我国应对经济制裁的反制法律机制

袁达松，苏航

（北京师范大学 法学院，北京 100875）

近年来，美国为维护其自身的霸主地位，对他国屡次使用经济制裁的手段进行打压。经济制裁作为一种法律与经济相结合的手段与战争相比有着低成本、低风险的特征，在外交失败时愈加频繁的被采用。美国围绕经济制裁建立了完备的法律体系并将之运用到国际事务中，整体来看美国采用经济制裁手段的次数比任何国家都要多得多[1]。

自2018年起，美国单方面挑起了中美贸易争端，2019年5月15日，美国将华为技术有限公司列入出口管制的“实体名单”。基于美国将经济制裁作为实现其外交目标的常态化手段，成为了一把“达摩克利斯之剑”①，就经济制裁与反制的法律机理进行梳理并探究应对经济制裁的反制法律对策极为必要。一方面，我国须为可能到来的经济制裁做好反制准备，这是维护国家经济安全的必然要求。另一方面，完善我国对外的经济制裁法制可以成为维护国际秩序和自身利益的必要手段。

一、经济制裁与反制的法理分析

就表现形式而言，经济制裁和对经济制裁反制的特征并无不同。二者主要区别在于经济制裁是基于国际主体的内部因由而积极、主动的实施对外经济制裁，而对经济制裁反制是就所受到的经济制裁予以回应。关于经济制裁的定义，目前学界通常采纳的观点为美国学者霍夫鲍尔的“蓄意的、由政府发起的、断绝或威胁断绝惯常贸易或金融关系的行为”[2]。在世界局势基本保持和平的情景下，经济制裁作为非武力的制裁方式，成为世界主流的制裁方式。经济制裁的发起方主要为以联合国安理会和世界银行为代表的国际组织以及单个或多个国家，由于各个经济制裁发起方的相应机制均有不同，而现实生活中主要为美国的经济制裁法律制度对我国经济安全构成了较大威胁，因此本文着重对美国的经济制裁法律制度予以剖析。美国借助其完备的法律构建，充分利用了其知识产权优势及美元霸权地位，对伊朗、朝鲜、俄罗斯、古巴、委内瑞拉等国实施的经济制裁都取得了严重限制受制裁国经济发展的效果。可见，经济制裁已成为特朗普政府实现其外交目标的常用主要手段。有学者指出，经济制裁是处理国际纠纷中的常态手段，国家或国际行为主体间的经济制裁关系构成了现代国家对外行为的普遍性政治交易模式，即经济制裁外交[3]。美国总统特朗普使用反复极限施压获得对手妥协的外交策略即基于美国完备的经济制裁方案。美国对我国的加征关税威胁在某种意义上也是经济制裁背景下的“极限施压”下的“再接触”，以此获得更有利于美国的不对等谈判[4]。因此，厘清经济制裁与反制的法律机制、探究我国应对经济制裁的反制法律对策有助于依法防范和化解贸易摩擦带来的风险。

