我国农业水价改革政策回顾分析

魏巍

摘 要：国家农业水价改革政策包括国务院及其办公厅和相关部委印发的两部分。国务院文件包括水价改革通知、最严格水资源管理意见和农业水价综合改革意见，相关部委文件包括贯彻、扎实推进、加大力度和加快推进农业水价综合改革等。梳理这两部分文件的主要内容：最严格水资源管理意见设置了用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线。按照设置的三条红线要求，农业水价综合改革包括建立健全水价形成机制、财政补贴和奖励机制。农业水价改革的最终目标是按照完全成本定价。水价改革政策体系的要点包括：国家定价和市场定价相结合，水价改革不增加农民负担，夯实水价改革基础，建立督导检查考核制度。

关键词：农业水价;国家政策;改革要点

回顾国家农业水价改革政策顶层设计工作有利于推动节水农业发展。2004—2016年，国务院及办公厅从不同方面、不同时期对农业水价改革做出了一系列的重要部署。改革的缘由是21世纪，我国农业现代化建设进入了关键时期，水资源十分短缺成为制约我国农业经济可持续发展的短板。建设与发展节水农业是突破障碍解决水资源短缺问题的最重要的途径;实行农业水价综合改革是保障节水农业顺利发展的最重要的举措。国务院顶层设计把综合农业水价改革作为发展节水农业的“牛鼻子”来抓，以国务院及办公厅名义印发了4份文件，确定了农业水价改革的战略目标、总体原则、基本步骤和保障措施，重点内容描述分析如下。

一、国务院农业水价改革文件

（一）水价改革通知

2004年国务院办公厅印发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发[2004]36号，以下简称《水价改革通知》），改善农业水费收取办法，将农业供水水价纳入政府价格管理体系，推广农户终端水价制度。落实加大农田灌溉设施改造力度，对末级渠系改造进行试点。在减轻农民水费负担的前提下，实行供水管理体制、水费计量和收费改革，减少管理成本，稳步推动计量收费和超定额用水加价收费，促进农业节水。

《水价改革通知》首次确定了我国水价改革的战略目标——发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节的作用，推进水价改革。这一目标的提出，标志着新中国成立55年以来，水资源管理由国家无偿供给转向市场化和商品化的方向迈步，水可以定价使其成为调节水资源供给的重要杠杆，这也是水资源市场化配置的重要标志。

1998年《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）颁布，明确了水资源产权归国家并开征水资源费;2002年《水法》修订，水资源费征收范围扩大到个人。《水价改革通知》包含了农业水价的改革内容，其终极目标是对农户的农业生产用水实行收费，包括水资源使用费和灌溉成本费。其中，灌溉成本部分要实行“计量收费”，按照使用量收费。

（二）最严格水资源管理意见

2012年1月12日，国务院印发《最严格水资源管理制度意见》（国发[2012]3号），严格水资源有偿使用。调整水资源费征收标准和征收范围，严管水资源费的征收与使用。文件设置了“三条红线”：用水总量（水资源开发利用）控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条限制线。要严控水资源消耗总量和消耗强度，实行水资源承载能力刚性约束，把节约用水贯穿于用水的所有环节，保障供水安全，经济以节水方式发展，全面推进节水型社会建设。控制“三条红线”的经济措施，首先要严格水资源有偿使用的执行，包括征收范围、对象、标准和程序征收，确保应收尽收，任何人都无权减免、缓征或停征水资源费。其次要建立健全有利于节约用水的体制和机制，稳步推进水价改革。

（三）农业节水纲要

2012年国各院办公厅出台《国家农业节水纲要（2012—2020年）》（国办发[2012]55号，以下简称《纲要》），推进农业水价改革。《纲要》指出，按照促進节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，建立科学合理的农业用水价格形成机制，合理确定农业水价。在渠灌区逐步实现计量到斗口，有条件的地区要计量到田头;在井灌区推广地下水取水计量和智能监控系统。重视利用经济杠杆促进农业节水，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助。强化农业水价制定、水费计收与使用监管，增加工作透明度，坚决制止中间环节搭车收费和截留挪用。《纲要》是2012—2020年国家发展节水农业的系统性的顶层设计文件，从全局战略高度，全面、整体推进节水农业工作，要求从体制机制创新上保障节水农业顺利发展。其中重要的环节，就是实行农业水价综合改革。如上所述，水价综合改革体现在定价原则、形成机制和用水计量办法等方面都做出了详尽的设计。

