关于党内法规实施及其效果评估的几个问题

朱 景 文

(中国人民大学 法学院， 北京 100872)

引 言

十八大以来，党内法规的立、改、废步伐步入了快车道，根据《中央党内法规制定工作第2个五年规划(2018—2022年)》，到2021年，形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。近年来，党内法规制度体系制定的步伐进一步加快，仅2018年，就印发中央党内法规74部。[1]中共中央在2012—2014年和2018—2019年还对党内法规进行了两次集中清理：一次是完备良善的党内法规体系，这是依规治党的重要前提和基础；另一次是提升党内法规的执行力、提高实施效果，这是考察党内法规的生命力的重要体现，犹如霍姆斯所说的：“法律的生命不是逻辑，而是经验”[2]1。十八届四中全会又提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系,[3]并且首次在党的重要文件中提出把完善的党内法规体系纳入到中国特色的社会主义法治体系之中，与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和强有力的法治保障体系并列成为社会主义法治体系不可或缺的内容，因此，党内法规体系无疑已经成为中国特色的社会主义法治体系的重要内容。

然而，党内法规体系的逐步建立和规模的不断扩大并不代表党内法规就能够自动产生实际效果，更不意味着它能够满足加强党的政治纪律、从严治党实践的需要。对中国特色的社会主义法治体系进行宏观量化评估，可以使我们掌握我国法治体系的底数;对党内法规实施量化评估，对党内法规的实施进行比较系统的宏观评估，则可以掌握各类主体对近年来党内法规实施的真实感受和评价。把脉近年来我国法治发展中党内法规体系建设的成绩与不足，已成为一项极为迫切的研究课题。

在过去的十多年中，我国法学界极为重视法治的量化评估和指标设置问题，关于法治的评估先后产生了各种指标体系(如余杭法治指数)和法治发展报告成果(如中国社科院法治蓝皮书、中国政法大学法治政府发展报告等)。这些法治指标和法治发展报告，大多数以传统的方法来设置，没有将党内法规尤其是其实施效果纳入评价指标，不符合当代中国特色社会主义法治体系建设的国情和实际情况。

中国人民大学法治评估研究中心先后依托中国人民大学调查与数据中心和零点公司，连续3年(2015—2017)对全国各地28个省市自治区中国法治满意度进行评估，其中包括对党内法规的评价进行问卷调查，每年发出问卷4 000多份，3年共计12 000多份公众卷和专业卷。根据3年的调研和评估结果，中国人民大学出版社在2016—2018年，先后出版了《中国人民大学中国法律发展报告2015：中国法治评估指标》(2016)、《中国人民大学中国法律发展报告2016：基于九个省数据的法治指数》(2017)和《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015—2017年中国法治满意度评估》(2018)。了解被访者对法治特别是党内法规实施各个方面的评价, 即对它们的主观感受。[4]习近平总书记在谈到司法体制综合配套改革的评价标准时指出，要看人民群众在司法案件中对公平正义的感受。[5]人民群众对法治和司法的主观切身的感受，反映了法治的民意和诉求。对法治和党内法规的评价也是如此，人民群众对党内法规的评价，不但体现了法治的效果，也成为党内法规建设和依规治党实效的一把重要的“标尺”，如果人民群众对党内法规建设的主观感受和评价差，再多再严厉的党规党纪，再好的官方统计数字也是没有用的。虽然主观评价存在因人而异的风险，但是，如果在精心设计的抽样调查中某一种评价结果反复出现，则其所表现的就是一个共性的问题。[6]本文以中国人民大学法治评估研究中心的评价报告为基础，着力探讨党内法规的作用范围、实施原则以及实施情况、主要形式和效果评估等问题，以期为加强党内法规的实施、依规治党、从严治党提供助力。

一、 党内法规的作用范围

党内法规，顾名思义，是在党内实施的规范，作用的领域是党内生活，是调整党内生活各个方面的行为规则。比如有关党的政治纪律、组织纪律的规定，共产党员不得信仰宗教的规定，有关从严治党的规定，都只是限于党内生活，针对党员或党的领导干部提出的，不能把这样的规定实施于党外，不能对非党群众提出像对共产党员一样的要求。

