应用驱动机制构建秦岭北坡南山环线环境治理有效路径

张丹 蒿建华

秦岭北坡南山环线（西安段）环境治理的驱动机制是重要的理论和实践问题，秦岭北坡南山环线（西安段）环境治理的驱动机制因子主要包括内部与外部因素。分析和选择驱动因素，以秦岭北坡南山环线（西安段）为例进行主要因素分析，探究秦岭北坡南山环线（西安段）环境治理有效路径，对推动西安生态环境治理，促使西安生态经济可持续发展有重要意义。

终南山，为秦岭山峰之一。主峰海拔2604米，因地处西安市南，因此又称为南山，是秦岭的中段，也是秦岭最核心的部分，因其山势峻峭、景色优美，素有“天下第一福地”之称。西安市关中环线绿化工程由南、北两部分组成。南段绿化工程西起周至县竹峪乡，东至蓝田县厚镇，地跨长安区、鄠邑区、周至县、蓝田县四地，总里程171.92公里，因这一段正好紧邻终南山，因此，这一段也称为南山环线西安段。西安南山环线（西安段）生态区，占据了西安市总面积的54%，被称作“西安的后花园”。依托南山环线（西安段）资源，对南山环线（西安段）进行“板块化、区域化”产品设计，突出各自特色，将提供多样化、安全性、高品质消费需求及增加健康休闲服务产品、提升城乡居民收入有直接促进作用;现代生态农业对于低碳环保、节能减排亦对于陕西生态文明建设有积极作用。

秦岭北坡南山环线（西安段）

生态环境治理的驱动机制分析

1、内部驱动因素

（1）受到生态效益的驱动

目前，秦岭自然保护区有81万人，其中坡度为25度以上人口有26万人，坡度为25度以下人口有55万人。根据《大秦岭西安段生态环境保护规划》的要求，主要的环境迁移计划分为近、远两个阶段进行。最近（2011-2020年）将村庄迁移到水保护区、高地质灾害地区和自然保护区，共有222个村庄，155800人。蓝田、临潼和周至等地较为发达，村庄基本上是按照原始的原则，并且融入现代城市的生态理念，且已建成并现代化，可用于接待游客。其中坡度为25度以下的村庄，要进行合理的规划，协调区域，实施大型生态社区并开展村庄生态旅游示范区。坡度为25度以上的村庄逐步向外搬迁，实行退耕还林、生态移民。

（2）受到生态和环保意识的驱动

西安市秦岭政府与沿山六区县联合，共同举办了“秦岭环境保护宣传周”，主题是“依法保护秦岭，共建美丽西安”。随着人们参与度的增加，人们对司法管辖权的保护，对秦岭的保护和对秦岭热爱的管辖权意识也有所提高。该行动规定了控制秦岭、保护秦岭的措施，开展了许多广告活动，以减少对秦岭的破坏，并动员人们参与“保护秦岭法律，创造美丽西安”的社会活动。秦岭保护区的“混乱”明显受到了限制，生态环境发生了巨大变化，所闻所感都令人难忘和愉悦。从西安市开始，沿着秦岭北坡南山环路，在西安南段脚下，第一个场景创造了过去的生动景象，绿化带覆盖了其他郁郁葱葱的山脉，森林、干果和混合水果都是郁郁葱葱、茂盛繁密的，分散着的农场和农村地区的一部分，保留了原始的生态和自然景观。

（3）受到区域产业化驱动

如何在秦岭的环境保护中结合历史文化的发展和生态旅游资源的发展？借助秦岭特色探索环保发展之路。根据重点地区资源配置，规划重点区域产业布局，引导优势产业发展，逐步发展特色产业区，并强调不同行业的发展，带动保护秦岭的行动进入产业化、持久化、常态化的发展势头。

2、外部驱动因素

（1）政府的政策支持

秦岭北坡南山环线西安段生态保护工程推进三年来，西安市成立了秦岭生态环境保护管理委员会，其办公室编制了《大秦岭西安段生态环境保护规划》和《大秦岭西安段保护利用总体规划》，制定了西安市“十三五”秦岭生态环境保护指标、主要任务和重点项目，编制了《西安市“十三五”秦岭生态环境保护规划》，使秦岭生态环境保护有规可循;2016年12月25日，《西安市秦岭生态环境保护管理办法》开始施行，第一次为一座山立法，办法规定，秦岭生态环境必须坚持“統筹划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿”的原则，秦岭保护立法使之进入“法治”时代。

（2）有效的生态补偿机制

政府积极建立以科学规划、立法定规为先导的生态保护补偿机制。首先是快速建立生态补偿长效机制。以陕西省及秦岭涉及的市、区、县共建保护秦岭生态环境为契机，科学制定各项补偿标准，逐步完善以生态公益林、重要水源地、矿产开采和水土保持等生态补偿机制方案，确保现行秦岭生态效益补偿基金足额发放，落实保障生态移民的就业和生活需求;其次是健全生态效益补偿资金筹措机制。采用多方筹资渠道和方式，争取国家、省生态补偿政策，完善中央财政转移支付和建立地方政府补偿基金，以“差异”化的区域补偿政策、保护生态环境税费制度及生态补偿金和保证金等形式方法，增大向秦岭北坡南山环线西安段保护区“输血型”补偿;最后是进一步积极探索建立市场化、多元化的融资新渠道。建立秦岭北坡南山环线西安段生态环境保护专项资金和保护基金，试点推行资源使用权、排污权、碳排放权等交易的市场补偿模式。