（四）农业水价综合改革意见

2016年1月29日，《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发[2016]2号）出台重要内容如下：一是总体目标。用10年时间建立健全真实反映供水成本、促进节水和农田水利设施建设的农业水价形成机制;强化农业水价改革及相关改革措施的融合，将工程配套、价格调整、财政补贴、技术推广和结构优化等举措统筹衔接。二是打牢农业水价改革基础。建设供水计量设施、改革农业水权制度、全面提高农业供水效率、效益和用水需求与终端用水等各环节的管理水平。三是建立健全农业水价形成机制。实行政府定价和协商定价，推行分级、分类、分档制定农业水价。四是建立精准补贴和节水奖励机制。文件提出，资源配置中市场起着决定性作用，政府的作用是保障粮食等重要农作物合理用水需求，不增加农民负担。价格是市场经济运行的核心，农业水价的运行机制没有形成就必然会形成大水漫灌的局面。这一文件的特色就在于综合农田水利工程节水、管理节水、技术节水等手段协同推进节水，但推动的主线是价格改革与建立精准补贴和节水奖励机制共同促进农业节水。该文件的印发实施对于指导农业水价的改革方向，以市场经济运行机制提高农业水资源利用率有着不可估量的重要意义。

二、国务院所属部委农业水价改革文件

发展改革委、财政部、农业部和水利部四部门为贯彻落实国务院决定，就农业水价改革各项方针政策先后印发了多份文件做出了具体部署。

（一）贯彻农业水价综合改革意见

2016年5月28日，发改委等四部门印发《贯彻国务院农业水价综合改革意见》（发改价格[2016]1143号），提出具体的实施方案。建立健全工作机制，加强领导，督促检查，协调解决改革中出现的重大问题。建立农业水价综合改革监督检查和绩效评价机制，推动各项任务落到实处。

《贯彻国务院农业水价综合改革意见》要求夯实农业水价改革基础，安装完备的取用水计量设施。科学合理分配农业水权，用水总量和定额管控与当下用水总量及将来农业用水需求、区域农业用水总量管控指标、流域水量分配方案及节水指标相适应，适度从紧灌溉用水。在水资源紧缺地区、地下水超采地区，农业水价形成机制和农业水价要最先及时调整到位，条件具备后提高到完全成本水平。这一文件的特点之一是，强调在水资源匮乏地区要率先启动水价改革并提高到完全成本水平。强调紧迫性。特点之二是，水价改革用监督检查和绩效评价机制督办。强调落实力度，狠抓任务完成。特点之三是，在定额内用水的提价部分由财政补贴，节约用水给予奖励。强调不增加农民负担的原则，只是超定额用水部分不再予以补贴，并逐步实行累进加价制度，用经济杠杆提高农民的节水意识。

（二）扎实推进农业水价综合改革

针对《贯彻国务院农业水价综合改革意见》落实不利的情况，如对水价改革重要性重视不够、农田水利基础设施建设力度小、水务管理体制改革不利、没有资金筹集整合等主要问题，2017年6月6日，发改委等五部门印发《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格[2017]1080号），强调继续深化农业水价改革。建立健全水价形成机制。明确农业水价成本核定、价格制定原则和方法。综合供水成本、水资源丰沛稀缺状况、农户承受水价上涨能力、财政补贴长效建立机制等因素，制定农业水价改革方案，合理适时调整水价幅度，逐步调整提高农业水价到运营维护成本水平，最终提高到完全成本水平。改革同步建立精准补贴和节水奖励机制，财政补贴定（限）额内用水的提价部分，节约用水省出的费用适度奖励给农户;不再补贴超定（限）额用水，逐步推行累进加价制度。要求北京市力争2020年完成改革任务。

《扎实推进农业水价综合改革的通知》这一文件的附件为《农业水价综合改革工作绩效评价办法（试行）》，包括评价内容与指标、评价方法与程序等。评价指标结果必须纳入粮食安全省长责任制考核、最严格水资源管理制度考核。这应该是最扎实、责任最明确的落实措施文件。

