制度型政治信任：我国社会转型期主导性政治信任模式的转向

唐 斌

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海200240）

一、人格型政治信任的含义及其主导性地位存续的基础

（一）人格型政治信任的含义

人格是个人品质的总和，指的是个体一种稳定的心理特质模式。人格具有整体性的特征，个体内在的各种品质特征是相互影响、相互作用的，同时人格又是稳定性和变动性的统一、共同性和独特性的统一。人格的稳定性是说在个体的整个人格系统之中，诸种品质构成了一个稳定的系统，这些品质之间的关系是稳定的，由此而来的个体个性表现也是稳定的。稳定性使得定型化的人格能够成为预测个人行为的基础，但是人格的稳定性只是相对意义上的，个体的人格会随着所处社会环境和个人境遇的改变而改变。人格的共同性是指每一个时代的个体总是作为社会的一员而存在的，人总要生活在一个特定的社会政治、经济和文化环境之中，社会因素构成了个体人格形成的宏观背景，这使得同一民族或者同一社会群体中的个体在人格上往往具有一定的相似性，包含着某些区别于其他民族或群体的独特特征，成为社会公认的精神品格，这就构成了所谓的“民族性格”或“群体属性”。而社会中个体人格的形成还与个体的社会实践经验有着紧密的联系，个体的人格与自身受到的教育、个人的成长经历、现实境况等具有更加直接的关系，这些因素对个体人格的塑造发挥着更加强大的作用，这会让不同的社会个体在面对相同的情景时呈现出不同的人格。因此，在社会交往过程中将对方人格的判断建立在独特性的基础上比建立在共同性的基础上更加精准与可靠。

个体的人格分布在不同的领域，政治人格是个体在政治生活中表现出来的以政治道德素养为核心的一种人格特质。政治信任是民众基于一定程度的认知而对该国政府实现其利益所持的一种积极心理预期,包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党在内的广义政府是政治信任的客体。政治信任可以建立在不同的基础之上，建立基础的不同带来了政治信任模式的差异，人格型政治信任是一种以政府公务员的政治人格为基础形成的政治信任模式。政治信任中包含着期待与风险两个要素，期待指的是政治信任主体对寄托在政治信任客体上的利益能够得以实现的一种心理寄托。在人格型政治信任中，民众将其利益保护与实现的期待寄托在政府公务员的政治人格上，也就是相信政府公务员所具有的政治人格会驱使他们去为民众的利益服务。在我国传统社会的政治信任格局中，人格型政治信任是一种占主导性地位的政治信任模式，制度型政治信任处于次要的地位，发挥着补充作用。

（二）人格型政治信任主导性地位存续的基础

作为在我国传统社会中占主导性地位的政治信任模式，人格型政治信任主导性地位的存续主要依赖于三个方面的基础：民众政治义务的本位化、政治运转过程的神秘化和政治分工的笼统化。在这三个方面的基础中，民众政治义务的本位化是人格型政治信任主导性地位存续的核心基础，政治运转过程的神秘化和政治分工的笼统化则进一步强化了这种主导性地位。在我国社会转型期，随着这三个方面基础的消退，人格型政治信任的主导性地位必然会随之让位于制度型政治信任。

