整体性治理理论视角下突发卫生公共事件的社会工作介入研究

张增琳 齐婧琳 秦毓梅

（1.北京市平谷区和合社会工作事务所，北京 101200；2.中华女子学院，北京 100200）

一、引言

2003年的SARS病毒对全国经济造成了重创；2014年上海外滩踩踏事件成为了大型活动组织不可抹去的伤痛；2020年再次发生的重大突发卫生公共事件——新型冠状病毒肺炎疫情爆发，给全世界画上一个静止符。不可预期的突发公共事件可能产生社会环境恶化、社会关系中断、社会信念体系动摇、公众心理状态紧张等一系列结果（方舒，2014）。社会工作作为一种福利性社会行动，能够通过专业的知识和科学的手段在风险未萌发的初期帮助服务对象建立抗逆力和应急预案，使其在风险来临时有条件、有能力、有信心通过秩序化的制度和细致化的方法面对并解决困境；在公共事件突发时及时介入开展物资支持、情绪疏导和精神陪伴；在灾害过后站在社会组织维度和社会治理视角为政策优化、风险应对和多方合作提供思考和建议，为风险应对全流程的有效预防、积极介入、责任伦理、长效机制等层面带来新的理念和深层价值。本研究立足于新型冠状病毒肺炎疫情这一突发卫生公共事件，探讨在政府整体性治理思维下，专业社会工作机构的社会工作者如何通过行动助力疫情防控，发挥专业力量，产生积极作用。

二、文献回顾

（一）灾害社会工作的发展

灾害一般是指对较多人群造成各种伤害性影响的自然或社会事件，广义的灾害包括自然灾害、战争、重大事故、卫生公共事件等（陈涛，2020）。从历史上看，早期的灾害社会工作特别强调在战争、灾害以及危急情况下的紧急服务。国内灾害社会工作的研究以2008年汶川地震为时间节点，在救援队伍中除了政府力量，还包含了蓝天救援队、唐山地震互助协会、心理康复组织等各领域社会组织，他们在救援和灾后重建中以专业的能力和全面的服务获得了各界的重视，推动了我国灾害社会工作的发展（李昆，2015）。目前，国内学者多数针对灾害社会工作的研究是基于对事前预防、事中引导、事后恢复的个体和群体性服务，探索调适社会心理以实现个人内心与外在环境的平衡，重建社会关系以实现自我与他人关系的平衡，恢复社会功能可平衡个人以前、当下和未来生活之间的关系（方舒，2014）。

（二）社会工作介入突发卫生公共事件

突发公共事件的定义一般是指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、卫生公共事件和社会安全事件（全国人大常委会办公厅，2007），具有事态的突发性、传播的广泛性、危害的严重性、影响的持久性四种特点（王志中，顾绍明，2004）。社会工作强调积极预防突发事件与我国政策高度一致，“我国政府在编制各类紧急应对预案时均一致强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各部门和地区尽力预防突发公共事件并尽可能不要把一般事件扩大为严重的、特大的突发公共事件”①。

2003年非典爆发，人们在防控传染病的过程中意识到，面对公共卫生危机或其他的突发事件，不仅需要政府建立起迅速有效的控制救助机制，更需要建立起居民自我动员、自我保护的机制（张昱，陆建华，2003）。2020年新型冠状病毒肺炎爆发，人们对于社会工作者在突发卫生公共事件中的作用和意义有了更多的关注和思考，探寻在服务患者和市民之外，社工如何更好地发挥能力保障医务人员的身心健康；在医疗救治的不同阶段，社工如何帮助患者及家属适应医疗机构运转的变化；在微观家庭和中观社区的基础上，在宏观层面上社工如何在公共卫生医疗服务体系、重大公共卫生应急管理机制中发挥作用（杨婷，2020）。

（三）整体治理理论下的社会工作介入

整体性治理（Holistic Governance）是在公共管理理论与实践互动中形成的重要理论分支，最早由英国学者佩里·希克斯在《整体性政府》中提出，主要研究20世纪末以来的公共治理碎片化状况，强调责任、协调和整合三种核心要素（竺乾威，2008）。其中，责任机制是指通过明晰责任边界，有效解决不同组织间的信任和一致性问题；协调是指通过协调行动者、组织间以及整个合作网络之间的利益关系、信息共享机制等，有效解决整体性治理过程中的摩擦（胡明光，2019）。总体而言，整体性治理是一种以公民需求为治理导向的理论体系，其以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公司部门关系及信息系统等碎片化问题，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的治理模式（史云贵，周荃，2014）。

