，由于经济利益大于违法成本，从而故意进行环境损害的行为。对于这种情况，笔者认为，首先，要计算出非法成本是多少，经济效益是否可以超过非法成本；其次，根据《环境保护法》规定，环境损害赔偿的赔偿额采用“完全赔偿”的原则，但这种完全赔偿的主要目的不是惩罚，不是预防，而是补救和救济。笔者认为应在对生态环境损害的案件中建立惩罚性赔偿责任机制，罚款金额远大于收益，这就会从根本上使类似的违法行为得到遏制，直至彻底杜绝。因为它不仅仅是救济，更是一种警醒，使大型企业彻底做不到经济效益大于违法成本，就能彻底杜绝故意的环境损害行为，而且这种惩罚性赔偿措施与“完全赔偿责任”原则并不冲突，惩罚性措施可以说是另外一种辅助性措施，是一种补充，与原则是相辅相成的。建立惩罚性赔偿机制，不仅可以惩处肇事者，还可以鼓励受害人提起诉讼，防止这种违法行为再次发生，从而保护公众的环境利益。

三、结语

目前，我国环境治理在法律方面的问题仍然十分突出，这不仅表现在立法方面还表现在执法和司法方面。法律不完善、制度不健全都会阻碍我国生态文明和绿色中国建设。我们要结合河北省自身环境司法存在的问题，进行相关法律方面的对接与完善，扩大损害赔偿的范围，加大惩戒的力度，探索多渠道损害赔偿金的履行方式并健全监管机制，从而实现河北省生态文明发展和绿色建设的目标。

注释：

①《刑法》第338条规定：违反国家规定，排放、倾倒、或者处置有放射性的废物、含有传染病病原体的废物，有毒物质或对其他严重污染环境的有害物质，处以三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚款。再比如，第345条(盗伐林木罪;滥伐林木罪;非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪)盗伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数量巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金;数量特别巨大的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。