改革开放以来中国乡村治理研究回顾与展望

(浙江旅游职业学院 ， 浙江 杭州 311231)

一、改革开放以来中国乡村治理研究回顾

中国现代意义上的乡村治理始于改革开放，1980年，广西宜州合寨村召集村民举行村民大会，成立“村民委员会”并选举带头人，开启了新中国成立以来村民自治第一例。以此为据，在中国知网以“乡村治理”为主题、时间段1980年—2020年可以查阅到2685篇文章，1999年贺雪峰发表的《村治研究的意义与方法——兼评几种流行的村治研究倾向》成为开篇之作。

(一)乡村治理的概念解析

要讲清楚乡村治理，首先要了解什么是治理。英国著名治理研究专家格里·斯托克认为，“治理最本质的特征在于它的权威性与有效性并非完全来自于国家强制性权力，而是来自各行为主体间的互动[1]。”全球治理委员会认为治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。因此，治理强调了多元主体间的互动协调，进而达成各方利益平衡。

乡村治理是一个独具中国特色的概念。1998年华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇等人首次提出“乡村治理”。随后，学者们从不同角度对此进行了界定。贺雪峰认为:“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理, 或中国乡村如何可以自主管理, 从而实现乡村社会的有序发展。”[2]有学者具体化为：“政府、乡村社会组织以及村民等利益相关者为增进乡村利益和发展乡村社会而共同参与、谈判和协调的持续互动过程或者状态。”[3]学者们就乡村治理的主体、对象、方式及目标等逐步达成共识，这些元素构成了乡村治理研究的重要内涵，推动了乡村治理研究发展。

(二)乡村治理理论及相关政策研究

理论和实践密不可分，实践孕育理论，理论又反过来指导实践。随着乡村治理实践的不断深入，相关理论也推陈出新。总体而言，学界基本上在学习西方先进理论和从本土经验中提炼理论两个层面用心探索。

一是借鉴西方优秀成果为我所用。有学者指出西方治理理论的多中心化为中国乡村治理提供了可借鉴的理论资源, 最后实现中国乡村的善治[4]。二是扎根中国大地形成理论。如贺雪峰认为取消农业税后，地方政府与地方势力结盟，将吸取大部分输入农村的资源，并不断侵蚀乡村社会的公共利益，由此导致乡村治理的内卷化[5]。三是把握政策搭脉发展趋势。有学者全面梳理了“一号文件”有关乡村治理政策的演变轨迹与关注重点，提出了中国未来的乡村治理政策。[6]

(三)乡村治理模式创新及根据

取消农业税，是乡村治理的又一个分水岭。旧的治理模式已经不适应人口流动加速、资源不断输出、原子化的中国农村了。学界也在研读国家政策及实地调研的基础上，提出了具有远见卓识的乡村治理新模式。

一是因乡村社会特质而变。流动是乡村社会新特质，据此谢小芹提出了“脱域性治理”，它更强调因流动而带来的治理主体的多元性、治理客体的流动性和治理手段的多样性[7]。二是因解决问题而变。为应对农村村级治理行政化，朱政等指出要形成“行政—基层党组织—自治”的三元构造[8]。周庆智认为要让法治原则或规则成为乡村治理的核心诉求[9]。三是因协同治理需求而变。李庆召等指出社会组织化是社会治理的基础，要加大横向组织分权和纵向组织分层的村级治理体系创新[10]。侯宏伟等提出了乡村治理主体间相互嵌入式的共同治理机制。[11]

(四)把脉乡村治理的基础——村民自治

村民自治是乡村治理的基础，也是宪法赋予广大农民享有的基层民主权利。农民是乡村治理的重要主体，如何发挥农民参与乡村治理的积极性、主动性，也成为学界的研究重点。

1.以民主强化村民自治

中国特色社会主义民主是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。乡村治理是基层民主具体而生动的体现，研究村民自治绕不开民主。观点有以下几种：一是民主和自治要结合。徐勇认为村民自治已进入第三阶段，即建制村以下内生外动的村民自治[12]。 二是夯实民主的基础。村民自治的实行，为农民的经济自主和政治民主提供了制度与组织框架[13]。三是协商民主和选举民主有机结合[13]。只有解决好民主的质量、动力与方向诸问题，才能实现两者有机结合。四是民主需要配套的制度安排。实现乡村善治仅有民主选举是不够的，还需要配套的制度安排。经济基础不同，制度安排也要因地制宜。[14]

