生产建设项目水土保持技术标准剖析及完善建议

张军政，翟羽佳

（陕西省水土保持勘测规划研究所（监测中心），陕西 西安 710100）

在大幅度降低市场准入门槛，尚未实行注册水土保持工程师资格制度的条件下，必须通过强化行业技术标准，对技术文件的质量进行约束，树立行业的权威性，促进生产建设项目水土保持工作的健康发展。

2019 年除颁布《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433-2018）(以下简称《技术标准》)和《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434-2018）(以下简称《防治标准》)外，还陆续颁布实施了《水土保持工程调查与勘测标准》（GB/T 51297-2018）(以下简称《调查与勘测标准》)和《生产建设项目水土保持监测与评价标准》（GB/T 51240-2018）(以下简称《监测与评价标准》。

笔者结合工作实践，在对新标准有关条文剖析的基础上，提出了部分需要进一步完善的建议。

1 在主要内容方面

与《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433-2008）（以下简称《技术规范》）相比，《技术标准》从原来的14 章2 附录，缩编为5 章5 附录。

《技术标准》将《技术规范》中“各设计阶段的任务”和“水土保持初步设计专章”有关条文，从规范条文中剔除，相关要求以《技术标准》附录A 和附录C 的形式体现，并将“单项防治措施”内容，合并成“水土保持措施设计要求”。

《技术标准》细化了“水土保持方案编制规定”（附录B），将关于印发《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》的通知（水保监[2014]58 号）中有关“主体工程设计中水土保持措施界定”内容列入附录D，便于技术人员对比判断，并将“水土保持典型措施布设的内容及深度要求”列入附录E。

《技术标准》明确了生产建设项目水土流失防治应坚持“预防为主、保护优先、因地制宜、安全可靠、技术可行、经济合理”的技术原则[1-2]。明确了生产建设项目水土保持技术工作的内容和应遵循的技术要求，强化了前期调查与勘测，加强了对主体工程建设方案与布局的分析与评价，对表土剥离与保护提出了新要求。同时，进一步明确要求，措施设计应符合《水土保持工程设计规范》（GB 51018-2014）（以下简称《设计规范》）的规定。《技术标准》，更多的从整体防治、全过程控制、技术工作内容及要求等方面做出规定，并提出要求[3]。

在取消编制单位资质，尚未实行注册水土保持工程师资格制度的大背景下，新标准把与水土流失相关的核心内容交由生产建设项目主体设计单位去完成，对生态脆弱区的防治目标值要求过低，削弱了《水土保持法》和新标准的权威性，也未完全体现习近平总书记提出的“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的生态文明理念。

2 在基本规定方面

在“基本规定”章节，《技术标准》条文从99 减少到69 条，其中用黑色字标志的、必须严格执行的强制性条文，从70 条减少到 2 条，带有“必须”“不得”“严禁”“禁止”的条文，从 10 条减少到4 条，含“应”的条文，从60 条减少到49 条。

部分条文需要进一步完善，如在取土场选址方面，《技术标准》第3.2.3 条为强制性条文，“严禁在崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区内设置取土场”，第4.2.3（2）对10 万m3以上取土场仅要求收集工程地质资料及地形图，地形图比例尺不应小于1∶10000，但对于10 万m3以上的取土场，是否需要进行地质勘探，却未作说明。在弃土（石、渣）场选址方面，第3.2.5 条规定，“严禁在对公共设施、基础设施、工业企业、居民点等有重大影响的区域设置弃土场”，但何为“有重大影响”，作为禁止性和强制性条文却未作解释。第4.2.3（1）对10 万m3以上的弃土场，提出应收集相关工程地质资料，10 万m3以上，甚至几百万、上千万m3的弃土场，是否需要进行必要的地质勘探，是否需要进行专题稳定性分析评价，条文却未作说明。

第3.2.6（1）“涉及河道的应符合防洪规划和治导线的规定，不得设置在河道、湖泊和建成水库管理范围内”，本条文前半句含义可以理解为，只要“符合河道防洪规划和治导线规定”，就可以设置弃土场，而后半句“不得设置在河道管理范围内”，是禁止性条文，前后语义相左。第4.6.6（4）条文规定：“弃土场布置在河道岸边的，应按防洪治导线布设拦渣堤或挡渣墙”。根据2018 年04 月05 日国务院令第3 号发布的《中华人民共和国航道管理条例》第二十条“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”，第二十四条“在河道管理范围内，禁止弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。第3.2.6（1）条后半句符合《中华人民共和国航道管理条例》第24 条，第4.6.6（4）却与第二十四条相左。

《设计规范》第12.2.2（6）条为“不宜在河道范围内设置弃土场，确需设置的，应符合河道管理和防洪行洪的要求，并应采取措施保障行洪安全，减少由此可能产生的不利影响”。按《技术标准》第 3.2.6（1）前半句和第 4.6.6（4）以及《设计规范》第12.2.2（6），在符合防洪规划条件下，允许在河道弃渣，而按《技术标准》第3.2.6（1）后半句，以及《中华人民共和国航道管理条例》第二十四条规定，是不得在河道管理范围内设置，这会让技术人员在弃土场选址时感到茫然。