1.民众政治义务的本位化

我国传统社会是一个等级森严的社会，处在这一金字塔式等级结构顶端的是以天下为私产的皇帝，皇帝居于国家权力的核心，集国家的最高立法权、行政权和司法权于一身，皇帝的权力至高无上而且没有任何正式的制约。处于金字塔中间部分的是皇帝用来统治广大民众的政府官员，这些不同层级的政府官员都是由皇帝亲自任命并且负有向皇帝效忠的义务。他们在名义上不过是皇帝的臣属，甚至是“奴隶”，但这些政府官员依据不同的级别享有相应不同大小的特权，在自己的官位上俨然一个“小皇帝”，在职权范围内唯我独尊、一言堂，只需对皇帝和上级官员负责(1)刘永佶：《中国官文化批判》，北京：中国经济出版社2000 年版，第236 页。。而对处于金字塔最底端的广大普通民众而言，中国传统社会是一个义务本位而非权利本位的社会，他们对国家承担着赋税、徭役、兵役等诸多的义务，同时却基本上毫无政治权利可言——“中国的民众拥有很少或者根本就没有所谓的基本权利。”(2)何尔康比：《中国人的德行》，王剑译，北京：北京联合出版社2014 年版，第17 页。民众与政府官员的关系是极端不平衡的，双方之间存在着巨大的权力鸿沟。政府官员相对于民众高高在上，在政府官员的潜意识里“顺民”才是普通民众应该充当的政治角色。民众则缺乏监督政府及官员的权利与渠道，任何政治质疑的提出都会被视为“刁民”才会作出的无礼之举，“民不与官斗”便是蕴含在这种长期政治权利缺失情形背后的无奈选择。普通民众政治权利极端缺乏的现实使得民众不可能对政府及其官员形成有效的外部监督，而最高统治者又不可能仅仅依靠一己之力和数量有限的钦差对全国大大小小的政府官员形成有效的内部监督，余下可行的选择只有通过加强政府官员自身的政治人格修养来提高其为民众利益服务的意识。

2.政治运转过程的神秘化

政治信息的顺畅沟通是现实政治有效运转的前提条件，政治信息的沟通包括内部沟通和外部沟通两个方面。内部沟通指的是政治信息在不同层级政府之间的流转，包括政治信息在政府内部自上而下和自下而上的两种传递方式。外部沟通即政治信息在政府与民众之间的流动，政治信息的外部沟通既包括民间政治信息的向上通报，也包括政府信息的向下通告。在我国传统社会的政治运转过程中，政府为对社会实施严密的控制，在民间建立起了多样化的发达的政治信息收集制度与组织，如保甲制度、西厂等，民众中任何细微的政治动向都能够迅速地汇集到基层政府官员甚至是最高统治者那里。但另一方面，政府自身的绝大多数信息对外都是秘而不宣的，作为被统治对象的民众被动地接受政府公布的信息才符合“各安其分、各守其位”的传统伦理要求。从政府的视角来看，我国传统社会中的政府也并不认为存在着向民众公开政治信息的义务与必要，政府“并不需要或设法使公众对其日常生活有所了解。被统治者的积极参政不是中国政府的特征，政府认为无须让公民了解他们在伦理和责任范围之外更多的东西。”(3)吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，南京：江苏人民出版社2003 年版，第68 页。政治信息自上而下外部沟通渠道的缺失造成了我国传统社会中政治运转过程的神秘化，民众对政府的认知是极度模糊的，并且随着政府层级的提高，政府的形象在老百姓的心目中也愈趋模糊。这种模糊化的政治认知在我国传统社会人格型政治信任的构建中，不仅没有成为一个障碍，反而被政府视为有利于通过政治领袖形象的塑造和政治情感的培养以俘获民众政治信任的便宜之举。