2.壮大村民参与自治的实力

当前村民自治的关键问题是青壮年外出打工造成的农村空心化趋势。留守农村的老人、妇女和儿童无力也无心过问村民自治。即使有留守农村的青壮年，也成为乡村治理的原子化个体。为解决该问题，学者们提出了如下措施：一是提高农民的组织能力。通过资源输入来提高农民的组织能力是乡村治理能否有效的关键[15]。二是鼓励农村经济合作组织参与乡村治理。新型农民合作经济组织不仅影响着乡村治理的内容和形式，而且悄然改变着乡村治理主体格局和存在生态[16]。三是推动新型农村社区参与乡村治理。张静波等提出要推进农村社区转型发展，营造新型社会生活共同体，促进居民参与社区治理。[17]

(五)发挥基层党组织在乡村治理中的领导作用

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。按照党章规定，基层党组织在乡村治理中应发挥领导核心作用。

发挥领导核心作用，第一，要总揽全局，实现乡村治理现代化。基层党组织必须不断推动乡村治理体系和治理能力现代化[18]。第二，转变职能，打造“服务型”基层党组织。乡村基层党组织要突出政党的社会属性，强化服务功能[19]。覃雪梅等探讨了农村基层党组织功能转换的影响因素、面临的问题及实现途径[20]。第三，打铁还须自身硬，大力加强基层党组织自身建设。具体表现为以下四点：一是提升组织力。农村基层党组织要以党建为着力点，提升向内及向外的组织力[21]。二是再造凝聚力。通过创新再造凝聚力的路径，发挥农村基层党组织在乡村治理现代化中的重要作用[13]。三是提高政治领导力。即发挥党的政治优势，把党的全面领导落实到各类社会基层组织[22]。四是把好“民主关”。乡村基层党组织一方面要运用民主方式发挥作用；另一方面要推动村民自治健康发展[13]。第四，瞄准痛处，多管齐下化解矛盾。基层党组织应利用思想政治教育化解乡村社会矛盾[23]；处理好农村现代化的内容和结构的均衡发展，以及农村各种制度关系的平衡和制度功能的协调。[13]

(六)释放乡村治理主体潜力

在我国广阔的农村，还活跃着这么一群人，他们以自己的学识、威望和才干成为农村各项事务的带头人。学界给这群人标识了不同符号，如“中坚干部”“新乡贤”“农村精英”等，因指代一致，故将他们归为一类讨论。

1.培养“中坚干部”，让乡村治理后继有人

贺雪峰呼吁关注“中坚干部”群体，尤其应当培养具有熟悉农村情况、了解农民需求、能和群众打交道的乡镇干部，以填补“中坚干部”退休后基层治理中的空白。[24]

2.继承传统，利用好新乡贤

新乡贤是中国乡贤传统在今日中国的再现，新乡贤带有旧乡贤的某些印迹，但又大不同于旧乡贤。凡是有才干的、又有着乡愁情怀的、愿意为本乡本土发展建言献策者都可归为新乡贤。新乡贤积极投身家乡建设，为乡村治理输入了新鲜血液。

一是传承文化传统，培育新乡贤。“当前亟需通过新乡贤文化重构和现代乡村精英培育，恢复和强化乡村权威与秩序，继承和弘扬民族文化传统，确立社会主义价值观，以推动乡村治理创新、探索与改善。”[25]

二是创造条件，引导新乡贤回归。“探寻新乡贤在乡村治理变迁中的可能性和可用性、‘乡贤回归’的行动逻辑以及‘嵌入’基层治理框架的实践表达，为解决当前我国乡村治理困境提供了新的思路。”[26]“‘新乡贤’的回归有着独特的行动逻辑: 政府动员是其动力逻辑，‘污名化’—离场—重生—返场是其历史逻辑，嵌入性治理是其功能逻辑。”[27]

三是划好边界，探索新乡贤治村最佳模式。如印江土家族苗族自治县探索构建出了“村两委+乡贤会”协商治理模式，在乡村治理的各个层面都体现出价值意蕴[28]。有学者认为要因地制宜，实现新乡贤资源、乡村社会结构与新乡贤治理目标的有效耦合[29]。也有学者从生活保障、制度保障等机制方面探讨了鼓励新乡贤参与乡村治理的途径。[30]