（一）经济制裁的法理分析

对经济制裁的法理分析应先考虑其合法性问题，《联合国宪章》确立的国际法基本原则获得了国际社会的广泛认同，也成为了处理国与国之间法律问题的基础。《联合国宪章》第2条第4款规定了：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”即“禁止使用武力原则”。对于经济制裁是否属于“武力”的一种，学界目前存在广义与狭义的观点。广义的观点认为武力包括各种形式的强制力量，不仅指武装力量或军事力量，还包括经济上的强制手段例如贸易禁止、阻碍货币结算等经济制裁措施。狭义的观点认为武力仅指武装或军事力量[5]。目前，狭义解释为主流观点，本文亦予以采纳。美国曾利用其金融的优势地位阻止尼加拉瓜从国际上获得贷款，对尼加拉瓜主张的指控，国际法院回应道“法院仅须确认，不能将案中所指的经济措施看作是对不干涉习惯法原则的违反”[6]。如果将武力扩大解释为经济上的强制手段，实际上也会影响国际间的正常贸易秩序，与国际法的原意不符。除此之外，经济制裁与国际法的“不干涉内政原则”亦密切相关。但是，在现实中经济制裁可以轻易的绕开国际法的“不干涉内政”原则，即如果发起国和目标国之间存在国际法上的权利义务关系，目标国首先实施了损害行为，那么经济制裁便成为了国际法所允许的“反措施”。现实中，由于各国经济关系“你中有我，我中有你”，美国所发起的经济制裁都得以借助某些“合理”理由得以不违背国际法原则。例如美国于2019年5月30日宣布的对墨西哥的加征关税措施，便是基于美墨边境的非法移民和走私问题。国与国之间的经济制裁作为处理国际纠纷的手段并不违背国际法法理，具有应然的合法性。美国对他国实施的经济制裁往往扩张为限制第三国企业经营行为的次级制裁，次级制裁在美国霸权主义战略下破坏了国际经济法制，其合法性值得商榷。

此外，经济制裁还涉及到司法管辖权的问题。美国的经济制裁能得以发挥强力的效果，得益于其在域外管辖中的“长臂管辖权”。“长臂管辖权”支撑了美国限制第三国的次级制裁手段，“长臂管辖权”原为美国民事诉讼中的只要与该州有“最低联系”，该州法院即有管辖权，美国将其扩展到了经济制裁法律制度框架当中。美国的1917年《对敌贸易法》为其经济制裁体系奠定了基础。该法赋予了美国总统宣布国家进入紧急状态的权力。并初步确立了制裁各项要素的概念。例如将“person”规定为个人、合伙企业、协会、公司或其他非法人团体，公司或政治团体。将“United States”规定为以任何方式在美国管辖范围内或被其军队占领的所有陆地和水域、大陆或岛屿②。除此之外，美国通过一系列的法律如《外国资产管理法》、《国际紧急经济权力法》确立了美国在紧急状态下对目标国即“敌国”的制裁法律基础③。美国在2017年8月实施的《以制裁反击美国敌人法案》中，对俄罗斯、伊朗以及朝鲜等国就具体的制裁范围和制裁方式作出了规定，并详细的将违反其制裁规定与被制裁国交易的第三方行为列入了制裁范围，包括并不限于提供资金、物料、技术或其他支持④。此外，美国运用国际法中的“属人原则”、“客观属地原则”、“保护性原则”和“普遍性原则”为其域外管辖权赋予了合法性理由，并借此建立了只要涉及美国的人员、资本、技术、工业品即具有管辖权的管辖体系。但是事实上，美国适用管辖权的法律依据并不牢固，其管辖权超越了其他国家主权并严重威胁了主权为基础的国际秩序[7]。由一国法律所确立的域外管辖权实质上构成了对制裁目标国和第三国司法主权的侵犯。现实生活中，美国依托其构建的经济制裁机制和经济霸权地位，以次级制裁的方式推行了危害国际经济秩序的普遍经济制裁。

（二）对经济制裁予以反制的法理分析

总体来说，一国对外实施的经济制裁是其主权意志的体现，国际法体系对之并无有效的约束体系。目标国在受到他国经济制裁后予以合理反制亦是国际法主权平等原则和WTO公平贸易原则的应有之义。主权平等原则业已成为重要的法律渊源为世界所共知⑤。由前文分析可知主权国家在基于合理理由、不违反“不干涉内政”原则下有对其他国家实施经济制裁的权力，一国对外的经济制裁也就实质上被内化成为了主权国家的自主权力。那么受制裁的主权国家便当然的可以用符合其国内法律法规体系的措施予以反制。例如，在特朗普签署《以制裁反击美国敌人法案》制裁俄罗斯后，俄罗斯联邦委员会用立法的方式通过了《应对美国及其他国家不友好行为法》。美国宣布对从中国进口的2000亿美元商品加征关税后，国务院关税税则委员会随之根据《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国进出口条例》等法律法规和国际法基本原则决定对原产于美国的600亿美元进口商品加征关税。综上所述，在经济制裁发生后，目标国于法理上有反制的权利，反制措施依据为其国内的反制经济制裁制度设计。