社会资源的有效配置是新型社区治理和社会管理创新的核心问题（黎熙元，2007），而单位制解体和行政组织与自治组织二重化管理带来的社区治理结构碎片化问题，成为社会工作者在社区营造与社会发展层面亟待厘清的问题。第一，社区治理结构碎片化问题主要体现在社区工作站行政化、居委会工作形式化、服务与需求不对等三个方面（张贵阳，2016）。第二，社会组织社会工作者在社会资源与社区服务的互动类型中，相关学者研究认为应该将“社会资源—社区服务”互动关系嵌入宏观层面的“政社关系”中（翁俊芳，2019）。社会工作介入是这种嵌入方式的有机载体。

三、研究方法

本研究采用观察法、访谈法等质性研究方法进行研究。通过对和合社会工作事务所进行参与式观察，深入了解专业社会工作机构在疫情防控过程中针对服务对象开展的专业化服务举措。对睦友社工、夕阳再晨、方舟社工等参与疫情防控的社会组织进行非参与式观察，并对组织负责人、社工等参与疫情具体工作人员进行半结构式访谈，了解不同类型组织在疫情防控中开展的不同服务举措。全面分析北京市各类专业社工机构在疫情防控中的具体措施、成效及存在的问题，在此基础上提出对策建议。

四、专业社会工作介入疫情防控的措施

在突发公共事件发生时，社会组织特别是具有专业社工知识的社会工作机构，成为多元主体中的一部分积极参与到防疫防控工作中，使疫情防控呈现多种参与形式。公共产品供给和政社协作式的合作形态成为主流：公共产品供给将专业服务送到社会最小单元家庭当中，打通了防控的“最后一米”；政社合作提升了专业社会工作在整个防控体系中的节点位置，成为防控体系中政府的重要伙伴。

（一）公共产品供给“打通”防疫最后一米

公共产品供给主要是指社会组织通过提供专业服务参与到公共突发事件中，凭借自身专业能力有效辅助政府应对突发公共事件。新冠疫情突发，全国上下形成防疫联动整体，而政府作为协调治理网络中的中心点，通过行政指令实现全国各省进入一级防控响应机制状态；各行业进入全停摆状态，各地医疗资源呈现集中向疫区输送状态；各社区进入门禁最严状态，各民众积极响应政策做好自我防护和家庭宣传。在疫情管理中，社区成了责任层层压实的最后一关。不管是社区的进出门控制，还是流动后的居家医学观察，甚至是出现有感染风险的发热情况后的第一重控制隔离均在社区层面完成。社区成了整个疫情应急防控体系下的最小单元，却也是最大责任的行动主体。“门”成了社区关注的最重点，门守住了，人就看住了，疫情传播就管控住了。

但在整个治理网络中，一些特殊人群的“管住”同样也等于“关住”。政府的管理体系如何努力也只能下沉到最基本的行政单元——村或社区，但对于最基本的社会组成单元——家庭，尤其是困难群体家庭在一级防控响应机制状态下会面对什么、有何需求容易被忽视。专业社工不同于村（居）委会的工作人员，其服务具有专门化和精准化特征。因此，在疫情期间可以关注到家庭的个性化需求，在基层政府和行业部门提供的医疗防控、政策传达、媒体宣讲之外提供其他的社会服务。

基于此，需要专业社会工作者的积极介入，通过公共产品的提供实现对家庭，甚至是个人的疫情防控服务。如果说村社对疫情的监管是在“最后一公里”，那么社工对居民日常生活和疫情防控的帮助就体现在了“最后一米”，力求让所有人在疫情这样的突发公共事件中生活得以保障。和合社工通过紧密的电话联系了解服务对象的生活和防疫物资准备情况，建立物资需求台账，一对一有针对性地满足服务对象的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我需求。在村居层面延伸服务触角，将每个微观家庭和个人纳入到服务体系中，开辟出了一条特殊的对困难群众家庭巡视探访的“逆行之路”。为村、居民提供代买物资、入户探访消毒等公共服务。