3.政府分工的笼统化

亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中认为复杂性—简单性是衡量一国政治制度化水平的标准之一，一个组织越复杂其制度化程度就越高，而复杂性的含义指的是这一组织的下属组织众多并且具有高度的专门化水平(4)塞廖尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华，刘为等译，上海：上海人民出版社2008 年版，第14 页。。在我国传统社会中，政府只承担着公共安全、税收、水利工程建设等最基本的职能，与中央政府高度的专门化和明确的分工相比，地方政府缺乏专门化的分工，地方政府的官员往往是一人兼负数种职能。如在我国传统社会中，县级政府是最基层的政府，所谓“自古皇权不下县”，但即使是在直接面对众多数量民众的县级政权里，作为最基层政府长官的县令也是一人兼管行政事务与司法事务，而且在其行使司法职能时，“他是万能的，既是案情调查员，又是检察官、被告辩护人，还是法官和陪审员。”(5)吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，第86 页。我国传统社会政府职能的简单化和政治分工的笼统化使得政府公务员这一职业群体的数量在整个国家人口总量中所占的比例比较低，以清朝为例，“据粗略估计，总数至多不会超过3 万或4 万‘官员’，而他们所治理的却是一个约有2 亿、并在19 世纪中叶可能已增至4 亿人口的国家。”(6)费正清：《美国与中国》，张理京译，北京：世界知识出版社1999 年版，第106 页。我国传统社会建立在自给自足的自然经济基础之上，自给自足的自然经济的一个典型特征是生产活动的规模狭小，包括劳动者在内的各种生产要素的流动都局限在一个相当狭隘的范围内，因而在我国传统社会中，“公共舆论在规范各级官员行为方面是起着极为重要的作用。”(7)何尔康比：《中国人的德行》，第144 页。在上述两个因素的作用下，一个生活在我国传统社会中的个体在现实生活中所要进行互动的政府公务员的数量是极其有限的，这也使得民众对基层公务员政治人格的个体性识别与评价成为可能。而在政府职能增加、政治分工越来越细化以及流动性不断加快的现代社会里，“公民们相互给与的公民信任和对精英们的信任都不可能建立在实际相识、共有财产或可信性的象征性规范的基础上。”(8)克劳斯·奥弗：《我们怎样才能信任我们的同胞？》，参见马克·E·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，北京：华夏出版社2004 年版，第56 页。

二、人格型政治信任与制度型政治信任的区别

政治信任可以按照不同的标准进行分类，按照政治信任建立的基础这一标准，可以将政治信任分为人格型政治信任与制度型政治信任。与人格型政治信任中民众将对政府公务员的信任建立在公务员政治人格的基础上不同，在制度型政治信任中制度充当了民众对政府公务员信任的保障机制。事实上，任何时代一国政治信任的整体格局中都包含着人格型政治信任与制度型政治信任两种模式，换言之，任何时代一国的政治信任格局都是两者的结合，两者之间是一种主次关系而非非此即彼的替代关系，“传统与现代政治信任模式的区分并不意味着传统或现代社会只有一种政治信任，而是指哪种政治信任在当时社会占主导地位，起支配作用。”(9)上官酒瑞：《政治信任模式的根本分野及演进逻辑》，《理论与改革》2014 年第1 期，第6 页。作为两种不同的政治信任模式，人格型政治信任与制度型政治信任的区别主要体现在建立的基础、建立的起点、建立的过程和建立的重心四个方面。

（一）建立的基础：人格还是制度

“中国传统政治具有很强的伦理属性，政治与道德关系密切，政治运行主要靠当权者的人格力量，尤其是道德人格状况。”(10)陈桂蓉：《中国传统道德概论》（修订本），北京：社会科学文献出版社2014 年版，第159 页。人格型政治信任建立的基础在于对政府公务员政治人格的信任，即作为政治信任主体的民众对政府公务员的信任主要来源于其所具有的高尚政治人格，民众相信政府公务员会在这种高尚政治人格的驱使下来保护和实现民众的利益。在我国传统社会的官僚政治中，提倡的是一种贤人政治，即要求官员在忠于君主对君主负责的同时，又做到爱民如子，于是在与其相适应的人格型政治信任中，政府公务员所具有的高尚政治道德成为了一个关键性的因素。“政治的根本问题并不在制度本身，而在于人自身的德行修养或其政治行为是符合还是偏离了人伦之道。”(11)丛日云，王志泉，李筠：《传统政治文化与现代政治文明——一项跨文化研究》，北京：社会科学文献出版社2014 年版，第320 页。儒家学派创始人孔子在儒家经典《论语·颜渊》中强调了道德之于政治的重要意义，认为政治应该是一种包含着追求正义的活动，当权者的修身正行才是赢得民众信任的根本途径，孔子正是基于这样一种理路提出了其政治理念——“政者，正也。”(12)钱穆：《论语新解》，北京：九州出版社2011 年版，第296 页。在此前提下，他提出官员的政治道德品质对民众所具有的示范效应，“其身正，不令而行。其身不正，虽令不从。”(13)钱穆：《论语新解》，第310 页。而要提高官员的政治道德品质，达到“民以吏为师”的高度，方法就是加强掌权者特别是居于教化型政治关系中心的君主的政治道德修养。

