辽宁省推进江河治理项目面临的问题及对策

王 伟

(辽宁省河库管理服务中心(辽宁省水文局)，辽宁 沈阳 110003)

1 基本情况

1.1 辽宁省流域及洪灾特点

辽宁省位于东北地区南部，西部丘陵东部山，中部海滨和平原，呈特殊的“鞍”形地势。境内河流众多，流域面积10km2以上的河流3536条，50km2以上的河流845条。气候属温带大陆性季风气候，年均降水678mm，因时空分配不均，洪涝灾害频发。东南部和西北部山区河陡流急，如遇超标准洪水，破坏力极强，易造成重大人员伤亡和经济损失[1]。例如，2013年“8·16”水毁，共造成了抚顺等9个市46个县区123万人受灾，紧急转移21万人，死亡77人，失踪87人，直接经济损失100.6亿元[2]。特殊的地势及洪灾特点，决定了辽宁省在防洪减灾能力建设方面任务繁重，东南山区和西北丘陵地区需加快中小河流和山洪沟防洪体系建设，中部平原地区需全面提升大江大河防洪标准[3]。

1.2 辽宁省江河治理规划

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要论述，形成了新时期我国治水兴水的重要战略思想。党中央、国务院作出了加快灾后水利薄弱环节建设的决策部署，通过了《灾后水利薄弱环节和城市排水防涝补短板行动方案》。辽宁省高度重视灾后水利薄弱环节建设，已将17条流域面积3000km2以上、88条流域面积200～3000km2河流治理项目纳入了《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》，并得到水利部、国家发展改革委员会和财政部的联合批复，总投资86.78亿元。江河治理规划的实施将大大提高流域和区域防洪排涝减灾能力，保证人民群众生命财产安全，促进经济社会持续稳定健康发展。

2 江河治理项目面临的问题

自2011年中央一号文件以来，辽宁省先后实施了重点中小河流、重点山洪沟、中小河流重点县、水系连通等多个河道治理规划项目，在具体的项目实施过程中还存在多种因素制约，不同程度地影响了辽宁省江河治理工程的建设进度和整体效益发挥。

2.1 河道管理机制制约

辽宁省自上世纪80年代逐渐建立了省、市、县、乡镇四级河道管理体制，但随着市场经济体制的不断完善和机构改革的不断深入，这种河道管理体制的运行出现了新的问题。

(1)河道部门性质不一，经费严重不足。河道管理单位肩负着河道工程建设、管理、维护等多项职责，所从事的纯属公益性事业，但由于多种原因，辽宁省各地特别是县级河道管理部门性质差别较大[4]。一些县级的河道处(所)、工程建设管理处(办公室)等属自筹自支单位，经费来源为河道维护费、采砂出让费、工程项目管理费等。由于近年来辽宁省各级财政状况普遍不佳，事业单位改革逐步深入，这些单位的经费来源已成问题，严重影响了河道工程建设工作者的积极性。

(2)人员配置不合理、专业素质偏低。辽宁省县级河道管理人员配置极不合理，人员不足与机构臃肿并存。一些县级河道部门仅有两、三名人员，无法承担繁重的工程建设任务。另外由于工作收入低、环境差、缺乏吸引力，造成水利方面专业人员稀缺，人员专业素质普遍偏低，很难在江河治理工作中发挥更大的作用。

2.2 项目前期工作难以推进

(1)涉及区域多，地域协调难度大。江河治理项目往往涉及两个以上行政区域，受上下游、左右岸不同条件制约，以整条河推进可研困难重重。辽宁省纳入规划的17条主要支流中，除老哈河、青龙河、招苏抬河及西辽河四条河流外，其余13条河流均涉及两个以上县(市、区)，由于各地前置文件审批标准不一、地方积极性不同等因素，推进难度很大。

(2)前置文件多，部门协调难度大。主要支流项目的可研到初设审批，涉及环境影响评价、选址意见书和土地预审等多个前置文件，需环保、住建、国土等多个部门参与[5- 6]，水利部门在沟通和协调推进方面难度较大。

2.3 地方配套资金难以落实

辽宁省被列为了东部发达地区，中央投资的江河治理工程的中央资金补助比例普遍较低。主要支流项目2014年以前中央资金比例为50%，自2015年起提高至60%；重点中小河流项目2016年以前中央资金比例为30%，自2017年起新列入规划项目提高至55%，结转项目仍为30%。地方配套压力非常大，辽宁省近年来各级财政普遍困难，地方配套资金难以足额落实。

