西南山区高速铁路建设项目竣工环保自主验收问题分析与对策

周铭湘，王明慧，张 桥

（1. 渝万铁路有限责任公司 运输安全部，重庆 400014；2. 渝万铁路有限责任公司，重庆400014；3. 渝万铁路有限责任公司 安全质量部，重庆 400014）

2017 年国务院发布了《关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》(国务院令682 号)(以下简称“新《条例》”)，建设项目竣工环保验收不再作为行政审批事项，改由企业进行自主验收[1]。2017 年11月，原环境保护部发布了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》(国环规环评[2017]4 号)(以下简称“新《办法》”)，对建设单位自主开展竣工环保验收的程序、内容及生态环境部门的监督检查内容予以规范[2]。新《条例》和新《办法》的相继出台，将竣工环保验收主体由环保行政主管部门改为建设单位，更大程度地强化了建设单位的环境保护主体责任。在铁路项目前期、建设及竣工验收过程中，尤其是快速发展的西南山区高速铁路，环保验收不同程度存在一些问题，需要建设单位分析、处理和总结，以提高西南山区高速铁路项目环保管理质量。

1 西南山区高速铁路项目环保专业特点

与华东、华北等平原地区高速铁路项目相比，西南山区高速铁路项目具有以下特点。

1.1 环境保护目标多

西南地区主要以高原、山地为主，河流众多，高速铁路作为典型的线性工程，线路途经区域多，涉及的环境保护目标多，以新建郑州至万州高速铁路(湖北、重庆段)为例[3]，线路全长457 km，在湖北、重庆境内穿越了湖北五道峡自然保护区、三峡库区恩施州水生生物自然保护区、重庆长江三峡巫山湿地自然保护区、长江三峡库区云阳小江湿地自然保护区、长江三峡风景名胜区、隆中风景名胜区、野花谷风景名胜区、长江三峡国家地质公园、南漳水镜湖省级地质公园、湖北南漳清凉河国家湿地公园、神龙溪及大宁河等生态环境保护目标。环评中提出了生态监测、生态补偿、景观恢复、专项监测、优化施工工艺和作业时间等要求，部分环保设施工艺要求高，实施难度较大。

1.2 项目周期长

受不良地质、环境变化等因素影响，西南山区高速铁路项目建设周期较长，工期一般为4～5年，加上项目前期时间通常为6～7年，以重庆至万州客运专线重庆北至长寿北段线路方案[4]为例，项目于2009 年年初启动，在可研阶段，考虑线位经机场、统景方案存在重大环境及社会风险，经过专家反复论证后最终选择了沿既有渝利线并行方案，2016年年底建成通车。

1.3 设计调整变更多

西南山区土地资源稀缺，随着近年地方经济的高速发展，受地方发展规划等影响，弃渣场选址调整等变更设计多，以新建郑州至万州铁路(重庆段)为例，尽管建设单位在施工期尽可能控制弃渣场变更，但因多种原因，全线弃渣场变更达到92%。施工过程中，受滑坡、岩溶、采空区等不良地质条件的制约[5]，因线位调整引起沿线敏感点和环保措施变化也较常见。

1.4 环保管理难度较大

相较于其他地区，西南山区高速铁路项目桥隧比高，重难点工程多，如新建郑州至万州铁路(重庆段)桥隧比为98%，项目涉及的施工、设计、监理、监测等单位众多，环保人员专业水平参差不齐。在管理过程中发现，部分施工单位在环保方面存在部门代管、施工技术人员兼职、临时调配等情况，加之“重建设、轻保护”，增加了各建设阶段环保管理工作难度。

2 影响西南山区高速铁路项目竣工环保自主验收的主要因素

2.1 环境评价及设计

一是项目前期环评深度，选线方案比选的不深入会导致局部线路穿越城市规划区或可避绕的特殊保护区等[6]，后期需要进行重新选线，甚至引起项目的重大变更。二是环评措施设计，如果环评提出在大跨度钢桁梁安装桥面系雨水收集系统[7]，可能由于桥梁跨度、汇水面积及桥梁纵坡线型等难以落实，最终影响竣工环保验收。三是施工图设计，施工图设计过程中，如果未严格执行环评文件中提出的措施，增减声屏障的长度、高度，取消站场区域声屏障，削弱污水处理工艺、能力等，待环保验收时发现则为时已晚。