与此相反，制度型政治信任的主体对政府公务员的信任并不是建立在公务员高尚政治人格的基础之上，民众对政府公务员的信任是将其置于一种非人格化的制度上面。从普遍意义上来讲，制度提供了可供人们选择的范围，使得人们追求自身利益的行为受到了特定的限制，制度型政治信任认为政府公务员为民众利益服务的行为并非是发轫于其高尚的政治人格，而是在受到外在制度的规制与引导之下作出的一种理性选择行为。这种制度是一种普遍性的规范，针对的不是某一个具体的政府公务员，而是针对政府公务员这一庞大的职业群体。因此，与人格型政治信任相比，制度型政治信任中的主体“并非直接信任其他人，而是信任‘不管怎样都起作用的’信任依据。”(14)尼古拉斯·卢曼：《信任》，瞿铁鹏，李强译，上海：上海人民出版社2005 年版，第90 页。这种信任依据即约束政府公务员行为的制度，由此，制度型政治信任是一种非人格化的政治信任。

（二）建立的起点：情感还是认知

美国政治心理学家斯通认为，态度是一个人对一组一般对象作出反应的相对持久的倾向，态度中包含了三种成分：有关对象的一组信念、某些赞成的或者反对的情感、愿意或不愿意行动的倾向(15)威廉·F·斯通：《政治心理学》，胡杰译，哈尔滨：黑龙江人民出版社1997 年版，第252-253 页。。政治信任作为民众的一种政治态度，与其他类型政治态度的构成成分一样，包含着政治认知、政治情感和政治行为倾向三个不同的层次。在逻辑次序上，政治信任主体对客体的信任按照如下三个步骤依次建立：第一步，政治认知的掌握。政治认知是政治信任主体通过直接或者间接的方式形成的对政治信任客体的构成与运行等方面的认识，是政治信任形成的信息基础。第二步，政治情感的塑造。政治情感是指政治信任主体在认知的基础上对政治客体形成热爱或厌恶、亲近或疏远等心理反应的总称，政治情感是政治信任形成的情绪纽带。第三步，政治行为倾向的形成。政治行为倾向是政治信任主体在政治情感的驱使下对政治信任客体形成一定行为的倾向性，即政治信任主体对客体采取行动时的心理准备状态。

清晰的政治认知是理性政治信任建立的前提，理性政治信任建立的逻辑次序是从政治认知的掌握到政治情感的塑造再到政治行为倾向的形成。在我国传统社会处于主导性地位的人格型政治信任建立的过程中，情感动员的方式时常被政府所采用，民众往往是在政治认知尚处于模糊不清的阶段就被掌权者通过种种形式的宣传与灌输来培养起对政府及其领袖人物的忠爱，掌握政治权力的政府也有意避免民众政治认识的清晰化以便于民众政治信任的塑造，正如孔子在《论语·泰伯》篇中所说的：“民可使由之，不可使知之。”(16)钱穆：《论语新解》，第194 页。与现代社会相适应的制度型政治信任是一种理性的政治信任，民众对政府的信任建立在对政府的组成结构、运行程序、责任义务等较为清晰认知的基础上，神秘化的措施在现代社会不仅不能作为唤起民众政治信任的有效有段，相反只会引起民众的猜疑与批评。因此，从政治信任建立的逻辑顺序来讲，在我国传统社会中居于主导性地位的人格型政治信任更多的是一种情感信任，与现代社会相适应的制度型政治信任则是一种理性信任，这也决定了在现代社会政治文化日益世俗化的背景下，人格型政治信任的主导性地位必定会为制度型政治信任所取代。