（三）加大力度推进农业水价改革

针对不落实“先建机制、后建工程”要求、改革认识不到位、不建立改革台账、不细化实施计划、不健全改革激励机制等一系列影响改革推进的问题，2018年6月22日，国家发改委等四部门印发《关于加大力度推进农业水价改革工作的通知》（发改价格[2018]916号），提出了2018年继续不断加大推进农业水价综合改革力度，狠抓改革重点区域，如缺水和地下水超采地區，要求抓紧制定水价调整方案，合理适时把握农业水价上涨幅度，农户承受能力相对较强的水资源匮乏地区和地下水超采区要将水价一步到位提高到运行维护成本水平，适时提高到完全成本水平。

《关于加大力度推进农业水价改革工作的通知》中强调，要“先建机制、后建工程”，调高农业水价是核心，用奖补机制减轻农民负担为保障，以工程和计量设施建设为前提，以“总量控制、定额管理”为节约用水的刚性目标，以工程管护机制为重要依托，统筹推进农业水价综合改革，形成促进农业节水的政策综合力，打破单兵突进徘徊不前的局面。文件要求北京市新增改革实施面积8万亩。

（四）加快推进农业水价改革

针对2018年部分地区不重视农业水价改革，不安装计量设施，对改革目标不清楚、本地区基础数据不掌握、确定的最终水价涨幅面积不足等影响改革深入推进的突出难点问题，2019年5月15日，国家发改委等四部门印发《加快推进农业水价改革》（发改价格[2019]855号），要求健全节水激励机制;综合推动农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制等四项机制建立。主要抓2019年的计划落实，完善改革工作绩效评价制度，包括改革提价实施面积、供水计量设施配套数据、农业用水总量控制底数、田间工程管护、水价形成机制制度执行情况、精准补贴和节水奖励等数项重点改革内容。要求北京市新增改革实施面积8万亩。

三、农业水价改革文件简要分析

长期以来我国农业用水大水漫灌，农田水利基础设施薄弱，农业水价过低，无法反映水资源匮乏状况。国务院及相关部门出台的八个有关农业水价改革的文件，对建设节水农业、保护水资源和维护国家粮食生产安全具有战略意义。

2004—2019年的15年间，关于农业水价改革的政策体系机制设计，以问题为导向不断丰富完善，形成了一套完整、综合配套的水价政策体系，有以下几个简要要点。

一是国家定价和市场机制定价相结合，既发挥政府的导向作用，也使市场在配置资源方面逐渐起到决定性的作用。

二是建立农业水价形成机制与奖励补贴相结合，初步目标是水价达到运行维护成本水平，最终目标是达到完全成本水平。为减轻农民负担，农业水价提高与用水精准补贴和节水奖励相结合，不增加农民经济负担。

三是农业水价改革与配套措施相结合。包括完善供水计量设施、建立农业水权制度、供水设施（农田水利设施）建设和用水需求管理，夯实水价改革的基本条件及基础。

四是部门落实文件与监督检查机制相结合。2017—2019年，发改委等四部门落实国务院水价改革文件以问题为导向，年年抓落实，并出台了问责的监督检查考核机制，特别是把监督检查与省长责任制考核和最严格水资源管理制度考核挂钩，有效地提高了农业水价的改革效率和进度。

参考文献：

[1]  国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知（国办发[2004]36号）[EB/OL].中华人民共和国中央政府门户网站，2008-03-28.

[2]  国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发[2012]3号）[EB/OL].中华人民共和国中央政府门户网站，2012-02-16.

[3]  国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见（国办发[2016]2号）[EB/OL].中华人民共和国水利部网站，2019-01-15.

[4]  国务院办公厅关于印发国家农业节水纲要（2012—2020年）的通知（国办发[2012]55号）[EB/OL].中华人民共和国中央政府门户网站，2012-12-15.

[5]  关于贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》的通知（发改价格[2016]1143号）[EB/OL].中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，2016-06-12.

[6]  关于扎实推进农业水价综合改革的通知（发改价格[2017]1080号）[EB/OL].中国政府网，2017-06-14.

[7]  关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知（发改价格[2018]916号）[EB/OL].中国政府网，2018-12-31.

[8]  关于加快推进农业水价综合改革的通知（发改价格[2019]855号）[EB/OL].中华人民共和国中央政府门户网站，2019-09-29.