新疆小型水库运行管理现状及对策建议

张 龙

(新疆水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000)

截至2019年，新疆自治区已建成小型水库388座，库容10.18亿m3，数量多、分布广，大部分为平原注入式水库，作为新疆“绿洲经济、灌溉农业”水利基础设施的重要组成部分，在防洪、灌溉、供水等方面，为改善农业生产条件，提高灌溉保证率，促进农村经济发展发挥了重要作用[1]。与新疆已建成的136座大中型水库对比，小型水库在设计、建设、管理、运行等方面存在的问题多，安全隐患多，对安全运行威胁大。本文在全面调查的基础上，分析了新疆小型水库运行管理状况和存在的主要问题，提出了现阶段补短板、强监管的对策建议，对于规范小型水库运行、提高水库运行管理能力，具有一定的借鉴、指导和参考作用。

1 新疆小型水库运行管理现状及存在的主要问题

1.1 工程建设管理方面

(1)建设标准低。新疆大部分水库建设于20世纪60—70年代，经统计，有132座小型水库建于1955—1970年，97座建于1971—1980年。受当时经济条件、技术水平、建筑材料、管理能力等多种因素的影响和限制，大部分小型水库存在前期勘察、设计深度不够，建设标准低、工程质量差，坝基处理不彻底，坝体填筑不合格，防洪标准不够，水库渗漏等问题[2- 3]。

(2)病险问题多。从1998年起，国家和自治区实施了大规模的病险水库除险加固工程建设，并较全面开展水管体制改革，有效改善了小型水库的基础设施和运行管理条件，但水库防洪标准低、泥沙淤积严重、坝体渗水、泄洪通道不通畅等问题依然存在，成为影响和制约水库安全运行的突出隐患[4- 5]。

(3)安全监测设施不完善。部分水库在建设初期，尤其是建设年代久远的水库，没有配备大坝位移、渗漏等安全观测设施，并且没有建设水雨情测报监测设施；部分水库在病险水库除险加固时，由于配套资金不到位，未能按照批复要求同步建设观测和监测设施；部分水库虽然配备了监测设施，但因年久失修，维修养护不足，监测的数据不可靠，或没有及时整编。还有一些水库几乎没有入库水情测报设施，已建的水文、气象等站网利用不充分，不能提供准确的水雨情信息，编制的水库监测预报预警方案可操作性较差。根据水利部要求，2018—2019年，部分水库虽然采用“土洋结合”的办法，在水库上游落实了险情预警预报联络员，但由于新疆山区通讯不畅，或是不具备人居条件，难以通过直观方式观测雨情、水情，掌握水库上游来水情况[6- 8]。

(4)降等与报废工作滞后。由于泥沙淤积严重，一些小型水库失去了水库原有的功能和作用；一些流域下游的小型平原水库的防洪、灌溉、供水等功能，已被上游建成的山区控制性水利工程所替代；个别小型水库大坝安全鉴定为“三类坝”，但除险加固技术上不可行或是经济上不合理，已经没有修复的必要[9]。与此同时，由于政府、水行政主管部门和水库管理单位对水库降等与报废工作的意义与必要性认识不到位，甚至存在抵触情绪，以及对水库降等与报废的论证、申请、采取的必要措施、验收等程序不清楚，缺少必要的资金投入，还有部分水库除险加固后未能及时进行蓄水阶段验收和竣工验收，均影响到小型水库降等与报废工作的正常开展。

1.2 工程运行管理方面

(1)管理制度不健全。目前，我国基本形成了较为完善的大中型水库运行管理法律、法规和制度体系，但小型水库的相关管理制度不健全，直接套用大中型水库的制度还是降低标准，缺乏依据[10]。各级水行政主管部门制定本区小型水库管理细则不及时，如2010年水利部印发了《小型水库安全管理办法》，但截至目前新疆自治区仍未出台实施细则或指导意见，缺乏推动小型水库安全运行管理有章可循的抓手和符合事宜的指导依据。2018—2019年，新疆多次开展的水库安全隐患拉网式排查和安全隐患整治“回头看”检查，均发现小型水库存在管理制度不完善、“三个责任人”(安全度汛行政责任人、技术责任人和巡查责任人)履职不力、“三个方案”(预测预报方案、运行调度方案、安全抢险避险方案)审批不规范等问题。