（三）建立的过程：单向还是双向

政治信任以利益为基础，政治信任主体对客体的信任度以客体对其利益期待的满足程度为圭臬。人格型政治信任中政府对民众利益的满足主要是以结果为导向的，即客体主要是以其创造的绩效来实现对主体利益的满足，而对绩效创造过程中主体的参与则持排斥的态度。在人格型政治信任中，政治信任的客体需要的只是对政治系统的输出毫无异议的被动接受者，任何形式质疑都会被视为对政府权威的挑战而受到压制。在我国传统社会中，老百姓具有的只是一种包括恪守王法、完粮纳税、应役当差等在内“平静服从”的顺民意识，而不主动介入政治，“庶民不议”是各守其位、各安其分在民众身上的具体体现，也是天下太平的要求。正如明末清初的著名儒者顾炎武在《日知录·正始》中所提出的：“保卫者，其君其臣肉食者谋之；保天下者，匹夫之贱，与有责焉耳矣。”(17)张分田：《亦主亦奴——中国古代官僚的社会人格》，杭州：浙江人民出版社2000 年版，第86 页。相应的，在人格型政治信任中，政治信任的主体只是作为“臣民”而存在，政治成了官僚阶级的特有权力，民众则被排除在政治活动之外，与之相适应的政治文化也只能是一种臣民型的政治文化，“的确，中国式‘政治’就是由上面‘正’下面，由上面‘治’下面。中国的老百姓从来没有当家做主过。”(18)孙隆基：《中国文化的深层结构》，桂林：广西师范大学出版社2004 年版，第314 页。

与此不同的是，制度型政治信任的客体对主体利益的满足是一种以结果和过程并重为导向的信任模式，政治信任的客体不仅重视不断提高自身的绩效以赢得主体的信任，而且也十分重视主体对绩效创造过程的参与，信任主体可以对信任客体的运作提出质疑，信任客体也应对其中的建设性质疑作出及时的回应。从这个角度来说，人格型政治信任的构建是一个自上而下的单向过程，制度型政治信任的构建是一个自上而下和自下而上相结合的双向互动过程。进言之，人格型政治信任与制度型政治信任在建立过程中的一个重要差别就在于民众的信任是否建立在“自由同意”的基础上。制度型政治信任中政府对民众的质疑与批判持包容的态度，允许有与官方不同的声音；而在人格型政治信任中，为了维护政府的良好形象，则对任何质疑都持压制的态度，信任的建立并不是自由同意的结果。正如美国实用主义哲学家胡克所说：“如果一切批判性的反对意见都被打上叛逆的烙印而为异端的审判、为集中营的思想改造和行刑队所根除的话，他们的表示同意就不是自由的。”(19)悉尼·胡克：《理性、社会神话和民主》，金克，徐崇温译，上海：上海人民出版社1956 年版，第286-287 页。

（四）建立的重心：能力还是责任

信任通常包含着两个十分不同的方面：利益实现的能力和利益实现的意图。政治信任与社会信任一样，同样包含着信任主体对信任客体行动能力和责任意识两个维度的信任。但政治信任与社会信任在此的一个不同之处在于：社会信任的主体对客体的信任存在着三种情形——对客体能力的信任、对客体责任意识的信任以及对客体能力与责任意识的同时信任。即在社会信任中，能力和责任两个维度是可以分离的，社会信任可以建立在其中一个单一的维度之上。而在政治信任中，民众对政府的信任必须建立在能力维度与责任维度相统一的基础上。换言之，作为可信度评价对象的政府，要想获得民众的信任必须同时具备为民众谋取利益的能力与责任意识。