（3）绿色科技创新观念的引领

中国共产党第十九次全国代表大会的报告致力于：促进绿色经济发展，促进针对有机劳动力、有机流通、有机消费和农业的法律框架和政策指南的发展，其他环节以及绿色低碳经济发展体系的发展和完善，创建市场领先的绿色技术体系。随着现代技术带动经济增长，它们也可能造成严重的环境污染，现代技术应运而生，以实现最大程度的环境保护。如何利用现代技术减少和防止环境污染并实现人类可持续发展，我们需要让“绿色”成为绿色技术创新过程的重点，而不仅仅是获得最大的经济利益。也适用于绿色经济、循环经济和其他环境问题被整合到绿色技术决策过程中，从而促进了绿色生产体制，流通体制，消费体制和经济结构的持续优化，实现金山、银山、绿水、绿山的改造。

秦岭北坡南山环线（西安段）环境治理的有效路径

1、构建农业生态园模式

农业生态园就是采用生态园模式进行“吃、住、行、娱、购、玩、尝、学”三农生态布局，将三农活动、民风民俗、有机种植、科技示范、休闲娱乐、自然风景、环境保护等融为一体，实现生态效益、经济效益、社会效益的三统一。将秦岭北坡南山环线建成三类农业生态园：一是建设生态农业示范园，以三农经济作为生态园主要的“生态农业旅游”核心内容，体现绿色、有机、生态等多种示范功能，可以成为科技示范农业生态园的旅游精品和主导产品;二是建设观光农业旅游园，以供游客进行观光、鉴赏、游览、品尝、购物、参与、休闲、度假等多项目活动，构建具有特色的“观光农业旅游园”，吸引游客，通过观赏、品尝、习作、农事体验、健身、科学考察、环保教育、度假、购物等活动，使游客以贴近自然的特色旅游项目，吸引周边省市区的游客在周末及节假日作短期停留，以最大限度利用资源，增加生态效益;三是绿色食品生产园，在“绿色消费”已成为世界总体消费的大趋势下将有机农产品向有机食品转化，形成品牌，同时也形成一个循环的有机生态园，一举三得。

2、切实提升全员生态保护意识

近年来，在西安市人民政府的坚强领导下，市政局紧紧围绕中心工作，以“服务社会发展，服务经济发展，提升城市品位”为管理主题，开展《西安市秦岭生态环境保护条例》宣传周，以生态环保为主题的“大美西安”“大美秦岭”等电影、电视作品，不断抢占着全国人们的眼球，让美维护着秦岭;通过融媒体，人们正用摄像头记录着身边破坏环境等违法行为，并向相关部门实时举报，让越来越多人们践行生态环保的方式方法并参与其中，不断地使其深入。现在，有越来越多的社会环保组织落地生根，越来越多的环保志愿者和环保人士把环保作为一项使命、一种责任来贡献自己的力量，切实提升全员生态保护意识。

3、对区县开展生态环境绩效考评

研究部署生态环境保护和环保督察整改工作，并在日常的保护管理工作中增加秦岭生态环境考核分值，引导相关区县及部门加大秦岭保护工作力度。对区县开展生态环境绩效考评，认真落实《西安市环境保护工作责任规定（试行）》，严格执行生态环保“党政同责、一岗双责”的责任制，构建起了“党政同责、政府全面负责、环保统一监督、各部门依法履职、全社会广泛参与”的生态环境保护工作大格局，以改善环境质量为目标，深化重点行业污染治理，依法行政，高效服务，改善生态环境质量，对区县开展生态环境绩效考评。

4、创新生态环境管理制度

西安将以环境保护为主轴，采取最严格的环境保护措施，以非法拆迁为契机，建立规章制度，加强区域联系和执法。全面的法律，将不断完善问责机制和加大检查力度，进行联合，全面修复和打击秦岭生态环境破坏的行为。逐步建立起动态的秦岭执法控制体系，依法治国，促进环境保护，使更多的公民能够了解，保护和爱护秦岭。一是创新体系。为克服环保工作机制的瓶颈，建立了秦岭北麓的生态保护区，并将原秦岭办事处改为秦岭环境保护管理委员会。改善管理工作，增加人员配备并提高管理水平和适当的职能权力、适当的内部机构，使其具有统一的职责和权利，真正协调保护区的资源，并实施保护，管理和利用。其次是政治支持。西安市正在研究设立“秦岭环保基金”，以提高秦嶺的环境管理水平，建立科学的环境保护补偿机制，完善生态效益补偿筹资机制和生态市场补偿机制。最后完善制度。建立和完善用于目标评估，监督和考察，问责制和奖励措施的管理机制。

秦岭生态环境保护是关乎子孙后代的千秋大业，需要全社会的共同关注和参与，需要当代甚至几代人的不懈努力。只有以对历史和人民高度负责的态度，同心协力、攻坚克难，才能实现“保一山碧绿、护八水长流”的目标，才能让我们的天更蓝、山更绿、水更清，才能实现美丽大西安永续发展，为西安生态经济可持续发展而努力。

参考文献

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[2]张知遥.“一带一路”背景下西安市节能减排与绿色发展路径探析[J].湖南税务高等专科学校学报，2017，30（2）：39-41.

[3]肖哲涛，郝丽君，和红星.山水城市视野下秦岭北麓（西安段）空间建构研究[J].中国名城，2014（6）：49-52.

[4]刘晓文.基于协同治理的城市生态文明建设路径研究[D].郑州大学，2018.

[5]罗志勇.国家治理现代化视野中的生态治理与生态公正问题探究[J].观察与思考，2019（05）：46-53.

作者简介

张 丹 延安大学西安创新学院商学院、西安文理学院经济管理学院教授

蒿建华 延安大学西安创新学院商学院教授