《技术标准》第3.2.6（2）条文“在山丘区宜选择荒沟、凹地、支毛沟……”设置弃土场，本技术条文没有限制沟道的汇水面积和流量大小，可能导致主设或方案编制单位，在未经防洪论证的条件下，将弃土场布设于汇水面积或洪峰流量较大的主沟道上，影响河道行洪，如果排水设施设计标准过低或施工质量存在问题，极易发生严重的水土流失危害。而《设计规范》第12.2.2（5）条，对此做出了明确规定，即弃土场“不宜布设在汇水面积和流量大的沟道、沟谷纵坡陡、出口不易拦截的沟道；对弃土场选址论证后，确需在此类沟道弃渣的，应采取安全有效的防护措施”。如果依据《技术标准》第3.2.6（2）条布设的弃土场，因沟内洪峰流量过大，后期发生了水土流失危害，在该由谁承担责任的问题上，就可能会出现相互推诿。

在弃土场稳定性要求方面，《技术标准》相关条文也有待于商榷，如第5.3.1（2）条要求“满足弃土场整体稳定”、附录E.0.1（1）为“可参考同类型工程确定断面尺寸。必要时，应进行稳定性计算校核”，如何确保弃土场整体稳定、何种条件为“必要时”、如何“校核”，《技术标准》却未作进一步规定。

《水土保持法》第十八条“水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等”。《技术标准》只在第3.3 条文中提出，应合理利用、保存和保护表土、植被，控制扰动范围，水源涵养区要采取水源涵养措施，但未设置“限制”或“禁止”性条文，显然不符合《水土保持法》第十八条的“限制”或“禁止”性规定。

3 水土保持方案编制方面

（1）《技术标准》在第4.2“调查与勘测”条文中，将《技术规范》中100 万m3以上的弃土场、取土场需要收集工程地质资料和地形图（比例尺不小于1∶10000），严格到10 万m3以上，这有利于增强水土保持方案的实效性。但还需明确提出3 级以上弃土场，必须进行地质勘查，提出地层岩性、渣体等相关物理力学参数，依此进行稳定性分析。

（2）《技术标准》第4.3 条“项目水土保持评价”。细化了“项目水土保持评价”，尤其是强调对施工方法与施工工艺的评价、主体工程设计中具有水土保持功能工程的评价，但大部分为功能性、定性评价，但未提出定量评价，即按《设计规范》的有关要求，进行水文水力计算和稳定性复核，植物措施进行适宜性、种植密度复核，明确给出是否满足水土保持防治要求的评价结论。如《技术标准》第4.3.10（3）“应明确主体工程设计是否满足水土保持要求”，目前均为定性“明确”，非定量“明确”，即不进行水文水力计算复核。

如第4.3.3 条“建设方案与布局评价”，要求从水土保持角度对建设方案等逐项进行评价，但未要求将主体推荐方案与对比方案（如果有）进行逐项对比评价。取土场、弃土场作为造成水土流失的核心内容，对它们的评价，理应根据现场调查和物理力学参数，通过稳定性分析计算进行复核，确保评价的可靠性，但《技术标准》第4.3.7、4.3.8 条，仅要求依据第3.2.3 至3.2.6 进行定性评价，仅在附录E.0.1（1）提出“必要时，应进行稳定性计算校核”，无法满足第5.3.1（2）条提出的“满足弃土场整体稳定、安全运行的要求”。目前《技术标准》对于弃渣场选址、稳定性分析计算责任主体为设计单位，水土保持方案报告书编制单位仅依据《设计规范》表5.7.4-1、5.7.4-2、5.7.5-1、5.7.5-2、5.7.5-3 进行对比校核，但如果弃土场由水土保持方案报告书编制单位选址并进行设计，是否需要进行稳定性分析计算，《技术标准》未作要求，这非常关键。

（3）建议取消“水土流失预测”章节中的“土壤流失量预测”。首先，生产建设项目造成水土流失，编制水土保持方案，这是法律的强制性规定，是生产项目建设单位必须履行的法律义务；同时在预测方法方面，《技术标准》与《生产建设项目土壤流失量测算导则》（SL 773-2018）完全脱节，让技术人员无所适从[3]。

建议强化对项目施工环节产生的裸露面积、废弃土石方进行定量分析，对可能造成的水土流失危害进行定性分析，并就水土流失防治措施和监测等方面提出指导性意见。

4 水土流失防治标准方面

《防治标准》将“扰动土地整治率”等6 大指标，调整为“水土流失治理度”、等6 大指标，并根据《全国水土保持区划（试行）》，提出了全国八个一级分区的防治指标值。

对比分析全国八个一级区域防治指标值可以看出，北方风沙区、西北黄土高原区和青藏高原区，作为水土流失严重和生态脆弱区域，水土流失治理度、土壤流失控制比、林草覆盖率等指标值，反而低于其他生态相对较好的区域，这显然与《水土保持法》第十八条的强制性条款要求相抵触，建议提高生态脆弱区的生产建设项目水土流失防治指标。

建议删除“土壤流失控制比”指标，治理后每平方公里年均土壤流失量需要进行水土流失动态监测，而短历时（通常就2 年～3 年）定点区域监测值，不能真实反映项目区植被恢复并稳定以后的土壤流失量，没有可靠性，现阶段计算土壤流失控制比，意义并不大[3]，因此，可不作要求[4]。

5 结论

笔者结合近30 年的工作实践，对2019 年颁布实施的《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433-2018）和《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434-2018）部分内容进行了对比剖析，新修编的两个标准还存在很多需要完善的地方，尤其是有的法条与《水土保持法》的强制性规定相抵触。希望有关部门在后续标准条文释疑时，给予进一步的明确释义，使相关标准更具有实用性，便于从业人员在进行生产建设项目水土保持方案编制和技术审查时，能准确把握条文内涵，促进生产建设项目水土保持工作健康、可持续发展。