任何时代的政治信任都是民众对政府能力与政府责任意识两个维度信任的统一，差别在于在一国不同时代形成的不同政治信任模式中，民众对政府能力和政府责任意识两个维度评判的重心有所不同。在我国传统社会经济发展水平比较落后、民众的物质生活比较匮乏的情况下，民众政治信任期待的重点是政府的能力，即希望政府能以一定程度的经济绩效来提高民众的生活水平，解决衣食温饱等生存方面的问题。至于政府官员为民谋利的责任意识，处在政治结构末端的民众根本无法监督和制约他们的“父母官”，因而对政府官员的责任意识也不敢有过多的期待，唯一能够做的是祈求包青天似的清官的出现，这种祈求的心理由于对其中包含的风险几乎完全难以把控，实际上已经脱离了现代政治信任中“信任”的范畴了。因此，在我国传统社会中居于主导性地位的人格型政治信任中，民众对政府官员为民谋利责任意识的期待是十分微弱的，信任的重心置于政府的能力而不是政府的责任意识上，这一点也可以从我国传统社会中官员的生存状况和最高统治者对其所任命官员的期待上得到佐证。在我国传统社会中，政府官员的俸禄普遍比较微薄，仅仅依靠官方的俸禄并不足以支付公务所需的各种开支，为此官员们依靠一种“系统化的贪污”的方式来应付其职务内的开销，薪俸只占其整个收入的很小一部分。与此同时，在皇帝对政府官员的期待上，“朝廷命官必须对他们治下发生的一切公众事件负责，但不必对所有公款负责。”(20)费正清：《美国与中国》，第106-107 页。

在政治信任的构建理路上，人格型政治信任是通过提高政府公务员政治人格的可信性来获取民众的信任，与此相反，制度型政治信任是一种反致型的政治信任模式，它通过对政府公务员制度化的不信任来唤起民众的自发信任。在政治信任包含的能力与责任意识两个维度中，制度型政治信任关注的重点不再是政府保护和实现民众利益的能力，而是政府保护和实现民众利益的责任意识。制度型政治信任是一种与现代社会相适应的主导性政治信任模式，制度型政治信任实现这一目标的逻辑在于通过设计种种对公务员制度化不信任的监督措施和惩罚措施，形成公务员在行使职权过程中不能和不敢有失信于民的腐败行为发生，进而主要通过这种为民谋利责任心的展示来赢得民众自发的政治信任。

三、我国社会转型期主导性政治信任模式转换的必然性

德国社会学家卢曼认为，不断提高的社会复杂性带来了人们的不安全感，为此人们必须寻找出简化这种社会复杂性的方式，而信任与货币、权威一样是减少这种社会复杂性的一种有效方式。在此基础上，他将信任划分为以熟悉为基础的人际信任与以复杂为基础的系统信任(21)尼古拉斯·卢曼：《信任》，第29 页。。相对于人格型政治信任而言，制度型政治信任是一种系统的政治信任。在我国社会转型期，制度型政治信任取代人格型政治信任成为主导性的政治信任模式是社会转型的内在要求和必然结果。

（一）适应政治信任对象普泛化的需要

人格型政治信任的最终客体是以个体形式而存在的政府公务员，然而政治人格因人而异，其中某个公务员的政治人格具有可信性并不能够因此说明其他公务员也具有类似的可信性，其他公务员的政治人格是否值得信任还需要另外作出判断。“人格概念主要是关于个人的规定，它更强调个人的特殊性方面。”(22)武斌：《人格的选择》，北京：现代出版社2011 年版，第32 页。人格具有独特性的特点，政府公务员这一社会群体所应具有的整体性政治人格在与不同公务员个体结合的时候会发生分化，“既有可能恶变为如虎似狼的酷吏、贪官，又有可能外化为如父似娘的循吏、清官。这在很大程度上取决于官僚个体的道德素质。”(23)张分田：《亦主亦奴——中国古代官僚的社会人格》，第256 页。因此，即使是在与传统社会相适应的人格型政治信任模式中，虽然每一个个体所要面对的官员数量十分有限，但还是要付出较多的时间尽可能地去了解将要与之互动的每一位官员，而这无疑会增加政治交往的成本，造成官民互动过程的低效率。