（二）政社合作有效承接管理职能

与公共产品的提供相比，政社合作在疫情期间呈现得更为突出。政社合作是指政府和第三方部门在面对突发卫生公共事件中，基于共同目标形成的合作共同体，一定情况下第三方部门可能成为突发公共事件中某个环节的公共产品供给的有效主体。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，行政和防疫压力陡然增大，人员储备不够、专业能力不足、无法完成上级指示成为各级政府遇到的困境。面对这一困境，管理职能下移和借助外脑实现高效能工作成为必要举措。此次疫情中最为引人注目的政社合作是武汉红十字会仓储转移至九州通事件。通过物流管理职能的转移，实现了快速的医疗物资收获分拣、分类登记、入出库核验，完成了这一浩大工程的有效运转。由此可以看到，突发卫生公共事件中由第三方部门承接管理职能是必不可少的。

社会工作机构作为第三方部门，在政社合作中具有其独特的优势，较强的社会动员能力、较专业的公共应急处置专业知识和较大的社会公共事件参与动机，使其必然成为政府下移突发公共事件管理职能过程中必要的选择对象。而促成这种合作的产生主要基于三个前提：资源的互补性、发挥作用阶段的互补性和角色优势的互补性（陆雅娜，2013）。

首先，在资源的互补性上，社会组织主要体现在人才资源的互补性。专业社会工作机构往往致力于某个专门领域，长期储备某项工作的专业人才，如心理咨询师、社工师等，能够在突发事件中快速进行人员补充。例如：在疫情期间和合社工建立起心理咨询专线，为群众提供必要的心理支持和援助。

其次，在发挥作用阶段互补性上，主要体现在政府与社会组织的“前后台”上。政府作为政策的制定和推行者，有着较强的统治权威，但在短期完成某项紧急政令的上传下达，需要专业社会组织利用较强的社会动员能力和群众基础，从而实现更大范围的推广。例如：疫情期间恰逢清明祭扫，朝阳区方舟社会工作发展中心为落实政府预约祭扫、分时祭扫的倡议，在主要公墓入口进行鲜花派送以分散人流，有效兼顾了群众祭扫需求和疫情防控措施，“前后台”的阶段性作用互补促进了合作的落实。

最后，角色优势互补方面，政府和社会组织存在本质的区别。在突发卫生公共事件里，从目标看双方都是为了促进突发卫生公共事件的改善，但政府以推进政策、举措落实应对公共事件为主；专业社会工作机构以促进某个领域的福祉和公平为宗旨。因此，在角色的不同一性和目标的同一性的客观矛盾冲突下，必然发生角色行为的不同一化带来的优势互补。例如：夕阳再晨服务中心在疫情期间关注奔赴前线医护工作者的家庭成员，针对其未成年子女提供亲情陪伴、课业辅导、经典导读、学习规划、科技探秘和疫情防护教育等服务；针对老年群体提供心灵陪伴、科技助老等服务。面对疫情，政府需要医护人员奔赴前线，这是政府角色下为了疫情能够快速得到控制的无奈之举，而社会组织角色下，为前线医护人员个体及其家庭提供支持和帮助是机构的服务宗旨。虽然角色定位不同带来了政、社行为上的不同，但最后均实现了对抗疫的支持，实现了角色互补。

五、专业社会工作介入疫情防控的成效

面对新型冠状病毒肺炎疫情这样的突发卫生公共事件，我国所采用的政府跨部门联动、中心指挥协调机制，积极引入第三方参与，动员群众自行居家防控等多维度、多角度的防控模式是一种整体性治理思维指导下的防控体系搭建。在这种整体性治理思维搭建的防控体系下，专业社会工作机构通过与政府的多重优势互补实现了在突发卫生公共事件中的公共产品提供和主体身份定位，扩大了疫情防控覆盖范围的广度，加强了多元参与疫情防控的深度，提升疫情防控工作中的温度。