就反制措施而言，其内容亦应符合国际法比例原则的要求。具体而言是符合比例原则的必要限制原则和适度原则。联合国国际法委员会通过的《国家责任条款草案》对反措施的比例原则作出了规定：“反措施必须和所遭受的损害相称，其中应考虑到国际不法行为的严重程度和相关权利”⑥。对于比例原则的具体标准，国际法并没有明确规定，一方面是现代国际法无法对“比例”作出准确衡量，一方面也是为应对措施的限度留下灵活的余地[8]。所以衡量反制措施的必要限度掌握在政策制定者手中，但是应该考虑到如若两国均向对方实施了过度的反制措施，会导致国际经济和法律秩序的混乱。因此，反制措施应当保持必要的限度。

（三）美国实施经济制裁的运作机制

美国的经济制裁分为一级制裁和次级制裁。一级制裁是指适用于美国人士的制裁，管辖所有美国政府可以施加控制的美国人和公司，以及位于其境内的个人和实体。但是一级制裁往往无法达成制裁目的，美国因此在一级制裁的基础上扩展到了次级制裁。次级制裁是指制裁发起方在对目标方进行制裁的同时，限制第三国的公司或者个人与目标方进行经济往来[9]。围绕经济制裁，美国建立了以上述核心授权性法律为中心，以引发经济制裁的其他法律为补充，以总统行政命令和美国财政部公布的专门条例为决定和执行的全方位法律体系。

经济制裁的类型主要有三种：包括限制技术转让等限制出口的措施、包括加征关税⑦等限制进口的措施，以及阻碍金融流动，包括冻结或扣押受制裁国所拥有的处于制裁发起国控制之下的资产[10]。经济制裁涵盖了贸易制裁及金融制裁等多个领域，美国可以充分运用其金融、科技的先发优势从融资、技术转让、商品贸易等方面对目标国进行限制。通过冻结美元交易、限制第三国向目标国的出口等手段达到其制裁目的。具体的经济制裁执行机构即为美国财政部的海外资产管理办公室，其有广泛的职权，并可经授权冻结受制裁方在美国境内的所有资产。美国进出口银行、商品信贷公司、海外私人投资公司等机构由美国政府注资并进行官方出口信贷、投资担保、技术支持等业务，在实施经济制裁中也发挥着重要作用[11]。美国的多种制裁手段可以强力的打击目标国的经济发展，例如在金融制裁中，美国所控制的全球跨境支付技术平台可以切断目标国的跨境支付通道，使目标国无法使用美元进行交易。目前全球跨境支付技术平台主要由CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）和SWIFT（环球同业银行金融电讯协会）组成。虽然SWIFT总部位于布鲁塞尔，但是美国政府对其有着巨大的影响力[12]。在知识产权领域，美国可以通过限制知识产权的授权和高科技产品的出售使得目标国的技术发展受到阻碍。典型的例子就是美国将华为技术有限公司列入“实体名单”后，华为及其下属子公司无法购买美国高通公司的芯片也无法使用美国谷歌公司的操作系统，甚至无法使用第三国的最新核心手机架构。总体而言，美国对外经济制裁的基础不仅在于完善的经济制裁法律架构，还倚赖于其金融、经济、科技的霸主地位，这使其经济制裁机制较为灵活，制裁的方式多样，难以找到漏洞规避。