制度型政治信任是一种以制度作为信任中介的政治信任模式，在制度型政治信任的背景下，人们对政府公务员的信任实际上是建立在对政治制度功能的相信上，“基本都假定一个系统在发生功能，而且信任该功能，而不是信任人”(24)尼古拉斯·卢曼：《信任》，第65 页。。制度具有普适性的特点，它并非针对一个具体的政府公务员，适用的对象包括每一位政府公务员，因而制度型政治信任是一种扩散了的普适性政治信任。在制度型政治信任中，政治信任的主体在决定是否付出信任时只需去了解规范政府公务员行为的制度，而不用试图去了解其所要接触的公务员。系统信任不必总是从起跑线重新学起(25)尼古拉斯·卢曼：《信任》，第76 页。，对制度的普泛化信任取代了对个体公务员可行性的求证，因而制度型政治信任大大简化了这一过程的复杂程度。在我国社会转型期，一方面随着公共事务的日益复杂化，承担这些公共职能的公务员的数量在不断增加；另一方面随着我国城镇化水平的提高，社会流动的速度也在不断加快。1978 年我国的城市化率仅为17.9%(26)范芝芬：《流动中国：迁移、国家和家庭》，邱幼云，黄河译，北京：社会科学文献出版社2013 年版，总序第1 页。，2019 年末我国常住人口城镇化率为60.60%，全国人户分离的人口2.80 亿，其中流动人口2.36 亿(27)国家统计局：《中华人民共和国2019 年国民经济和社会发展统计公报》，（2020 年2 月28 日发布），http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2020 年3 月27 日访问。。公共事务的不断增加使得在一定行政区域范围内民众作为政治权力相对人所要互动的政府公务员的数量会大大增加，社会流动的加快也使得一个流动中的个体所要进行政治互动的政府公务员的地域范围从户口所在地扩展到了居住地。在我国社会转型期这两方面背景的变化下，作为人格型政治信任主导性地位存续基础之一的简单政治分工已经不复存在，建立在普泛化制度基础上的制度型政治信任必然会更加适应于民众政治信任的构建。

（二）达成政治信任期待确定性的需要

“信任绝非依赖外界，而是一股内在的确定感带来安全感的自信。”(28)大卫·里秋：《信任的疗愈力：相信自己敞开自我，拥抱真正的爱与亲密》，杨仕音译，台北：启示出版社2013 年版，第48 页。期待是政治信任中包含的两个要素之一，政府公务员对民众利益期待的实现越具有确定性，民众付出信任的意愿就会越强烈，这是我国社会转型期政治信任构建的重要主观条件。从利益的角度而言，我国社会转型的过程是一个利益格局不断调整和多元化利益主体不断涌现的过程，包括政府公务员在内的各个社会群体的利益意识和维护自身利益的自觉性在这一过程中也得到了极大的凸显，由此而来的是个体的人格在利益的冲击下呈现出了更大的脆弱性与不可预测性。与人格型政治信任相比，制度型政治信任中民众期待更高的确定性建立在两个基础之上：

一是政府公务员行为确定性的基础之上。在人格型政治信任中，忽视了制度性程序的作用，重视政府公务员的政治道德人格对其行使职权行为的约束，政府公务员凭自己的知识和道德素养来评判是非曲直，处理政务。而政府公务员的政治道德人格具有较大的模糊性，对公务员行使职权的行为并无明确的指引，对什么是公务员能做的和该做的都缺乏确切的规定，只是为公务员的职务行为给出了一个较为模糊的方向，政府公务员在这种人格化的约束下享有的自由裁量空间过于宽泛，因而作为政治信任主体的民众对其行为的可预期性也比较弱。确定性是有效制度的准则之一，确定性首先是指制度本身是可以识别的，其次是指制度必须就未来的行动提供一个明确的指南。政治制度作为制度型政治信任建立的基础对政府公务员的约束是一种硬性的约束，政治制度通过严格的程序挤压了政府公务员在其中享有的自由裁量空间，对公务员职务行为的指引更加的明确，从而为民众提供了对公务员职务行为更加确定的预期，“其他的一切都是含糊不清的：如果把一切都交给独来独往的良心和摇摆不定的公共舆论的话。”(29)邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，刘满贵译，上海：上海人民出版社2005 年版，第178 页。因此，在制度型政治信任中，作为政治信任主体的民众对政府公务员职务行为的预期更加明确，更有利于促进政治信任的构建。