（一）扩大疫情防控覆盖范围的广度

社工参与疫情防控工作有效补充了政府在应对突发公共事件体系下的最基层人力保障。和合社会工作事务所在2019年11月对W镇村务中心建设情况调研中发现，村社工作人员与辖区人口服务转化比基本在1:298，即平均每298人有1个工作者对应服务。这样的服务转化比例在日常基本能够满足居民在村社层面的生活和工作服务保障。但当突发卫生公共事件发生时，常规政务服务工作又伴生防控、防疫相关工作落实，这样的服务转化比很难实现有效服务供给。面对疫情，多数民众都表现出一种茫然和紧张，而这又进一步要求对村社服务的多样化、精准化、高效化。服务的供给与居民的需求出现反比例变化趋势，使基层村社与居民之间的矛盾进一步加深，影响居民在村社生活的幸福感和安全感。因此，提升公共产品供给能力、扩充服务队伍是在疫情防控期间的必要作为。在这个前提下，专业社会工作组织拥有相对丰裕的人才队伍和专业服务能力，可以有效提供多形式、专业化的人力补充，更大范围地提供服务，实现疫情防控覆盖范围广度的扩大。

（二）加强多元参与疫情防控的深度

社工参与疫情防控工作在社区“最后一公里”的基础上将家庭的“最后一米”打通，从原本简单的“关住”社区大门到更大范围地“关注”家庭小门，加强多元主体参与疫情防控的深度。疫情期间恰逢新春佳节，也是全国人口迁移最多的春运时段。根据2019年12月24日发改委发布的数据，预计春运期间送客量达30亿人次②。虽然受到疫情影响，节后返程实际人次受到限制，但在进入一级应急响应状态前，已有大量人员在返乡途中或已回乡，致使各地村社均有需要居家隔离观察的人员，庞大的迁移数据给基层防控带来了巨大的压力。为了能够限制人员流动，多数村社采取了“一刀切”的禁止出入手段，而养老院和福利院由于范围性聚集易感人群——老年人，则采取了全国统一的封闭管理模式。

封闭式管理背后隐匿着消息的不流通，由此带来了情绪恐慌和个性化需求无法满足，例如：独居、寡居老年人的日间照料，无网学生的网络课程，长期服药群体的药品供给等。社会工作组织作为专门的服务机构，有着自己分属的服务人群，在特殊时期能够关注到特殊人群的特殊需求。例如：在困难群众领域服务了三年的和合社会工作事务所，在疫情爆发的第一时间就与长期服务的失能老人、学龄儿童家庭取得联系，建立专项服务队，满足个性化需求；睦友社工通过一根电话线建立起残疾群众与政府沟通的桥梁，对残疾家庭出门不便带来的疫情期间的物资短缺问题进行了认真解决。由此可见，专业社工的介入不仅仅是公共产品的提供，同时也是多元主体联动的重要链条，加强了跨部门合作参与疫情防控的深度。

（三）提升疫情防控精准服务的温度

社工参与疫情防控更是一种精细化、精准化服务的体现，提升了机械单一的疫情防控措施后的人文温度。疫情期间，为了防止流动感染，多地社区实施最严防控举措。物资供给匮乏、出入限制自由使防控措施显得冰冷，而滚动轮放的防疫新闻、漫天的“专家”谣言和高相似的流感症状更助推了民众的恐慌心理。针对此类现象，社工机构利用自己的专业特长提供专门化的服务，以降低无法出入和信息不对等带来的恐慌。例如：和合社会工作事务所、睦友社会工作事务所开通的心理咨询专线，进行及时的压力疏解和知识普及，缓解大众焦虑情绪；部分专业社会工作机构开展线上助力活动，利用网络为武汉加油，丰富了居家防疫人员的生活，预防由于长期出入限制和社交缺失带来的负面心理情绪。

除了针对村社居民的温度服务，更有针对社区工作者和医务工作者的专项服务，延展了服务内涵和温度。北城心悦社会工作事务所针对高压的社区工作者建立起微信群，进行及时的心理督导，保证其在高压的工作中情绪得到合理宣泄；夕阳再晨服务中心为医护人员家庭的“一老一小”提供支持性服务，为一线医护战士守好后方堡垒。这些具体举措都在实然层面弥补了政府应对突发卫生公共事件时“疫情就是命令”这样强力举措背后衍生的问题，给防疫工作增加温度，更大范围地促进对疫情防控工作的理解和支持。