二、应对经济制裁的域外法律实践

（一）日本应对经济制裁的法律实践

自20世纪50年代末至90年代中期，美国与日本出现了巨大的贸易摩擦。日本战后把力量集中于发展国民经济，并取得了巨大的经济建设成就。在日本与美国的双边贸易中，由于日本保持着巨大的贸易盈余，美国开始对日本实施定向的经济制裁，对日本的钢铁、纺织品、汽车、半导体等产业实施限制出口的制裁措施⑧。总体来看，日美贸易摩擦的过程中日本多以妥协配合的态度，在谈判中处处让步主动限制其自身的产品出口。为了减少经济制裁的影响，日本进行了相应的立法，修订了《外汇及外贸管理法》，将其对本国资本对外投资的限制放开，促进资本的流动性，使得其可以通过大举收购国外的产业以规避产品出口的限制[13]。

美国强力打压日本最终使日本经济泡沫破裂，进入了“失落的时代”。而曾经的日美贸易摩擦为当下我国亦提供了一定的经验镜鉴。在日美贸易摩擦过程中，美国一直保持着强势的态势，日本以让步的方式缓解美国的经济制裁，例如通过修订《外贸法》第48条，修改了出口的安全保障条款，对特定的收货地出口特定的货物须经通产大臣的认可，力求达到出口合规[14]。但是日本在与美国交涉时过度顺从，认为单方面依从美国可以尽可能的规避经济制裁的法律风险，而美国的经济制裁并未因此而停止，日本最终失去巨大的经济利益。日本应对美国经济制裁的方式主要是谈判退让妥协然后按美国要求修改国内相应立法，实际上并未摆脱其被动面对的经济制裁境况，这对我国也有一定的启发和警示。

（二）俄罗斯应对经济制裁的法律实践

俄罗斯由于乌克兰危机等原因，受到了美国及其西方盟友持续经济制裁。俄罗斯的原料型经济使其缺乏足够有效的反制措施[15]。因此俄罗斯从立法和行政方面做出突破，2013年12月，俄罗斯颁布了《关于禁止和限制在国防和国家安全订货中采购外国产品和服务的规定》，要求国防产品自给化。除此之外，俄罗斯政府通过制定行政指导计划，以进口替代为导向大力扶植国内生产。对金融、食品以及其他19个产业借助经济和行政杠杆来促进国内的自给[16]。通过一系列鼓励国内产业发展法律法规的颁布，俄罗斯政府将大量资金以投资和补贴的方式投入到其国内的产业发展，替代了进口，在受制裁的四年之后恢复了经济的增长。俄罗斯面对美国经济制裁采取了强硬的态势，施行了限制进口、补贴受制裁企业、发掘新兴市场等措施，其主要策略是通过立法和行政指导的方式提高其自主创新和进口替代能力，对我国亦有可借鉴之处。

（三）欧盟应对经济制裁的法律实践

美欧之间经济摩擦由来已久。2018年6月1日，美国宣布欧盟的钢铝产品加征25%和10%的关税。欧盟迅速采取了反制措施，向世界贸易组织通报了71亿美元的对美加税货物名单。并于次月对其中一半加征关税，另一半等待世贸组织的裁决[17]。欧盟通过对等的加征关税措施对美国的经济制裁予以反制并取得一定的效果。

此外，欧盟的立法阻断措施亦有借鉴之处。阻断条例的核心在于保护欧盟的经营者免受第三国法律的域外适用⑧。美国于1996年通过了对古巴进行经济制裁的《赫尔姆斯－伯顿法案》，欧盟同年通过了《关于应对第三国法案域外适用的保护条例》。该法在附录中列明了若干应当禁止在欧盟产生法律效力的法律，例如美国的《古巴民主法案》、《伊朗利比亚制裁法案》等，并在此阻却立法中规定了报告义务、禁止遵守、不承认判决和补偿条款[18]。其中，补偿条款尤为值得借鉴，授权因美国经济制裁而受损的欧盟成员国国民或者公司在欧盟成员国的法院提起反诉，允许欧盟经营者在法庭上追偿因特定外国法律的域外适用而造成的损害[19]。欧盟通过这种阻却性立法使欧盟内部的经济活动得以规避美国的制裁措施，但是阻却性立法的缺点为仅在欧盟发生效力，亦欠缺相应的配套机制，难以实质避免欧盟企业和个人面对制裁的法律风险。事实上，经济制裁法与阻断法之间的冲突使得跨国公司左右为难。由于欧盟的企业与美国不可能实现“脱钩”，欧盟的阻断措施并未能使其企业完全摆脱困境。随着“伊核协议”的争端愈演愈烈，欧盟更新了阻断条例以应对美国对伊朗制裁的长臂管辖，但是实际效果未如理想。