但是，中国共产党作为执政党，有些党内法规的实施也必然包含国家生活和社会生活的重要领域。比如《中国共产党政法工作条例》，它不仅涉及中国共产党对各级政法委的领导，而且还涉及对审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等政法单位党组的领导问题，党组是相应国家机关的领导核心，对国家机关的运作起到至关重要的作用。又如《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》(即“八项规定”)，涉及开展党的群众路线教育实践活动，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，它首当其冲影响到党风建设，影响到国家机关、社会组织的所有公职人员的作风，而且对整个社会风气的改变都起到巨大的作用。在一个共产党执政的国家，无论在理论上还是在实践上，都不可能把全部党内法规的作用只局限在党内生活领域，它还对整个国家生活和社会生活都发挥着巨大的作用。(1)延安时期，陕甘宁边区政府已经在这方面做出了很好的示范并积累了宝贵经验，参见张小军《延安时期党规党纪与陕甘宁边区政府的法治实践及其启示》，《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第4期。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把党内法规体系放在中国特色社会主义法治体系之内，反映了党内法规对于整个国家政治生活的重要影响。反之，如果把党内法规体系仅仅局限在党内生活的范围内，则是形而上学的，这样做无疑会导致无视执政党对治国理政的决定性影响。党的领导是中国最关键、最核心的制度，党对法治具有重要的指引和保证作用，无视党的领导就根本谈不上法治，这无异是用西方的法治观念来割裂和肢解我国的法治建设的现实。因此，党内法规的实施是党内法规的要求，不能仅仅局限于党内生活，还应该在国家生活和社会生活中获得实现。

二、 党内法规实施的不抵触原则

党章在党内法规中具有最高效力，党内法规的实施要贯彻不抵触原则，即其他任何党内法规都不得同党章相抵触；中央党内法规效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市各部门党委制定的党内法规的效力；省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触；同一机关制定的党内法规，一般规定和特别规定不一致的，使用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，使用新的规定；中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销： (1) 同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的； (2) 同宪法和法律不一致的； (3) 同中央党内法规相抵触的。[7]1 364

党内法规实施的不抵触原则本身就包含着党规国法的协调性。执行党内法规，审理有关违纪案件时，必须注意合法性，不得违法，执行党内法规要在宪法法律的范围内活动，注意党内法规的执行与行政执法、司法的有机链接，注意依规治党与依法治国的统一。监察法充分说明了党规、国法协调的重要性。根据《中华人民共和国监察法》，监察机关由同级人民代表大会选举产生，对同级人民代表大会负责并受到其监督，监察机关与同级党的纪检机关合署办公。对一切行使公权力的机关和人员包括中国共产党的机关和党员行使监察权。监察机关有权对中国共产党机关的公职人员和其他有关人员进行监察，各级监察委员会可以向本级中国共产党机关派出监察机构、监察人员，他们在对中国共产党机关和人员实行监察时，必须按照《中华人民共和国监察法》有关权限和程序，依法办事。我国是中国共产党领导的社会主义国家，依法治国是党领导治国理政的基本方略。一些领域发生的党规国法之间的矛盾只是暂时的。我们相信，在党的统一领导、协调和统筹安排下，有党章和宪法的保证，这种现象一定会得到解决。

近年来我国党规国法的协调性有了很大改善，中国人民大学法治评估研究中心2015—2017年对党内法规的评估，其结果如图1所示。

图1党规国法协调性好评率的变化(2015—2017)

数据来源：朱景文主编《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015—2017年中国法治满意度评估》，中国人民大学出版社2018年版，第193页。

从图1中可以看出，在2015年，党规国法的协调性好评率只有13.7%，2016年上升至33.3%，到2017年好评率已经过半，达到52.4%。尽管近年来党规国法之间的协调性好评率有大幅提升，但是它仍然是党内法规体系中评价较低的指标，有待于进一步改善和提高。

三、 党内法规在制定与实施之间的差距

党内法规制定是党内法规实施的前提和依据。没有党内法规的制定，党内法规的实施则无从谈起，党内生活也必然处于无规可依的状态。但是有了党内法规而不实施，党内法规则形同虚设，党内生活必然会处于有规不循的状态。随着党内法规体系的健全，在党内生活的各个领域现在已经基本做到了有规可依，能够把纸面上的规定落到实处，真正做到有规必依、执规必严、违规必究就显得更为紧迫。党的十八大以来，党内法规的制定取得了很大成就，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，有规可依的问题基本得到解决。如何使党内法规真正落地，使党内法规的纸面规定切实可行，就显得尤为突出。[8]

从党内法规的实施状态来讲，中国人民大学的调查评估也显示了这种趋势，2015—2017年对党内法规体系整体状态的评估好评率从2015年的32.1%上升到2017年的60.7%，有了明显提高，反映了党内法规建设的成就，但是这种评价在党内法规制定和实施领域的分布还是有差异的(如表1所示)。