六、专业社会工作介入突发卫生公共事件存在的问题

整体性治理所强调的协调、整合、责任在我国政府应对突发卫生公共事件中均有充分体现，但在引入专业社会工作介入过程中却在三方面表现出了缺失。首先，在协调方面，政府对专业社会工作机构的引入，存在协调方式不恰当的问题，即未能够给予专业社会工作机构合法身份以促进其全面参与；其次，在资源整合层面，政府将专业社会工作机构引入到了具体服务中来，但却未能有效发挥其专业性，在一定程度上造成了专业资源的浪费；最后，责任方面未将具有积极参与意愿的社会组织纳入到“四方责任”主体中，导致缺乏纽带后多个主体缺失。

（一）合法身份受限带来的有限参与

专业社会工作介入突发卫生公共事件中的角色身份一直难以定义，造成合法身份受限带来的有限参与。在整个应急管理体系中，政府始终明晰多元主体参与是必须且必要的，一直以来也大力倡导社会力量积极参与突发公共事件的应对。一方面，多元主体参与可以提升应对突发公共事件的专业能力，例如：九州通的专业物流管理模式可以保障资源的迅速整合和配给；另一方面，多元主体参与也可以扩充政府突发公共事件的人才储备，例如：夕阳再晨服务中心为医护人员家属提供支持服务。但社会组织从何处、以何种模式参与突发公共事件一直没有确切的衡量标准和准入原则，这为很多政府作出引入专业社会组织的决策带来阻碍。由此出现了社会组织驰援武汉被拒在高速口的尴尬，更出现了爱心志愿者吴隆安医生“北京—郑州—岳阳—信阳—武汉”几度折返的驰援武汉漫长路。

在突发卫生公共事件中，无法给社会组织一个合法的定义和参与的机制，致使专业的社会组织仅能够在有限的政府授权和购买后参与有限的服务，大大降低了专业社工在突发卫生公共事件领域的服务效能。例如：某社工机构在进行困难群众入户探访服务中，需多次反复和各部门协调沟通才能够进入到村社中。

（二）边缘化位置带来的专业无的放矢

专业社会工作的价值一直以来未被大众所了解和认识，更多地是将其作为一种补充性的手段和简单的人力支持，使专业社会工作的专业性无的放矢。例如：有社工机构在疫情期间配合某社区开展出入证“旧证换新”工作，也有社工机构帮助小区推广进出门二维码识别注册，更有甚者“临时配送员”成了这个阶段社工的代名词。不可否认这些工作在防控期间具有重要的价值和意义，但确实并不具有专业性。而这些工作的分配和安排在一定程度上侧面反映了专业社工介入突发卫生公共事件时的边缘化角色。

社会组织在公共突发事件中由于长期的合作和自身的储备，可以第一时间与服务对象取得联络并形成服务关系，使其成为突发卫生公共事件中的政府“伙伴”。但也存在大量的专业社会组织仅能作为突发卫生公共事件中人力补充的“伙计”角色，因此社工的专业化身份呈现会大打折扣，由此带来民众对社工的认可度和信任感降低，更大程度地限制了社工的专业化发展。

（三）联动机制不足带来的实然层面主体缺失

在疫情防控过程中，“四方责任”被看作是联动机制最大化的体现，包括政府责任、行业责任、企业责任、个人责任，从多维度、多角度实现了对责任的界定和归属。但在实践层面，防控体系中各主体责任的落实情况并不一致，政府责任落实到社区，压力层层传导使控制得力；涉及疫情的行业主管部门，如医疗卫生系统、公安系统、市场监督系统，都将工作重心转移到疫情防控当中，实现了资源的有效集中，而到了企业和个人层面，党建引领和防控预案的缺失致使企业和个人呈现出一种无组织形态，造成责任意识不足，甚至出现拒绝遵守防疫规定和恶意传播疫情的极端现象。