三、防范和化解经济制裁的中国法律对策

法律机制的构建与实施需要从静态与动态两方面进行考量，既需要通过统领性的《国家经济安全法》对我国的经济制裁与反制法律制度予以更高规格的立法确认和指导，又需要行政部门依照实际情况进行经济制裁与反制的手段进行统筹协调。还需要更具体的相关细分行政部门对各领域的经济制裁与反制进行监测、预防、论证、实施、评估和反馈。国与国之间的经济制裁与反制不仅涉及制裁国与被制裁国双方的国家利益，还可能牵涉第三方国家的政治经济利益。与某些枉顾国际秩序、肆意破坏国际经济法制的国家不同，我国一向遵从互不干涉内政、平等互利、和平共处等重要外交原则，这对我国的经济制裁与反制的法制安排提出了更高的要求，因此我国经济制裁与反制法律机制的构建需要科学合理、动静结合、灵活有效的制度设计。

（一）推进制定《国家经济安全法》

我国已就维护国家安全制定了《国家安全法》，但是其对于国家经济安全的规定尚不够具体。国家经济安全是国家安全的重要内容，国计民生围绕着经济建设这个重心，保持我国经济高质量发展，守住不发生系统性金融失控的底线需要《国家经济安全法》作出更具体的指导。国家的经济安全事关国家利益，我国的经济制裁与反制离不开法治保障，在当前各国经济竞争激烈的情况下需要推进制定《国家经济安全法》来建立和完善国家经济安全保障法律制度，在《国家经济安全法》的立法实践中就防范和化解经济制裁做出专门的制度安排。我国对于《国家经济安全法》已经进行了一定的前期立法调研，但应更快更好的推动进入立法程序。

（二）建立为我国受针对的产业、企业提供国际贸易救济的配套法律制度

国际贸易救济的广义概念包括由于外国采取的不正当或不合理的限制进口措施而造成了一国出口贸易利益遭受或可能遭受损害时，该国政府采取的维护国家产业安全和企业合理发展的救济措施。采取贸易救济行动是主权国家应有的自然权利。对于我国遭受经济制裁的产业或企业，我国亦应当对其施以合理的救济措施[20]。贸易救济原指在进出口中反倾销、反补贴等措施。但不正当的经济制裁同样侵害了本国企业的合法权益。因此我国可以将贸易救济的概念涵盖于我国受到外国不合理制裁的产业和企业，运用贸易救济措施就受制裁的产业、企业进行保护和救济，并对经济制裁的发起方的有关产业予以合理限制。具体而言，我国可以通过行政法规和部门规章，就事关国家安全利益、社会公共利益的产业、企业予以灵活的减税或财政转移支付，并对经济制裁情景下的进出口贸易予以规制，限制制裁发起国的产品进口。我国的商务部贸易救济调查局已就贸易摩擦应对、贸易救济调查、贸易救济合作机制展开了大量工作，这些工作亦需要进一步的整合，通过并入经济制裁与反制的法律机制框架来发挥更好的效用。