二是政府公务员责任的确定性。在人格型政治信任中，政府公务员个体的政治人格对其失信行为的约束是一种软性的约束，公务员失信行为做出后所应承担责任的具体形式和时间同样是较为模糊的；而在制度型政治信任中，公务员做出失信行为后所应承担责任的种类和时间是明确的，“人性就是这样，明确且即时的惩罚，尽管可能较轻，也要比一个更为严厉但不确定、遥不可及的惩罚更令人望而生畏。”(30)加埃塔诺·莫斯卡：《政治科学要义》，任军锋，宋国友，包军译，上海：上海人民出版社2005 年版，第189 页。基于以上对政府公务员行为的指引和责任的承担两个方面的差异，在制度型政治信任中，政府公务员的职务行为会更加明确，民众政治信任的赋予也更具确定性。

（三）实现政治信任水平稳定性的需要

政治信任是一种隐性的政治支持，一国民众政治信任水平的稳定是该国保持政治稳定的前提。亨廷顿曾对现代化与政治稳定之间的关系有着精辟的总结，他认为“事实上，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”(31)塞廖尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第31 页。我国社会转型是一个从传统到现代转变的过程，在我国赶超、急剧的社会转型中更需要稳定的政治信任以夯实政治稳定的基础。人格是一个特定的个体以特殊的方式对环境所作出的较为持久反应的气质，“人格”一词起源于拉丁文中的面具（Persona），面具是演员在舞台表演中起伪装作用的外罩，佩戴的目的是为了更加形象地展现出剧本中特定人物的特点与个性。“人格”一词在词源上与面具的关联本身就说明了人格在很多情形下只是一种在公共场所呈现出的自我，而非本真的自我，具有一定的表面性，因而在一定程度上人格有时可能会以虚假的面貌呈现出来，在一定的场景中带有一定的欺骗性。

在人格型政治信任中，民众将利益实现的期待建立在政府公务员个体的政治人格上面，而个体公务员的政治人格是一个在相对稳定的基础上可变性较大的因素，这种可变性一方面是来自于个体年龄、社会角色变化带来的影响，另一方面是由于社会变革造成的跨时段时代效应带来的影响，“但同样地，处在剧烈迅速变动的社会环境中的人们，他们的人格中的基本性质也会发生具有重要意义的改变。”(32)阿历克斯·英格尔斯：《人的现代化——心理·思想·态度·行为》，殷陆君编译，成都：四川人民出版社1985 年版，第13 页。一个政府公务员过去具有的高尚政治人格并不能够说明他以后能一直延续这种政治人格而不发生蜕变。因此，缺乏制度的保障，在社会快速变化的背景下我们并不能够确定某一政府公务员在特定场景中表现出来的高尚政治人格是真实的，也不能够通过一位政府公务员过去的可信性就得出他现在和将来仍然值得信任的结论。相反，作为制度型政治信任建立基础的制度具有稳定性与长期性，只要约束政府公务员的外在制度没有发生变化，不管制度约束之下的个体公务员的内在政治人格发生了多大程度的改变，制度就依然能够产生一种持久性的保护效果，作为政治信任主体的民众也就可以在一个比较长的时间内根据制度得出政府公务员是否值得信任的结论。制度的稳定性与长期性带来了政治信任水平在一定时段内的相对稳定性，因此，制度型政治信任取代人格型政治信任成为主导性的政治信任模式，也是我国社会转型期保持政治稳定的必然要求。