3.平衡关系，让农村精英有处使劲

相对于新乡贤而言，农村精英含义更窄一些，它特指“在乡”的政治、经济及文化能人。学界对农村精英的研究历久不衰，主要有以下几种观点。

一是农村正式精英和非正式精英相互牵制对乡村治理造成冲击。“村级正式精英频繁更替，对村庄发展的负面影响甚大：发展思路会‘断绝’；发展的关系资本会受到损害。在复杂村庄，非正式精英越多越活跃，正式精英进行决策就越是受到限制。”[31]二是寻求农村精英和村民之间的关系平衡。在经济发达地区的“富人治村”背景下，最重要的是在村庄精英和村民之间建立相对平衡的关系，避免造成新的农民政治无力感[32]。当前中国农村基层治理，应以基层民主为本，而不是求助于“富人治村”[33]。三是现阶段仍需发挥乡村精英的主导作用。目前乡村治理格局仍以多元乡村精英主导，俟其成熟，再向更高级的民主自治形式过渡。[34]

(七)重新审视乡村治理的新命题——宗族

宗族和乡贤都是中国传统社会基层治理的一支重要力量，新中国成立以后，国家权力全面渗透乡村社会，对传统宗族进行了严格控制，宗族势力开始衰落。上世纪80年代宗族再次复兴，但学界对它仍褒贬不一。

一种声音认为，社区中的宗族对社区治理产生了恶劣影响。如加拿大学者朱爱岚从性别视角阐释了宗族中的性别不平等及其影响，认为“宗族的存在妨害了社会进步”[35]。另一种声音认为，宗族对于实现农村现代化具有重要意义。农民依靠宗族组织起来，并凭借这种强有力的内生性力量抵制县乡各种不合理的摊派[2]。赖扬恩认为1980年代宗族的复兴对于农村工业化社会基础的建构具有重要影响[36]。王阳以横村的社区治理经验为例，说明了“治理型宗族”对村庄治理的积极意义，也阐释了传统治理资源对于现代乡村社会重建的可能价值。[37]

二、乡村治理研究既扎根实践又钩深极奥，也有待完善

综上所述，乡村治理研究一直热度不减，不论是文章的发表数量还是质量，都表征着学界在该领域取得的傲人成绩，为国家解决“三农”问题提供了学人的智慧，但仍有努力空间。

(一)累累成果

1.乡村治理研究全面而系统

乡村治理研究框架已成功搭建，首先，乡村治理的概念已在学界达成共识，为该领域研究打下了坚实基础。乡村治理主体研究丰沃，分类科学，主要有两种类型，一种是对公民的研究，包括村民、新乡贤、农村精英、村干部等；另一种是对法人的研究，包括基层党组织、乡贤会、农村经济合作组织、宗族等。乡村治理主体是乡村治理研究中比较复杂的一个问题，涉及面广，利益关系盘根错节。这些研究成果涵盖了所有主体，厘清了它们各自的边界，为后续研究注入了动力和活力。

其次，乡村治理理论逐步形成。一是借鉴西方治理理论，运用于中国乡村治理实践，孕育出新理论。二是立足中国乡土，全面考察各地乡村治理实践，归纳总结实践经验并上升为理论。不论是洋为中用，还是土生土长，只要能帮助人们认清中国乡村治理全貌，可以正确指导中国乡村治理实践的理论，都值得肯定。

再次，本着问题意识，综合运用政治学、社会学、历史学及思想政治教育等多学科知识分析了乡村治理过程中各个层面的问题。乡村治理研究是大课题，多学科研究营造出了百家争鸣、百花齐放局面，更利于指导实践，让农民在基层治理方面有更多获得感。

2.研究方法灵活多样，尤以案例研究最具代表性

中国幅员辽阔，各地在乡村治理过程中都涌现出了不少具有示范效应的村庄。学者们以实地调研为例，精耕细作，收效显著。这些案例不仅对其他村庄具有借鉴作用，而且打破了思辨研究一统天下的格局，为后学者的研究提供了方法论上的示范，这将推动更多学者走出书斋，用心倾听民声。

3.文献资料立意高、格局大

多位知名学者从事该领域研究，如贺雪峰教授、温铁军教授、徐勇教授等，他们不仅是专业领域的知名学者，也是中国“三农”政策的建言者。既有丰富的乡村治理理论及实践积淀，又能跳出乡村看问题，在宏观、中观及微观层面都有建树，对该主题的研究具有引领作用。在知名学者和后学者努力下，乡村治理研究成果丰硕，给人特别厚重的历史感，促进了乡村治理研究的持续深入。

(二)不足之处

1.理论跟不上实践发展需求

随着国家政策不断调整，实践经验也不断积累，迫切需要理论提炼。如国家提出要大力促进“自治法治德治”有机结合，在乡村实现“三治”。目前，这方面的研究成果较少。据笔者了解，各地都在积极探索，总结出了一些好做法，亟待学界总结归纳出“三治”结合的典型模式及理论模型。