（三）制定阻断性立法

阻断性立法的核心内容为拒绝承认外国经济制裁的法律效力，是一种防御性的权利，其并不能直接对制裁国发生法律效力，但是可以使其经济制裁措施无法对我国域内的实体发生法律效力。阻断性立法可以提供相应的救济法律框架，如果我国的个人和企业因违反外国的经济制裁法律法规而受到定向的经济制裁，我国受经济制裁的个人和企业可以在我国法院提起反诉。并且可以借助阻断立法在一定程度上豁免其可能承担的域外法律责任，也可以在一定程度上保护我国企业与域外受美国制裁国例如伊朗、俄罗斯的正常贸易往来。因此，阻断性立法措施可以通过我国相应的法律制度建构来维护本国企业的合法权益。

（四）完善不可靠实体清单

2019年5月31日，根据《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国国家安全法》等有关法律法规，我国政府决定建立不可靠实体清单制度，将针对中国实施封锁、断供或其他歧视性措施、违背市场规则和契约精神、对中国企业或相关产业造成实质损害以及对国家安全构成威胁或潜在威胁的实体列入清单，具体措施在制定当中。我国的这项制度可以成为经济制裁和反制的重要应对机制，由于其涉及财产权利的限制以及国际社会的协同，目前还需要从立法角度将之固定、阐明。在不违反世界贸易规则的情况下，就融资、市场准入、进出口等方面对不可靠的实体予以限制。

（五）依据对等原则、比例原则合理使用加征关税等反制措施

我国有着高效的决策机制和深厚的经济底蕴。中国人民银行行长易纲在出席2019年6月的G20财长和央行行长会议时公开表示中国有丰富的政策工具箱，有能力应对各种不确定性。就防范和化解经济制裁而言，我国应准备好丰富多样的反制措施，包括但不限于加征关税、限制稀土资源出口、限制高科技产品的出口、限制信贷等措施。合理使用反制措施即要求我国有完备的法律和政策工具箱可以精准的对经济制裁予以回应。

建立和完善防范和化解经济制裁的法律制度，构建完备的本国应对外国的经济制裁法律制度可以防患于未然，让潜在的贸易对手意识到挑起贸易纷争的代价，也可以在贸易纷争出现萌芽之时，依法进行化解降温。我国一向奉行互利共赢的发展策略，建立和完善本国的经济制裁与反制法律制度，不是为了挑起或者扩大经济摩擦，而是为了合理合法的保护本国经济利益、维护世界经济的包容性发展。

注 释：

①源自古希腊传说，在王位上方悬挂了一把利剑随时可能掉落。现在意指对繁荣的巨大威胁。

②Trading with the Enemy Act，Sec.2.The word“person”,as used herein,shall be deemed to mean an individual,partnership,association,company,or other unincorporated body of individuals,or corporation or body politic.The words“United States”,as used herein,shall be deemed to mean all land and water,continental or insular,in any way within the jurisdiction of the United States or occupied by the military or naval forces thereof.

③International Emergency Economic Powers Act.

④Countering America's Adversaries Through Sanctions Act,SEC.104.《NOTE:23 USC 9403.》

⑤《联合国宪章》第2条规定：本组织系基于各会员国主权平等之原则。

⑥Responsibility Of States for Internationally Wrongful Acts.Article 51.Countermeasures must be commensurate with the injury suffered,taking into account the gravity of the internationally wrongful act and the rights in question.

⑦关税是指一国海关对其进出口的货物征收的税款，由于征收出口税会增加本国企业的成本，降低本国货物在国际市场的竞争力，大多数国家都尽量避免征收出口关税。经济制裁中的加征关税措施主要针对进口的货物，但是也有通过加征出口关税以限制本国货物出口的情况。

⑧1981年日美签订日美汽车贸易协议，限制日本对美国的汽车出口，将对美出口汽车数量控制在168万辆。1984年12月的出口限制协议规定日本钢铁在美国普通市场占有率限定在5.8%。1987年东芝事件爆发，美国通过对东芝公司的制裁法案，取消美国军方对东芝公司的采购，禁止东芝的子公司东芝机械3年内向美国出口。

⑨COUNCIL REGULATION(EC)No 2271/96of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country,and actions based thereon or resulting therefrom.