疫情防控体系下有三个层面的防控，一是社区层面严防出入口，阻断生活场域的被动感染途径；二是企业严格执行防疫措施，阻断工作领域的传播途径；三是个人严格控制自己暴露在高危环境被感染的风险。三者全面统一协调完成才能保障疫情得到有效控制。但企业、个人的缺位造成了“四方责任”成为一种假定最优体系，而社会组织具有较强的基层动员能力和参与积极性，可以在政府行政指令和行业执法以外，开辟一条以宣传动员为主的、促进企业和个人积极参与防控的防疫路径，通过形成“五方责任”推动“四方责任”成为真正最优化的联动机制。但在现有“四方责任”遗忘社会组织力量的前提下，联动机制的缺失在实然层面造成了个人、企业、社会组织的三方主体主动参与的缺失。

七、结论和建议

（一）研究结论

新型冠状病毒肺炎疫情防控期间，全北京市共有150多家社会工作服务机构奋战在一线。他们充分发挥专业优势，成为整体性治理视角下的重要力量。通过对疫情期间专业社会工作开展的服务进行分析，得出两个方面结论。一是在突发卫生公共事件中专业社会工作具有显著作用，专业社会工作通过多元公共产品供给和多途政社合作，积极介入突发卫生公共事件，举措有力，成效显著，共同编织由表及里、由外而内的延展性、深入性、细致性的社会工作介入突发卫生公共事件的服务全图景。二是社工介入突发公共事件存在多重问题。首先是合法身份受限带来的有限参与，主要体现在社工介入过程中没有明确介入准则和允许介入范围；其次是边缘化位置带来的专业无的放矢，主要体现在社工在服务提供上仅被作为人力资源的补充，承担着大量非专业化的服务；最后是联动不足带来的实然层面主体缺失，主要表现在责任体系中的“四方责任”未将社会组织力量作为责任主体之一，限制专业社会工作人员发挥作用。这也和社工专业化发展过程中存在的问题具有一致性。

（二）对策建议

为有效应对此类问题，在根本上应从整体性治理理论的整合、协调、责任三方面寻求解决途径。

一是从整合层面出发，专业社会工作机构需实现多重整合以提升自我建设，实现更优质的公共产品提供。目前的社会工作机构参与疫情防控中还主要以人力补充、情绪疏导、代买代送为主，并不存在专业唯一性。人力补充不具有专业竞争力，情绪疏导可通过12345市民服务热线替代，代买代送更倾向于慰问与临时关怀。因此，能够看到目前社工机构普遍提供的公共产品不具有竞争力和价值性，很难获得政府和民众的青睐，从而打破现有规则为其定义合法身份，同时给予更专业的位置界定和管理职能下放。因此专业社会工作机构应当在传统服务方法的基础上进行服务内容和服务定位的重新整合，包括整合大数据资源、信息平台、自身服务数据库等，促进专业服务能力综合性提升；也包括自身定位整合，在传统专业服务的基础上，增加政策解读、政策跟进性服务等，在更多维度上实现专业化和专门化，促进各方认可。

二是从协调角度出发，做好成效宣传，提升公众对专业社会工作机构的认知度，以实现社会组织更强的资源整合能力。社工参与公共服务领域的成效是显而易见的，但是传播范围却仅在社工圈层和所服务地区及群体，未能够实现更大范围的影响力提升。影响力是对专业性的进一步输出，只有更大范围地得到政府和民众的认可，才能够给予更恰当的身份定义和工作许可，从而更好地发挥专业效能和服务效果。因此，社会工作机构在整合专业服务能力的基础上，进一步将专业化服务进行协调，实现推广宣传，从而促进机构品牌影响力和服务专业影响力。

三是从责任主体落实层面，政府应将专业社工组织纳入到整体治理体系中。目前来看，“四方责任”无法落责和部分主体缺失，很大程度上源于政府与企业、个人之间缺少纽带联结，仅以行政命令、行政处罚、行政倡导实现对企业和个人的被动配合要求，个人、企业应有的主动性和积极性未能显现。而社会组织和社会工作者的基础动员能力是政府和企业、个人之间的有效纽带，通过多领域社会工作服务带来企业和个人的主动参与，更有利于“四方责任”落实。因此，政府应在现有联动体系下引入社会组织实现“4+1方责任”机制。

注释

①中国政府网：科学应对突发公共事件 http://www.gov.cn.

②人民网：回家过年专题 http://society.people.com.cn/GB/369130/431093/index.html.