关于河长制推动基层黄河清违整治的思考

孙源璟，吴 华，丁 山

（济南黄河河务局章丘黄河河务局，山东 济南 250200）

章丘黄河河务局作为黄河流域基层单位，担负着章丘辖区黄河治理开发、辖区黄河水行政管理和工程管理的职责，以及辖区黄河防汛抗旱日常管理工作等。

2018年以来，章丘河务局认真贯彻落实上级文件精神，紧扣主题，狠抓乱占、乱采、乱堆、乱建“四乱”的排查、上报和清理工作。在“清四乱”专项行动中，河长为责任主体，区河长办、河务局联力，区政府、检察院及相关部门共同参与，有效整改了章丘黄河范围内的重点难点问题。在此过程中，河长制在流域治理中凸显了极大地优势和作用，同时，也暴露了一些不足之处。如何更好发挥河长制平台作用，实现由传统消极管护向积极治理转变，仍需要继续探索。

1 河长制打开流域治理新局面

长期以来，章丘黄河河务局黄河水政监察大队、黄河派出所联合执法，承担了惩处河道范围内各类违法乱纪行为的主要职责，但基层流域单位治河中面临一些乱堆、乱占问题时，难以得到有效解决。以“清四乱”专项行动为契机，河长制做为主要推手，为流域治理体系注入了新的活水，促进了多方协调机制的有效运行。

1.1 建立河湖清障“2+1+N”模式

河湖清障“2+1+N”模式，即两个主体部门，一个监督部门，N个地方有关职能部门进行联合执法的模式。两个主体部门，即区河长办为主导部门、黄河河务局为主要执行部门，二者同为“清四乱”专项行动的主体，承担“四乱”问题的清理整治责任；一个监督部门，即检察院作为第三方，对两个主体部门清障过程进行监督，避免懈怠消极、防止漏报瞒报等；在河湖清障过程中，遇到较复杂问题，仅靠三个部门无法完成，需要其他职能部门进行协调，即模式里的“N”。

本次专项行动中，个别“四乱”案例存在违法活动时间不固定、串通当地村民、态度野蛮等情况，造成水政执法取证困难的现象。而借助“2+1+N”河湖清障模式，章丘区检察院为监督部门，章丘区政府、章丘区河长制办公室可协调章丘区公安局、综合行政执法局及其他相关部门，多方联动、简化流程、综合取证，在最短的时间内找出并处理违法人员，有效遏制此类事件的发生。

1.2 联力破除历史遗留难点问题

长期以来，由于多部门职能交错、权责不够明晰等原因，部分历史遗留难点问题得不到有效解决，为河湖管理造成了极大困难。在章丘黄河滩区内，多处蔬菜大棚、养殖大棚乱占滩区面积为河道正常行洪埋下隐患。河务局虽有心整治此类问题，但由于滩区土地具备多重属性、村庄情况复杂、寻找涉事人员困难等多方面原因，无法找到着力点。

河长制基于统筹各涉水部门开展治水工作的目标而生，要求地方各级党政领导亲自挂帅，协调整合各方力量解决我国复杂水问题[1]。在此次“清四乱”专项行动中，章丘区政府、河长办高位推动，多次组织河务局和两镇街、涉事大棚所在村庄村委会等部门，就黄河滩区内大棚乱占问题召开专题座谈会，为各部门之间的联系、沟通、配合创建了平台。以此为突破口，深入开展拆除违建大棚的集中行动，解决了大棚整治问题。

1.3 多样信息化平台落实清违整治实效

自河长制推行以来，河长制信息化平台搭建日趋完善。多种科技手段的引用，如河长巡河软件、河湖长制管理信息系统、无人机航拍等，使考察河长治河各项工作进展情况更加方便，促进各级河长从“有名”到“有实”的转变。

“清四乱”专项行动中，黄河问题被纳入山东省河长制湖长制管理信息系统，从类型、现状、地理位置等角度对问题定性、定量描述。该系统的应用方便，河长及时发现问题，及时进行处理，并随时查看销号情况，随时跟进、更新。借助无人机航拍，上级部门对系统内的“四乱”问题复核时，可以精准定位，避免错报、瞒报等，实现了对河长治河的有效监督。

此外，通过对系统问题的整合，可以更方便快捷地统计出黄河流域治理过程中的重点、难点，为上级部门提供参考，从而更有针对性地制定出解决方案，确保清违清障工作，有的放矢，顺利进行。

2 河长制在基层流域推进中的问题

河长制的推行给河务部门提供了新的解决思路和办法。同时，作为一种新制度，河长制在推进过程中也暴露出一些不足之处。河长制原为打破“九龙治水”的管理体制而产生，强化落实，一抓到底，有效开展河湖管理保护工作。但从目前实施情况来看，不同部门之间仍然存在权责不清晰、管理范围不明确等问题。到底管什么、怎么管？权力范围有多大、任务目标怎么考核？都是需要综合考虑的问题。河长制相关配套法律制度尚不够健全，对河长这个角色缺乏准确的认知和定位，治河效率未达到最大化。

3 意见和建议

3.1 加强河长制专门立法

河长制在实施推进过程中面临诸多问题，如河长职责与政府部门法定职责间的关系、地方立法不同等原因造成河长职责差异较大、跨地域性河流治河过程中产生意见分歧等，解决上述问题，需要国家出台专门的法律进行统一管制[2]。具体实施时，在此基础上，各地再根据本地情况作出具体规定，全面建立完善省、市、县、乡四级河长体系，通过立法明确不同层级的河长所应担负的具体职责[3]，真正实现河长制由“人治”走向“法治”。

3.2 网格化管理确定范围

在清违整治过程中，由于土地具有农田、滩区等多种不同属性，导致河长在治河过程中对遇到的部分问题难以定性。河湖属于典型的公共资源，确权划界是河湖有效管理的前提[4]。水利部门牵头土地涉权部门，如国土、规划、住建、交通、环保、农业等，对河湖管理范围和保护范围进行明确划界，各级河长据此进行网格化监管，可大大简化河长治河过程，提高河湖管理效率。

4 结语

河长制是公共资源管理制度创新的成功实践，自下而上推动，由应急工作上升到日常工作，并在全国范围内全面铺开[5]。河长制在尝试和探索中逐渐成功，但法律制度的建立健全、绩效评价体系的构建，仍是河长制稳步发展需要解决的问题。同时，在河长制框架下，地方水利部门与流域管理部门之间如何建立长久有效的联防联控机制，也是破解河道管理和行政执法的重要命题，需要时间和实践来进一步探索和求证。