(1)导致前期经费解决困难。由于前期工作涉及的前置文件较多，前期工作费用较高，各地财政普遍无法落实费用，严重影响了各地水利部门的积极性，部分地区甚至不愿开展前期工作。

(2)难以完成全部建设任务和考核目标。2017年以前的江河治理项目省以上资金比例一直为50%～60%，多数工程仅能利用省以上到位资金完成部分主体工程，严重影响了工程完整性和整体效益的发挥。另外，按照《中央水利投资计划执行考核办法》要求，江河治理工程应完成当年投资计划的80%以上，但辽宁省资金到位率不足80%，难以完成年度考核目标。

2.4 占地占林问题难以解决

辽宁省江河治理工程主体工程为堤防和护岸建设，建设范围内多涉及耕地、林木、民房等，工程的顺利实施必须以解决占地动迁和林木砍伐为前提。但因省以上投资不能用于占地补偿，且市县两级无配套资金，在项目实施过程中征占问题成为了最棘手的问题，分析原因主要有三方面。

(1)河道管理范围不明确。由于尚未完成确权划界，部分河道尤其是无堤段，无法有效确定河道管理范围。按照《中华人民共和国防洪法》规定，“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区”。但在实际工作中，该规定难以执行，特别是无工程防护的河段，其管理范围更为复杂[7- 8]。

(2)林业手续办理困难。大部分河道岸坡存在零星树木，砍伐难度不大，但一些河道工程建设范围内存在大片林木，甚至已被划为公益林，砍伐手续难以办理。

(3)部分群众为提高补偿阻挠施工。江河治理工程本是为了提高防洪标准，保护沿河群众的生命和财产安全，但某些地区的群众为了获得高价补偿，恶意阻挠施工，甚至与施工单位发生矛盾。

2.5 地方自设不合理政策

项目实施过程中，某些地区为了严控工程招投标、资金支付等环节，自设地方标准，严重影响了各阶段进度，主要表现在以下三方面。

(1)计划下达及资金拨付滞后。一些地方财政部门资金计划下达缓慢，导致工程不能及时招标或拨付进度款，或是专项资金拨付困难、滞后，不能按时拨付进度款和独立费，影响资金计划执行进度和工程验收进度。

(2)自设标前手续、资金拨付手续。一些地方自设拦标价评审手续，或规定一定投资额以上项目招标需政府主要领导签字，影响了工程招标进度；一些地方财政评审后的拦标价偏低，一定程度上会影响工程建设质量，或是自设先审计后支付程序，导致工程建设中不能按照进度支付工程款。

(3)自设招标限额。按照最新的《必须招标的工程项目规定》(发改委令第16号)，施工单项合同估算价在400万元以上的才须招标，但一些地方甚至规定10万元以上水利工程必须招标，不仅耽误了工期，而且增加了项目建设成本。

(4)决算审计缓慢。部分地区财政(审计)部门审计任务较重，决算审计缓慢，影响政府验收进度及后续资金计划申请。

2.6 生态效果不明显，新材料应用不足

辽宁省江河治理工程以防洪为主要目的，均以新建和加固堤防、新建和修复护岸为工程主体，辅助以植树种草等生物措施。我省早在河道工程技术审查中要求各地要因地制宜，尽量避免将河道白化、渠化、硬化，尽量通过生物措施达到护堤固岸的目的。但一些管理部门、法人单位、设计部门，在实际工作中生态治理意识较为薄弱，工程设计中仍以“硬”工程居多，生态措施占比不高。另外，护岸工程多以格宾石笼、浆砌石为主，对于市场上出现的河道治理新材料、新工艺的应用尝试较少。

3 对策及建议

针对在江河治理工程建设管理中面临的各种问题，辽宁省近几年不断突破和创新管理模式，如“六厅委文件”和“先建后补”模式的实施已取得了较大进展。今后辽宁省还要继续采取以下措施，推进江河治理工程的建设进度，提高治理效益和群众满意度。

3.1 加强培训指导，推行代建制

事业单位整合后，省、市、县三级河道建设相关部门需加强沟通联系，确保最新政策能及时传达。省、市河道部门需在监督江河治理工程建设的同时，加大对各地尤其是管理力量薄弱地区的培训指导力度，提高其管理水平。另外对于一些水利专业人员极缺的区政府水利相关部门，可积极引导推行代建制，发挥市场作用，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管理单位[9- 11]，增强基层管理力量，实现更加专业化的项目管理。