(2)管理体制不顺畅。据统计，388座小型水库中有367座由水利系统管理，但大部分没有单独批复运行管理机构，与辖区内水利管理单位一起批复，和灌区、水闸等联合运行管理，管理人员交织，经费不分；电力部门、监狱系统、企业等单位管理的21座小型水库在水利行业部门注册登记或备案，但受行业管理，水行政主管部门的监管能力有限；昌吉州、哈密市等6个地(州、市)的61座小型水库交由乡镇进行日常管理，由县(市)水利局负责技术监管。属地权责不清、监督等管理体制不顺等问题，造成水库管理部门责任不明确或履职不到位，水资源统一管理和优化配置的能力发挥不足，水库工程良性运行的体制机制未能形成。

(3)专业技术管理人员不足。大部分小型水库管理人员与水利管理单位人员混编，职责不清，缺乏专业技术管理人员，管理水平低，责任意识不强；现有管理人员年龄老化，50岁以上人员占60%～70%，但受编制“只减不增”限制，新人难以招录，长期聘用人员中具备管理和专业能力的无法进入编制，影响和制约了管理人才的合理补充和技术人才培养；管理权限下放到乡(镇)、企业的小型水库，管理人员不固定，缺少专职管理人员；大部分小型水库地处偏远，自然环境恶劣，工作和生活条件艰苦，管理人员流失严重，更换频繁[11- 12]。

(4)公益性维修养护经费不足。大部分小型水库承担着灌溉、防洪等任务，但由于地方财政困难，难以严格执行水利部、财政部联合颁发的《水利工程维修养护定额标准(试点)》，各级公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费落实不到位；大部分地区依旧执行的是2008年公益性维修养护标准，普遍存在维修养护费用标准过低、维修费用不足等的问题。据统计，2018年新疆小型水库运行管理养护经费实际到位和需求分别为4438万元和9291万元，水库运行管理人员管护经费实际到位和需求分别为10141万元和14754万元，合计缺口为9466万元，2项经费的不足，导致水库工程和设施破损，处置和维修养护不及时。

(5)水库的供水水价不到位。按照国家和自治区统一部署，虽然自治区在稳步推进水价综合改革，但区域发展极不平衡，东疆、北疆进展较快，南疆特别是喀什地区、克州、阿克苏地区和和田地区思想认识不到位、保障措施不到位、组织管理不到位、农田水利基础设施薄弱等问题交织并存，农业用水平均价格为0.047元/m3，仅占2010年农业供水成本的31%～50%。水价整体偏低，工程管护费用严重不足，正常运行维护难以落实，影响到水利工程效益的正常发挥。

2 对新疆加强小型水库运行管理的对策建议

2.1 尽快完善水库管理制度

根据《中华人民共和国防洪法》、《水库大坝安全管理条例》、《安全生产法》、《小型水库安全管理办法》，结合2018年以来新疆多次开展的小型水库运行管理排查、检查和调研工作，尽快制定、印发自治区关于加强小型水库建设和管理工作的意见，建立健全小型水库的管理制度，为全区推动小型水库安全运行管理提供依据和保障。

2.2 提高责任人履职能力

(1)小型水库安全管理实行政府行政领导负责制，首先应当明确一名政府行政领导作为政府责任人，对水库安全负总责，协调相关部门做好安全管理工作。避免由一名政府行政领导人担任辖区全部水库政府责任人，或是由一个人担任辖区全部水库主管部门责任人。夯实水库责任主体的安全管理责任，通过逐级、逐库签订责任书的方式，强化责任落实，可以将水库安全管理纳入政府年度目标考核内容，提升管理效力。