2.乡村治理主体研究尚有缺项

如村干部、村民、新乡贤及农村精英等之间的关系研究，包括价值取向、利益分配、力量对比、矛盾化解等方面；农村社会公益组织着墨较少；对普通村民缺少深度刻画。

3.对形势研判不及时

近年来农村形势不断变化，学界反应不够迅速，乡村治理研究因势而新的步伐不够大、不够快，错过了一些重要选题，如精准脱贫、扫黑除恶等与乡村治理的关系研究。

三、新时代乡村治理新定位提出了新命题

党的十九届四中全会提出了新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理作为国家治理之基任重道远，学人研究理应更上一层楼，为实现乡村善治建言献策。

第一，中国经济社会发展步入新阶段将引发乡村治理大变局。2020年中国将全面建成小康社会，和“温饱有余、小康不足”社会有了明显不同，经济基础决定上层建筑，全面小康社会的乡村治理有何变化、国家政策如何调整布局等将成为乡村治理研究新课题。

第二，区域发展不平衡迫切需要对比研究来因地施策。不同区域农村因社会、文化、经济发展水平、经济结构、农耕方式、地理环境等存在着非均衡状况，乡村治理方式及水平等必然有差别。把某地的成功经验简单地采取复制粘贴方式到某地可能行不通，需要一地一策。这方面的研究不仅有利于国家出台科学合理的政策，也有利于成功经验经改造后向全国推广。在进行对比研究时，可以从差别性和相似性两个角度分别入手。

第三，完善乡村治理主体研究，实现“以人为本”的核心理念。乡村治理到底做得怎么样，村民最有发言权。学界多把关注点聚焦于村干部、新乡贤、农村精英等，对普通村民基本上采取了群体白描方式，给人一种虚化的感觉。故以普通村民为研究对象，可以从微观层面剖析村民自治存在的问题，为提升普通村民参政议政积极性和能力等提出破解之道。

将近3亿的进城务工人员一方面为中国经济社会发展贡献了力量，另一方面对传统的乡村社会结构带来了冲击。它引发的最大社会问题是农村留守儿童教育和农民养老问题，解决以上问题仅仅依靠国家和家庭的力量远远不够，社会公益性组织参与进来可以大大缓解由此导致的各种社会矛盾，让进城务工人员在外打工更安心、放心。与此相关的儿童督导员、农村社区老年食堂、村民帮扶会等研究将成为新热点。“在国家不可能提供完善的公共物品的情况下 , 农民合作提供公共物品的能力, 是村庄治理的核心内容……”[2]可以从物质层面、更重要的是从价值层面对农村公益组织研究，延续乡土社会优秀传统，使其成为农村社会发展的有益补充。

第四，乡村治理研究应紧随国家政策顺势而为。国家治理体系和治理能力现代化离不开基层治理现代化，乡村治理是基础。2018年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，提出了促进自治法治德治有机结合。各地都在积极探索，总结出了一些好做法。如杭州萧山区的“五和众联”模式在实践中取得了很好成效，被萧山区政府向外大力推广。在走访各村的过程中，我们发现有的村因地制宜进行了创新，实施效果好；有的村照搬照抄，模仿效果差。因此，各地摸索出的乡村治理新模式迫切需要学界去粗取精，精心提炼出具有普适性的模板。

为全面建成小康社会，国家提出了“精准脱贫”，一大批驻村干部来到农村，他们肩负着建强基层组织、推动精准扶贫等主要职责。作为外来者，驻村干部如何参与乡村治理，他们带来的先进治理理念对贫困村的影响有多大，两者是否有冲突，这些冲突又是如何破解的，先进的治理理念在精准脱贫工程中发挥了多大的作用。这些来源于脱贫攻坚第一线的一手资料，为乡村治理研究提供了丰富的素材。

自2018年初开始，全国开展了扫黑除恶专项斗争，这是党中央作出的重大决策部署。就乡村治理而言，本次扫黑除恶为的是加强基层组织建设，夯实党在农村的执政之基。黑恶势力中的“村霸”常年盘踞在农村，对乡村治理危害极深，有的是担任村“两委”直接控制村庄的人财物权，有的是胁迫村“两委”间接控制，横行乡里。这些黑恶势力对乡村治理的危害是什么，扫黑除恶之后乡村治理秩序如何恢复等都极具研究价值。

改革开放以来，乡村治理文献资料汗牛充栋，限于篇幅，笔者只能就其概念、理论建构、模式创新、基础、主体、领导核心等做一粗浅分析，其中必有一叶障目之举。望抛砖引玉，学界能共同致力于乡村治理文献资料梳理，补其不足，推动乡村治理从理论到实践的大发展，为民立言，为国解忧。