3.2 加强部门协作，推进前期工作

辽宁省水利厅经过大量的协调工作，积极沟通省发改委、省财政厅、省国土厅、省住建厅和省环保厅，联合出台了《辽宁省水利厅、辽宁省发展和改革委员会、辽宁省财政厅、辽宁省国土资源厅、辽宁省住房和城乡建设厅、辽宁省环境保护厅关于印发辽宁省加快灾后水利薄弱环节建设任务分工方案的通知》(辽水合〔2018〕7)号文件，将可研和初设的审批权下放到市级相关部门，缩短了审批环节，极大加快了审批进度，同时该文件也明确和落实了各级人民政府的具体任务和要求。下一部要积极引导各地水利部门充分利用“7号文件”，发挥各级地方行政首长责任落实优势，强化有关部门和地方的协调配合，全力推进前期工作进度。

3.3 继续推行“先建后补”模式

按照《中央财政水利发展资金使用管理办法》有关规定，辽宁省自2017年起对江河治理项目实行了“先建后补”管理模式。具体做法是对于已纳入规划的江河治理项目，在遵守基本建设程序的前提下，由项目法人和水行政主管部门申请，在省级水行政主管部门核准后，可在工程资金计划下达前开展招投标和建设工作；工程完工后，再由项目法人和水行政主管部门组织验收，并上报资金申请，逐级审核后下达工程资金计划[12]。“先建后补”管理模式的实施，得到了各地水利部门的积极响应，大大调动了各地的建设积极性，加快了江河治理规划的整体进度，充分发挥了财政资金效益，避免了资金滞留。

3.4 继续争取资金，减轻配套压力

2018年辽宁省在财力困难的情况下，保障了江河治理项目省级配套资金，使得省以上资金首次达到了80%，减轻了市县两级资金配套压力。下一步建议水利部在中央全面振兴东北老工业基地的政策下，将我省江河治理工程的中央投资比例提高至80%以上，减轻我省项目配套压力，确保项目前期费用、独立费用充足，使工程能够顺利完成全部批复建设内容，发挥工程整体效益。

3.5 加快河道确权划界，解决占地占林问题

建议各地水利部门要在河长制工作不断深入之际，加快河道划界工作进度，及早明确河道管理范围，以减少征占地、占林，破除江河治理工程面临的最大难题。同时各地水利部门在工程前期工作阶段要同设计部门做好现场踏勘，避免在实施过程出现因占地、占林导致的设计变更。要充分听取治理段沿岸群众意见，优化设计，让群众满意并签字确认，减少施工遇阻问题。要加强工程资金计划下达前的复核工作，对一些实施难度大的工程，建议通过“先建后补”模式开展建设，提高建设单位责任意识，确保工程顺利实施。

3.6 继续清除地方不合理政策

针对各地在江河治理工程建设中自设的不合理规定，辽宁省出台了《关于明确河道治理项目前期工作及建设管理相关事宜的通知》，规定“市县两级水利部门要商财政等部门尽量缩短财政评审时间，取消标前审计、招标限价评审等招标投标前置程序，取消违法设置的审批事项和管理环节”，下一步需要督促各地继续落实文件精神，杜绝地方不合理政策。

3.7 引导生态措施和新材料、新工艺应用

要引导各地进一步树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，加大生态措施应用，加强生态治河、绿色治河。一是在治导线设计方面，在保证安全泄洪的基础上，要尽可能地保持现状河道原有形态。二是在堤岸设计方面，满足防洪要求前提下，要因地制宜多采用生物措施[13- 15]，如鞍山、丹东等地适合枫杨，抚顺等地适合红毛柳。三是在河滩地设计方面，建议尊重和维护河道自然生态功能，应当充分利用河岸滩地滞洪和含蓄水源等方面的优势，栽植和培育耐水淹植物，保持水土，增强含蓄水源能力。

引导各地关注河道治理工程出现的新材料、新工艺，如在一些合适的河道，尝试采用透水性混凝土结构、装配式护岸结构等新材料。引导各地学习国内外先进治河理念、措施和经验，例如日本在河道治理方面采用的“多自然型河流”建设理念和具体施工措施等。

4 结语

江河治理工程是保障生命财产安全、创造优美人居环境、实现人水和谐、造福子孙后代的重要公益性工程。辽宁省近些年在江河治理方面取得了较大突破和成效，一些成功的经验做法值得借鉴，但也需认识到完成河道确权划界，彻底解决征占地问题，任务还很艰巨；加强生态措施，采用新材料、新工艺，还需引导渐近。本文探讨的江河治理项目建设问题及对策建议，还需要在工程建设管理实践中不断完善。在新时代下，各级水利部门还需进一步解放思想，尝试创新，担当作为，探寻新的管理模式，不断破解江河治理项目建设管理中面临的新问题。