(2)水库的“三个责任人”要各司其职、各尽其责、通力配合，做好水库的安全管理和防汛抗旱工作，规范开展大坝注册登记、安全鉴定、管理人员培训，实施年度检查、除险加固、降等报废等工作，认真落实巡视检查、工程养护、实施水库调度、抢险救灾及水毁工程修复等水库安全管理日常工作。

(3)逐步推行水库管理人员全员培训上岗制度，提高水库管理队伍素质；各级水行政主管部门应当加大对小型水库管理人员的岗位技术培训力度，每年至少举办一期培训班；全面加强小型水库巡查管护人员的培训，保证管护人员先培训后上岗，使所有管护人员都能够熟悉并掌握水库的风险点和对应处置措施。

2.3 建立健全水库管理机构

小型水库应当单独批复水库管理单位，改变与辖区内水利管理单位混合批复的现状，严格按照水利工程管理单位定岗定员标准，配足、配齐水库管理人员。小(1)型水库专职管理人员不得少于3名，重点小(2)型水库专职管理人员不得少于2名，需要特别注意的专职管理人员应当是水利专业人员。

2.4 落实小型水库管理经费

(1)根据水利工程维修养护定额标准，切实保障各级公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费足额到位，鉴于新疆小型水库的准公益性性质，其中国家所有的水库当水费收入和公益性2项经费不能满足管理经费需要时，县级财政应当足额拨付。

(2)结合新疆农业水价综合改革实施方案的要求，尽快完成以2015年为基准年的水价成本核算工作，加快开展农业水价综合改革，使水库供水价格总体达到完全成本。充分发挥水价杠杆作用和调节机制，建立农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制4项机制，实现水利工程设施良性运行目标。

(3)大力推进小型水库管理体制改革，探索实施管养分离，公共部分由各级财政分担，经营服务部分由受益者分担，建立稳定的经费渠道，促进小型水库良性运行。

2.5 加快运行管理体制改革

积极探索小型水库管理向专业化、规模化、市场化管理转变，因地制宜的采取购买服务方式。可将小型水库统一委托给专业化管护队伍，实行物业化集中管理；或以大带小，将小型水库委托大中型水利工程管理单位管理，实行专业化管理；或成立县级水利服务队伍统一管理区域内小型水库，实行规模化管理。积极探索社会资本参与小型水库管理的社会化管理模式，通过租赁、承包、股份合作等形式吸引社会资本，利用小型水库开展经营活动并承担水库运行维护费用。

2.6 开展病险水库除险加固

鉴定为“三类坝”的小型病险水库，必须及时除险加固。各地要重视小型病险水库除险加固前期工作，提高前期工作质量，加快前期工作进度；除积极争取中央财政资金支持外，各级财政要加大对小型病险水库除险加固的投入力度。农村集体或其他经济组织所有的小型病险水库，乡镇政府或水库所有者(业主)要多渠道筹集除险加固资金，加快除险加固进度[13- 14]。

2.7 完善监测设施

各级水行政主管部门和水库管理单位应从监测设施建设、更新改造、运行维护和监测数据分析等方面增强小型水库的安全监测能力。及时修复损坏的监测设施，抓紧增设必要的测点和项目，对采用“土洋结合”预报的预警员进行上岗培训。从监测设施建设、更新改造、运行维护和监测数据分析等方面，科学编制监测预报预警方案，全方位提高安全监测能力。小(1)型和重点小(2)型水库必须建设视频监视系统并接入自治区综治视联网，逐步形成水库大坝安全信息化管理系统。

3 结语

新疆小型水库在工程建设管理和运行管理方面存在的诸多问题[15]，既有全国普遍性又有地方特殊性，必须高度重视，针对发现的各种问题，制定切实可行的方案，认真抓好落实，从全面加强注册登记、调度运用、检查监测、防汛抢险、安全鉴定、除险加固等重要制度的贯彻和执行，全面推进水利工程管理体制改革和农业水价综合改革等方面，在“十四五”之前完善“补短板、强监管”工作，促进小型水库安全运行，发挥工程和经济效益，支持社会的可持续发展。