2.2 建设单位环保重视程度

建设单位重视“质量、安全、进度、投资”，而忽视了环保的日常管理；如果环保管理人员对环保相关法律法规的熟悉了解程度不足，无法及时识别建设过程中是否依法合规、是否构成重大变化，则会导致变更环评工作滞后，影响环保验收。

2.3 “三同时”制度落实情况

在铁路建设过程中，如果“三同时”制度得不到贯彻落实，存在诸如野蛮施工，噪声、扬尘及废水不达标排放，隔声窗永久性措施落实不到位，弃渣场不规范施工，未清理表土，挡渣、临时排水防护设施修筑不及时，弃渣后未能及时恢复和绿化等现象，则对环保验收产生不良影响。

2.4 环保从业人员业务能力

目前铁路项目环保监理、监测人员专业水平和管理能力参差不齐，给建设单位带来一定的困扰。以工程监理代管环保监理的项目，第三方单位业务不精主要表现在个别项目环境监理的专业人员不足、对环境保护专业知识欠缺[8]，有些监理人员不能及时发现问题并提出合理的整改意见，监理月报缺乏针对性、指导性，使现场存在的问题无法得到及时解决。

3 西南山区高速铁路项目竣工环保自主验收对策

建设单位作为高速铁路建设项目环境保护的责任主体，做好环保自主验收的关键在于坚持以问题为导向，有的放矢，对症下药。

3.1 增强环境保护责任意识，强化过程管控

作为高速铁路建设项目参与人员，应从思想上牢固树立环境保护意识，强化企业环保自律性；其次，应建立完善的环保管理机制，履职担当好环境保护的主体责任。通过加强建设过程中管理，严格落实环评及批复文件的各项措施，为竣工环保验收夯下坚实基础。

（1）建设单位作为项目总牵头人，一是深度介入项目前期、初步设计、施工图各阶段，及时对照梳理、判定是否构成重大变化，确保依法合规。二是及时组织环保设计、监理、施工，以及沿线地方相关部门对沿线环境敏感点措施设计情况进行逐点核实，确保无遗漏。三是严格控制变更设计(包括弃渣场变更)，减少和避免因重大变化影响项目建设进度。

（2）环境评价和设计单位是项目建设成败的关键，应严把“源头”关。一方面，环境评价人员应将环保选线原则贯穿于项目选线始终[4]，并在环境评价过程中充分论证措施可行性，确保建设时措施能够落实；另一方面，环保设计人员应遵循“严格执行环评报告书及批复意见”总原则，不得随意弱化环保措施[9]，应严把“设计变更”关。

（3）施工单位作为的实施者，应严格落实环保措施，严守生态保护红线。建设期临时措施及时落实，永久性措施按照“三同时”同步完成，特别是绿色化措施应及时到位，在生态恢复、水土保持及美化环境等方面尽早创造生态效益[6]。

3.2 甄别选用监理单位，发挥专业优势

在当前职业分工精细化的形势下，建设单位应将专业事情交由专业机构、专业人员完成，通过竞标或招投标，甄别选用资历深、实力雄厚、业务精干的第三方单位开展专项环保监理。随着国家西部大开发战略实施的不断深入，西南高速铁路建设项目越来越多，通过配备专职专业环保人员，实行环水保管理的专业化、专职化，在建设、设计、施工、监理等单位的联动管理下，各自发挥专业优势，进行专业化技术指导，确保环保措施落到实处，更有利于高速铁路建设可持续发展。

3.3 严格落实环保拆迁，加强规划控制

目前，生态环境部未明文规定距铁路外轨中心线30 m内敏感建筑纳入拆迁。建议在新建项目环评报告编制过程中，不确定距铁路外轨中心线30 m内敏感建筑拆迁要求是否可落实时应谨慎考虑。在确定必要条件下，应将环保拆迁费用纳入工程总投资，确保资金充足、到位，并严格按照环评报告及批复严格落实环保拆迁。

对于“距铁路外轨中心线30 m内严禁新建敏感建筑”控制要求，建议在环评批复后，建设单位应以书面文件形式将稳定后的工程线位和规划控制要求提交至沿线地方规划部门。同时，建议在进行法律法规调整时，能够在国家法律法规层面提出相应规定，限制或禁止在铁路两侧一定范围内新建噪声、振动敏感建筑[10]。

4 结束语

高速铁路建设从项目环境评价至工程竣工验收，过程的质量管控直接影响项目竣工验收的顺利与否。铁路建设管理部门只有不断发现问题、努力解决、总结经验，坚守“细节决定成败”，脚踏实地，才能真正建成西南山区高速铁路精品工程。