表1 党内法规完善性与执行力好评率及其差距(2015—2017)

数据来源：朱景文主编《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015—2017年中国法治满意度评估》，中国人民大学出版社2018年版，第191—192页。

由表1可知，对党内法规完善性的好评率从2015年的43.2%上升到2017年的70.4%，上升了27.2%，党内法规执行力的好评率从2015年的29.6%上升至2017年的57.6%，上升了28%。从纵向历时性比较来看，党内法规的完善性和执行力和好评率均有大幅度提升，执行力的好评率略低于完善性的好评率。不过，虽然人们对党内法规的制定与实施的评价有了明显的提高，但是二者之间仍然存在着明显的差距。2015年党内法规制定与实施的好评率之间的差距为13.6个百分点，2016年二者间差距为17.1个百分点，2017年二者的差距为12.5个百分点，也就是说党内法规完善性的好评率总体上明显低于其执行的好评率，但是从总体上说二者差距区域缩小，说明了近年来从严治党所产生的明显效果。

四、 党内法规实施的主要形式

党内法规的遵守和执行是党内法规实施的两种基本形式，党内法规的遵守依靠的是共产党员和党的各级领导干部的信念和觉悟，以身作则，身体力行；党内法规的执行要依靠党的政治和组织权威和纪律。

(一) 党内法规的遵守

中国共产党是一个靠共产主义的远大理想和中国特色社会主义的共同理想组织起来的、由工人阶级先锋队和全民族的先锋队组成的组织，自觉遵守党章、党纪是信仰使然，党的性质使然，是全体党员责无旁贷的义务，是每一名党员在入党时就向党表白的誓言。因此，信仰和觉悟是党内法规实施的最主要原因，党内法规的遵守是党内法规得到实施的最主要形式。为了保证党内法规得到遵守，必须在全党加强党的路线、方针、政策的学习，加强党内法规的学习，提高党内法规遵守的自觉性，特别是要提高党员干部，关键少数遵守党内法规的自觉性，带头遵规守法。

从中国人民大学的最近调查评估的情况看，党员带头守法的好评率有了明显提高，平均值从2015年的40.4%，上升到2016年的41.1%，2017年上升至62.5%，但是这种评价在领导干部、办事人员和普通党员中分布是不平衡的：2015年领导干部守法好评率为34.3%，办事人员为37.0%，普通党员为49.9%，普通党员的好评率远远高于领导干部和办事人员；2016年领导干部守法好评率40.3%，办事人员为39.6%，普通党员为43.4%，三者基本处于同一水平，40%左右；2017年领导干部守法好评率为64.3%，办事人员为62.3%，普通党员为60.9%，3项的好评率都超过了60%，有了大幅度提升(见表2)。

表2党员带头守法好评率的变化(2015—2017)

数据来源：朱景文主编《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015—2017年中国法治满意度评估》，中国人民大学出版社2018年版，第193—194页。

3年的评估数据显示，2015年对普通党员带头守法的好评率最高，领导干部带头守法的好评率最低，2016年和2017年领导干部、办事人员和普通党员的带头守法好评率基本处于同一水平。从提高幅度来讲，领导干部带头守法好评率提高幅度最大，上升了30个百分点。这说明从严治党对领导干部遵纪守法所起到的实实在在的作用。

(二) 党内法规的执行

这是党内法规实施的另一重要形式，是党的各级、各类组织依据党内法规所规定的权限和程序，把党内法规落实到具体案件、具体事项的活动。党内法规执行与遵守有着必然的联系，党内法规遵守依赖于党员的信仰和觉悟，而党内法规执行则依赖于党的铁的纪律，这恰恰是我们党得以维系的两个重要法宝。没有信仰和觉悟，党就不是一个靠信仰、靠主义凝结的团体；没有纪律，党就会变成一盘散沙，甚至变成没有任何力量的空谈俱乐部。

党内法规的执行要遵循习近平总书记所反复强调的，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，[5]坚持重遏制、强高压、长震慑。坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为。要坚持在党的纪律面前没有例外，执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，不管涉及谁，都要一查到底，绝不姑息。所有党员，无论职务高低、党龄长短、贡献大小，在党内法规面前一律平等，没有任何党员能够凌驾于党组织之上，超越于党内法规之上。要按照党章的要求，在党组织讨论决定对党员的党纪处分或者做出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或者个人，必须受到党的纪律和国家法律的追究。[9]第4条

从中国人民大学调查和评估的数据来看，这些年党内法规执行取得了较大进展，人们对党内法规执行的满意度有了比较大的提高。违纪处理的好评率2015年为21.4%，只有1/5多一点的被访者满意或比较满意；2016年好评率上升到38.5%，超过1/3；2017年则上升到57.7%，超过半数的被访者对违纪处理给予满意或比较满意的评价(见图2)，这体现了人们对近年来从严治党所取得成绩的肯定性评价。

图2 违纪处理好评率变化(2015—2017)

数据来源：朱景文主编《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015—2017年中国法治满意度评估》，中国人民大学出版社2018年版，第191—192页。

五、 对党内法规实施的监督及其存在问题

监督是党内法规实施机制的必不可少的环节，是党内法规得以实施的保障。没有监督，无论是党内法规的遵守还是执行，都是不可能实现的。

党内法规实施监督按照主体不同可以分为党内监督和社会监督。党内监督的主要形式有党委监督(包括党的中央组织和地方组织)、纪委监督、党的工作部门监督、党员监督等，其中党委(党组)在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人；党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责；党的工作部门负责本部门本单位的内部监督，又负责对本系统的日常监督；党员则履行民主监督的责任。社会监督则包括民主党派、无党派人士监督和新闻舆论监督等形式。[10]

从中国人民大学的调查和评估来看，近年来党内法规监督的好评率有了明显提高，2015年监督的好评率为37.8%，2016年为44.1%，2017年为57.4%，党委监督、纪委监督、党员监督和社会监督的好评率都提高了不少，但是也表现出各种形式的党内法规监督之间的差距。2015年党委监督、纪委监督、党员监督和社会监督的好评率分别是56.7%、62.1%、7.2%和25.2%，平均值为37.8%，然而党委、纪委监督与党员、社会监督好评率差距明显，其中最高的纪委监督(62.1%)与最低的党员监督(7.2%)之间的差距高达54.9个百分点。2016年4项监督好评率分别是53.6%、71.6%、19.7%和31.5%，平均值是44.1%，再次显示了党委、纪委监督与党员、社会监督好评率的差别，评价最高的纪委监督(71.6%)与评价最低的党员监督(19.7%)之间相差51.9个百分点；2017年4项监督好评率分别是68.5%、80.8%、36.7%和43.8%，平均值为57.4%，党委监督和纪委监督的好评率与党员监督和社会监督的好评率不在一个数量级，前者接近70%，甚至超过80%，后两者只有百分之三四十的水平，差距相当明显(见表3)。

表3 党内法规实施监督好评率变化(2015—2017)

数据来源：朱景文主编《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015—2017年中国法治满意度评估》，中国人民大学出版社2018年版，第192—193页。

上述评估结果在一定程度上显示了对党内法规实施的监督的现状：一方面对党内法规实施监督的评价有了明显提高，对监督评价的提高是在全面从严治党的大背景下发生的，加强对党内法规实施的监督是全面从严治党的有力手段，对全面从严治党的成绩起到关键作用；另一方面，党内法规的监督在很大程度上是通过党委监督和纪委监督实现的，党委负主体责任，纪委负专门责任，它们都属于自上而下的监督，在党内法规实施监督方面所起的作用有目共睹，这也是近年来我国监督评价获得较大提高，监督状况获得较大改善的主要原因。

尽管党委、纪委监督得以加强，但是党内法规实施监督方面存在的问题是，党员的民主监督和社会监督却显得相对薄弱。如何提高党员监督和社会监督，提高自下而上的监督的效能，使它们在党内法规监督方面确实能起到作用，这需要理顺各种形式的党内法规监督之间的关系，改善党内民主生活，目前仍然有大量的工作要做。当然，强调发挥党员监督和社会监督的作用，绝不是要弱化党委监督和纪委监督，在当前情况下，弱化党委和纪委监督的作用，走回头路，只能断送全面从严治党已经取得的成就，而是要两手抓，两手都要硬。

通过对党内法规实施状况所作的主观量化评估及对相关指标的历时性的比较，基本上摸清了近年来我国党内法规实施的效果，印证和肯定了十八大以来在加强党的纪律、从严治党和党内法规建设方面所取得的成绩。同时，通过其间有关二级和三级指标之间的比较分析，发现了近年来党内法规实施的弱项和不足。当然本文对党内法规实施的几个问题主观性评价研究及其与相关指标的比较尚属初步和比较粗略的研究，得出的结论尚待有关研究进一步佐证和实践中检验。